생산 파트가 빠진 미국의 국방조달

[위종민]

미국의 국방조달 체계는 요구사항 - 예산 - 획득관리만 반영하고, 산업 생산 능력을 주요 고려사항에서 제외했는데 탈냉전 시기라면 몰라도 지금은 국방조달 체계에 생산관리가 들어가야 한다는 주장입니다. 그동안 성능좋은 비싼 무기 소수를 생산하는 데 인센티브가 작동했다고.. 

Requirements without factories: Why the Pentagon must reconnect design to production
작성자: John G. Ferrari, Dillon Prochnicki작성일: 2026년 3월 25일
국방 획득은 오랫동안 요구사항, 예산, 획득 관리라는 ‘세 개의 다리’로 구성된 의자에 비유되어 왔다. 그러나 실제로는 항상 한 다리가 빠져 있었다.
펜타곤은 산업 생산 능력을 설계 제약이 아니라 사후 고려 사항으로 취급해왔다. 각 군의 요구사항 작성자들은 가능한 한 가장 성능이 뛰어난 시스템을 추구하며, 그들의 인센티브는 생산 가능성이 아니라 성능을 보상한다. 새로운 전투기가 더 멀리 비행하고, 더 많이 탐지하고, 더 많은 무장을 탑재할 수 있다면 요구사항은 그에 맞게 확대된다. 획득 조직은 이러한 요구를 수용해 프로그램으로 전환하고, 그 결과 시스템은 복잡해지고, 비용이 증가하며, 생산 속도는 느려진다.
이 초기 단계에서 충분히 제기되지 않는 질문은 산업 기반이 해당 시스템을 의미 있는 규모로 생산할 수 있는지 여부다. 냉전 이후 상대적으로 관대한 환경에서는 이러한 괴리가 큰 문제로 드러나지 않았다. 미국은 제한된 분쟁을 수행했고, 단기간의 단일 전쟁을 가정했다. 그러나 우크라이나 전쟁과 중동 분쟁, 그리고 중국과의 긴장 고조는 한 가지 기본 사실을 보여준다. 전쟁은 무기를 엄청난 속도로 소모한다. 질적 우위도 중요하지만, 수량 자체가 하나의 질이라는 사실을 간과해서는 안 된다.
이란과 같은 적대국이 미국의 재고 소진 속도와 생산 시간을 볼 때, 미국은 결국 소모전에서 버티지 못할 수 있다는 메시지를 받는다. 이는 매우 위험한 전략적 신호이며, 산업 생산 능력을 별개의 문제로 취급해온 조달 시스템의 직접적인 결과다.
펜타곤은 반복적으로 한 가지 단순한 질문을 하지 않은 채 무기 체계를 설계해왔다. 산업 기반이 군이 요구하는 규모와 속도로 이를 생산할 수 있는가? 현대 전쟁에서는 이 질문이 핵심을 넘어 가장 중요한 질문이 될 가능성이 있다.
새로운 요구사항 체계, 그러나 오래된 맹점
국방부는 이 문제의 일부를 인식하고 지난해 11월 개혁을 추진했다. 해당 개혁은 기존 JCIDS 체계를 해체하고, 요구사항 검증을 각 군에 분산하며, 더 빠른 의사결정을 위한 새로운 구조를 도입했다. JROC는 핵심 작전 문제를 식별하고 우선순위를 정하며, RRAB는 이를 예산과 연결하고, MEIA는 산업과 조기 협력해 요구사항을 구체화하고 실험을 수행한다.
