현대행정학

현대 행정의 특징     Ⅰ행정수요 1.의의 행정수요란 행정에 의해 해결되기를 바라는 국민의 사회적 기대와 요구를 의미한다. 행정수요는 팽창성, 다양성, 수요의 잠재성, 변동성을 띤다.   2.행정수요의 특징 ① 행정수요와 행정활동의 불일치 행정수요는 행정기관에 의해 충족되어야 할 사회적 욕구가 존재하고 사회적 욕구를 행정기관이 충족시켜야 할 필요성이 있다고 인정될 때 충족이 가능하게 된다. 그러나 현실적으로 행정수요와 행정활동이 불일치되는 경우가 대부분이다. ② 행정수요와 비배제성 행정수요는 공급, 수요자 간의 직접적인 교환관계를 수반하지 않으며, 사회적 편익은 대가 지불 유무에 관계없이 향유하게 된다. ③ 행정수요와 특수이익 개인이나 집단이 행정수요를 제기할 경우 실제로는 정부활동을 통하여 특수이익을 추구하려는 경향이 강하다. 즉 현실적으로 특정시민이나 집단은 편익을 직접 얻으려고 하면서도 비용은 사회전체에 전가시키려는 경향이 일반적이다. ④ 행정수요의 변동성 행정수요는 유동적, 광역적이며, 복잡화, 전문화, 개별화되어 가고 있다.       2.행정국가의 대두와 현대행정의 특징 1)현대행정의 의의 현대행정은 20c 행정부 우위의 행정국가 하에서 수행되는 행정을 말한다. 정책집행기능을 수행하던 행정부가 정책결정기능까지 담당하게 된 국가를 현대행정국가(복지국가, 조정국가, 적극국가)라고 한다.   2)행정국가의 성립 ① 절대군주국가는 18c 이전의 경찰국가로서 국가의 기능이 분화되지 못하고 군주에 의해 지배되는 국가이다. ② 근대입법국가는 19c 야경국가 자유방임국가이며, 최소한의 행정이 최선의 행정이라고 인식하는 작은정부이다. ③ 현대행정국가는 20c 복지국가 적극국가이며, 1930년대 세계대공황 이후의 큰 정부이다.   3)선진국의 행정국가 성립배경 ① 경제-사회적 측면: 사회문제의 증가와 시장의 실패는 정부개입을 초래함과 동시에 거대한 정부관료제를 탄생시켰다. 2차대전을 거치면서 승리하기 위해 한정된 자원을 효율적으로 동원하고 관리할 필요성과 전쟁 이후 긴장고조에 대처하는 과정에서 행정부의 역할이 중요시되었다. ② 정치적 요인: 현대는 사회적인 문제가 의회가 아닌 정부를 통해 해결될 것이라는 인식이 확산되었다. 20c 대중민주주의의 출현은 행정부의 기능과 책임의 중대성을 요청하는 요망에 따라 복지국가의 적극적인 정부에로의 변화를 가져왔다. ③ 행정적 요인: 행정문제의 전문화, 기술화, 복잡화로 인해 전문지식을 가진 행정부의 관료에 의존하게 되어 행정기능의 전문화, 기술화를 촉진하게 되었으며 결국에는 행정부의 준입법권, 준사법권과 자유재량권의 증대를 가져왔다. 4)개발도상국의 행정국가 성립배경 국민통합, 사회발전, 경제발전, 국가안보 등의 시급한 구축을 위해 행정부의 주도적인 역할이 요청되어 행정권이 강화되었다. 또한 민간부문의 취약성과 권위주의적인 문화전통, 경제발전과 안보 이데올로기의 요청 등이 개발도상국가에서 행정권의 강화를 촉진시켰다. 5)정부팽창의 원인 ① 도시화와 와그너의 법칙: 도시화의 진전은 각종 도시문제의 증가로 인하여 정부의 개입을 촉진시켰다. ② 전쟁, 재난의 영향과 대체효과: 중대한 사회적 재난은 정부의 세입, 세출을 대폭 증가시키고 새로운 증세정책을 촉진시키는 계기가 되었으며, 일단 증가된 세금은 중대한 사회적 재난이 해결된 뒤에는 다른 사업에 사용함으로써 정부재정의 축소가 이루어지지 않았다. ③ 행정의 노동집약성: 정부서비스는 노동집약적 성격이 강하며 공공부문은 상대적으로 낮은 생산성으로 인해 더욱 팽창하였다. ④ 다원주의 경향: 다원주의적 민주주의 체제하에서는 개인이나 집단을 위한 합리적 행동이 사회전체에 대해서는 역기능을 초래하였다. 따라서 특수이익과 공익간의 불균형 시정을 위해 정부의 개입이 요구되어 행정부의 팽창을 초래하였다. ⑤ 관료제의 불멸성: 관료제는 강력한 지구력을 발휘하기 때문에 감축이 곤란하다. ⑥ 복지국가의 지속화: 사회복지와 관련된 각종 공공지출은 불황에도 폐기되지 않으며, 선진국가는 고령화 사회이므로 연금, 의료비 등 지출이 급증하여 정부예산 규모가 팽창하였다 ⑦ 과학기술의 비약적 발달: 새로운 과학기술의 발전에 정부가 투자자, 소비자, 구매자의 역할을 담당하게 됨으로써 정부예산 규모가 팽창하였다.         