그러나 이 개혁은 생산 가능성 문제를 다루지 않는다. 문서에서 산업 참여는 반복적으로 언급되지만, 개념 개발, 기술 실험, 프로토타입 수준에 국한된다. 제조 준비도, 생산 확장성, 공급망 역량, 산업 처리량은 언급되지 않는다. ‘생산 가능성(producibility)’이나 ‘제조(manufacturing)’라는 단어 자체가 등장하지 않는다.
획득 전략에서는 제조 준비도 평가를 강조하지만, 이는 설계 단계가 아닌 획득 단계에 적용된다. 실제로 생산 가능성을 가장 크게 제약하는 결정은 요구사항 단계에서 이루어진다. 또한 이러한 평가조차 일정 압박 속에서 형식적으로 처리되거나 생략되는 경우가 많다.
결과적으로 현재 개혁은 더 빠르고 우선순위가 명확한 요구사항 체계를 만들었지만, 가장 근본적인 질문—산업 기반이 이를 실제로 생산할 수 있는가—에는 답하지 못하는 구조적 한계를 가진다.
세 가지 구조적 문제
이 격차는 세 가지 요인이 결합되어 유지된다.
첫째, 인센티브가 왜곡되어 있다. 요구사항 작성자는 ‘더 만들기 쉬운 무기’를 설계해도 보상을 받지 않는다. 대신 최대 성능을 추구하도록 유도된다.
둘째, 획득 조직이 반박하지 않는다. 프로그램 관리자들은 요구사항을 실행하는 것이 평가 기준이며, 생산 불가능성을 지적하는 것은 평가 대상이 아니다.
셋째, 산업 기반이 의사결정 과정에 참여하지 못한다. 산업 정책 담당 조직은 존재하지만, 요구사항 설정 과정에서 실질적 영향력을 행사하지 못한다.
해결 방안
새로운 관료 구조를 만들 필요 없이 세 가지 조치로 문제를 보완할 수 있다.
첫째, MEIA가 각 해결책에 대해 생산 가능성 평가를 포함해야 한다. 요구 수량, 생산 가능 여부, 부족할 경우 필요한 변화 등을 명확히 분석해야 한다.
둘째, 각 군의 요구사항 검토 과정에 산업 기반 적합성 평가를 의무적으로 포함해야 한다. 어떤 형태의 요구 문서든 생산 가능성 검토 없이 승인되어서는 안 된다.
셋째, RRAB는 예산 결정 시 생산 가능성을 고려해야 한다. 요구 규모를 충족할 수 없는 시스템은 우선순위가 높더라도 잘못된 투자다.
이러한 조치는 새로운 절차를 추가하는 것이 아니라 기존 분석에 하나의 질문을 추가하는 것이다. “이걸 실제로 만들 수 있는가?”
설계와 생산의 연결
생산 가능성을 고려하지 않은 속도는, 산업 기반이 만들 수 없는 시스템을 더 빠르게 설계하는 것에 불과하다. 현재 개혁은 무엇이 필요한지, 얼마나 빨리 필요한지를 더 잘 정의하지만, 그것이 실제로 생산 가능한지 묻지 않는다.
목표는 간단하다. 군이 필요를 정의하는 사람들과 이를 생산하는 공장을 연결하는 것이다. 요구사항 단계에서 생산 가능성을 고려하고, 분석 과정에서 평가하며, 자원 배분에 반영하는 것이다.
결국, 어떤 대통령도 단지 무기를 충분히 생산할 수 없다는 이유로 군사 작전을 제한해야 하는 상황에 직면해서는 안 된다.

Requirements without factories: Why the Pentagon must reconnect design to production - Breaking Defense

Requirements without factories: Why the Pentagon must reconnect design to production - Breaking Defense

Requirements without factories: Why the Pentagon must reconnect design to production

New Pentagon requirements reforms need to account for whether the industrial base can actually build systems at the desired scale, John G. Ferrari and Dillon Prochnicki write.

By John Ferrari and Dillon Prochnicki on March 25, 2026 1:01 pm

Share

Industrial worker is welding in automotive part factory (Getty images)

Defense acquisition has long been described as a three-legged stool: requirements, budgeting, and acquisition management. In practice, the stool has always been missing a leg. 

The Pentagon treats industrial production capacity as an afterthought rather than a design constraint. Requirements writers inside the services seek the most capable system imaginable. Their incentives reward performance, not manufacturability. If a new fighter aircraft can fly farther, see more, and carry additional weapons, the requirement grows accordingly. The acquisition community then accepts those requirements and attempts to translate them into a program of record. Predictably, the system becomes complex, expensive, and slow to produce.

What is insufficiently asked during these early stages is whether the industrial base can actually manufacture the system in meaningful quantities. This disconnect was tolerable during the relatively permissive post–Cold War era when the United States fought limited conflicts and assumed that it would fight only one short war. But the wars in Ukraine and the Middle East, along with rising tensions with China, have demonstrated a basic truth: wars consume weapons at astonishing rates. Qualitative superiority matters, but we forget that quantity has a quality all of its own at our peril.

When adversaries, such as Iran today, look at American stockpile depletion rates and production timelines, the message they receive is that the United States can be outlasted. That is a terrible strategic signal, and it is a direct consequence of a procurement system that treats industrial capacity as someone else’s problem.

Over and over again, the Pentagon designs weapons systems without asking a simple question: Can the industrial base actually build this at the scale and speed the military needs? For the modern age of warfare, this question is not just a key one, it may end up being the central one. 

A New Requirements Architecture, With An Old Blind Spot

The Department recognized part of this problem last November. The Hegseth-Feinberg memo on reforming the joint requirements process directed the disestablishment of JCIDS, devolved most requirements validation to the military services, and created new structures designed to move faster. The JROC will identify and rank Key Operational Problems, a new Requirements and Resourcing Alignment Board (RRAB) will connect those priorities to funding, and a Mission Engineering and Integration Activity (MEIA) will engage industry early to refine capability requirements and conduct experimentation campaigns.

But the reform doesn’t address the producibility issue. The memo mentions industry engagement repeatedly, but in terms of concept development, technology experimentation, ideation, and rapid prototyping. What it never mentions is manufacturing readiness, production scalability, supply chain capacity, or industrial base throughput. 

The MEIA is tasked with assessing “solution suitability,” but suitability as described in the memo means operational suitability, not production suitability. The word “producibility” does not appear in the document. Neither does “manufacturing.”

The department’s own Acquisition Transformation Strategy does call for rigorous application of manufacturing readiness assessments throughout system development on the acquisition side, and that is a step in the right direction. But the strategy does not extend this discipline to the requirements side, where the design decisions that most constrain producibility are actually made. And even on the acquisition side, this kind of assessment has a long history of being waived, deferred, or treated as a checkbox exercise when schedule pressure mounts. If manufacturing readiness assessments are to matter, they must be enforced against the institutional incentives that have historically bypassed them.

So despite the best efforts of Pentagon leadership, the result is a new requirements architecture that is faster and better prioritized but structurally incapable of answering a fundamental question: Can the industrial base actually build the solution at the scale and speed the force design demands?

The gap persists because of three reinforcing failures that the November reform does not address.

First, the incentives are broken. Requirements writers are measured on specifying the most capable system, not the most buildable one. Nobody writing a capability document has ever been rewarded for making a weapon easier to build; no one advancing a requirement gets credit for saying, “We should accept a shorter range so the factory can produce five hundred a year.” The new framework devolves requirements to the services, but it does not change this underlying incentive structure.

Second, the acquisition community doesn’t push back. Program executives and program managers are measured on executing to the requirement, not on telling the requirements community that the design can’t be manufactured at scale. The new framework gives acquisition professionals more flexibility to make performance trades for speed and cost, a welcome change, but does not direct them to assess whether the industrial base can support the production quantities the force structure requires.

Third, the industrial base has no voice in the room. The Undersecretary for Acquisition and Sustainment has industrial base policy responsibilities, but no defined role in the MEIA’s solution assessments or the RRAB’s programming recommendations. Under the current guidelines, the industrial base is consulted after requirements are set. It does not shape them.

Solutions Without More Bureaucracy 

The good news: The new requirements architecture creates natural insertion points for producibility analysis, which won’t require additional bureaucratic layers. Three changes would close the gap.

First, the MEIA’s charter, ostensibly still being developed, should explicitly include a producibility assessment for each Key Operational Problem (KOP) solution it eval‎uates. When the MEIA conducts mission engineering analysis and engages industry on a given KOP, it should be required to answer three questions alongside its assessment of operational suitability: What quantity does the force design require? Can the current industrial base produce at that rate? If not, what would need to change in design, supply chains, factory capacity, or workforce availability to make production at scale feasible? 

When the MEIA recommends solution components to the RRAB for Joint Acceleration Reserve funding, those recommendations should include this assessment. This does not add a new review layer. It adds a new question to an analysis the MEIA is already performing.

Second, the service-level requirements process reviews directed in the memorandum should incorporate producibility as a mandatory consideration. The memorandum directs the services to reform their requirements processes to accelerate delivery, strengthen force design, and enhance industry engagement. It should also direct the services to require that whatever document initiates a program, whether a traditional capability document or an industry-driven solution proposal, include an industrial base feasibility assessment before the requirement is validated or the solution is funded. 

As the department shifts toward solutions-based acquisition, the form of the requirements document matters less than ensuring that producibility is assessed regardless of the pathway a program takes. Now that requirements validation has devolved to the services, each service has the authority to build this discipline into its own process. The question is whether any of them will do so without being told – and history says the answer is “no.” 

Third, the RRAB should consider production feasibility when it makes programming and funding recommendations. A KOP solution that cannot be manufactured at the scale and timeline the operational problem demands is a poor investment regardless of how high it ranks on the priority list. The Director of Cost Assessment and Program Eval‎uation, who co-secretaries the RRAB, is well positioned to include industrial base analysis as a standard element of the board’s assessment of each recommendation. This is not a new gate. It is an analytical input to a decision the RRAB is already making.

Some will object that adding producibility assessments to the MEIA charter, service requirements documents, and RRAB analyses amounts to the kind of bureaucratic layering the November reform explicitly prohibits. It does not. None of these proposals require creating new review authorities, new approval gates, or new veto points. They add a question to analyses the new framework already requires: can this be built at scale? 

The alternative is not less bureaucracy. The alternative is faster decisions made without critical information, followed by production crises that impose far greater delays than any upfront assessment ever could.

Connecting Design To Production

Speed without producibility is just a faster way to design systems the industrial base cannot build. The November reform creates better mechanisms for identifying what the Joint Force needs and how fast it needs funding. These proposals would complete it by adding what it lacks: a mechanism for asking whether the thing can actually be built.

The goal is to do something the Pentagon has never consistently done: connect the people who define what the military needs with the factories that must build it. Producibility enters at requirements definition, gets assessed during solution analysis, and informs resource allocation. Three checkpoints, each progressively more rigorous, none requiring new bureaucratic infrastructure.

Because in the end, no president should ever face the choice of limiting military operations simply because the country cannot produce enough weapons to sustain the fight.

John G. Ferrari, a retired Army Maj. Gen., is a senior nonresident fellow at AEI. He previously served as a director of program analysis and eval‎uation for the service.  Dillon Prochnicki is a research assistant at AEI

[김유철]

요 며칠 펜타곤하고 미사일 공급업체 몇 곳 사이에 7년 장기계약이 체결되었는데, 영구자석에 대한 가격보장제 같은 이런 종류의 인센티브와 함께 본문에서 지적한 생산능력 평가와 양산에 용이한 우수 설계에 대한 우선 채택 등의 인센티브가 결합되면 효과를 볼 것 같네요. 그래도 최소 10년, 아무리 늦게 잡아도 4년은 늦었다고 봅니다만.....

[위종민]

유럽이 제일 심각하지만 미국도 부활할 수 있을까 싶긴 합니다.