3. 현대행정의 특징 1).구조적 ․ 양적특징 ① 행정기능의 확대 및 강화 ② 행정기구의 확대 ③ 공무원 수의 증가 ④ 재정규모의 팽창 ⑤ 공기업 및 제3부문의 증가 -기업의 공공성과 사회적 욕구를 실현하기 위해 경영과 행정의 양면성을 지닌 공기업, 정부산하단체가 증가하였고, 주민공동생산체제, 공익연구조사단체, 제3부문, 준정부조직, 계약에 의한 행정, 민간위탁등이 증가하였다.   2).기능적 ․ 질적특징 ① 행정의 전문화 및 기술화 ② 정책결정 및 기획의 중시 ③ 행정조사, 행정통계, 정보분석의 중시, 행정정보체계 중시 ④ 행정의 광역화에 따라 광역행정방식 대두 ⑤ 신중앙집권화 추진 ⑥ 행정조직의 동태화: 관료제의 경직화를 막고 문제해결 위주의 신축적인 조직을 확립하기 위해 후기관료제 조직인 Project Team, Task Force, 막료기관,Matrix 조직 등을 고안하였다. ⑦ 행정통제의 강화와 행정책임의 강조: 행정권한과 행정재량권의 증가에 상응하여 행정책임과 행정통제가 강화됨 ⑧ 예산의 기획지향성과 자율성의 강조: 사업계획의 효율성을 높이기 위해 성과주의 예산, 기획예산 영기준예산 등을 도입하였다. ⑨ 인사행정의적극성: 대표관료제, 개방형 관료제, 책임운영기관 등       4. 행정국가에 대한 반성과 현대행정의 새로운 경향 1).행정국가에 대한 반성 ① 자유민주주의의 저해: 행정국가가 등장함으로써 지방자치의 위기가 초래되었으며, 복지국가의 한계가 노출되고, 권력분립을 저해하여 자유민주주의를 저해하였다. ② 정부의 실패 초래: 행정국가에서는 정부가 사회문제의 해결을 하지 못한 채 오히려 비능률을 초래하였다.   2).현대행정의 새로운 경향 행정국가는 결국 정부의 실패를 초래하였으며, 정부의 실패를 극복하기 위해 감축관리 및 신공공관리론이 대두되어 작고 효율적이며 축소지향적인 행정현상이 나타나게 되었다. 현대행정의 주요이론으로는 ① 비교행정론 ② 발전행정론 ③ 신행정론 ④ 신공공관리론에 대해 알아보기로 한다.   5. 비교행정론   1). 비교행정의 의의   비교행정에 관한 정의는 여러 가지로 시도되고 있으나 우리나라에서 일반적으로 받아들이고 있는 것은 미국행정학회의 비교행정연구회(CAG)의 정의로서, 이에 의하면 비교행정이란 “다앙한 여러 문화와 국가배경에 적용되는 행정이론과 이를 검증. 확장할 수 있는 시제적 자료의 집합체”라 하고 있다. 그러나 이외에도 유력한 두 가지 견해가 있다. 즉, 일반관리학(general administ-ration)의 주장자들은 비교행정을 각국의 공공행정을 비교하는 것 뿐만 아리나 공공행정과 경영, 병원행정, 교육행정 등을 비교 연구하는 것까지도 포함시켜서 넓게 파악하고 있다. 반면에 리그스는 엄격한 의미의 비교행정은 실증적(empirical),일반법칙적(nomothetic) 방법에 의한 비교연구만을 지칭해야 하며 규범적(nomatic),개별예적(idiographic) 방법에 의한 연구는 비교행정에 포함시킬 수 없다고 하고 있다.   2). 비교행정의 목적   비교행정이란 다른 관점에서 보면 이질적인 문화권과 국가배경을 지닌 다앙햔 여러 행정체제의 모든 실질적 자료를 활용하여 행정현상의 변수와 이동성을 발견하고 열러 행정체제에 적용될 수 있는 행정이론을 검증, 확장하기 위한 일련의 행정에 관한 연구활동 이라고 할 수 있다. 이러한 비교행정의 목적을 구체적으로 살펴보면 다음과 같다 ① 다양한 여러 행정체제의 특성을 규명한다. ② 행정특징이 국가에 따라서 다르게 작용하는 요인을 발견한다. ③ 행정체제의 성패와 관련되는 정치적, 사회적, 문화적 요인을 분석한다. ④ 문화별, 국가별로 관료제행태의 차이를 설명한다. ⑤ 관료제의 능력을 제고할 수 있는 방안을 모색한다. ⑥ 사실적인 지식보다 개념적인 지식을 정립한다.   3) 비교행정의 대두 및 발전   (1) 비교행정의 대두   비교정치론이 고대그리스의 아리스토탈레스에 까지 소속되는 것과는 달리 비교행정론이 체계적으로 연구, 논의되기 시작한 것은 2 차 대전 이후 1952년 행정연구회의 주최 하에 프린스턴대학의 샤프를 중심으로 한 위원회가 활동을 시작하게 되면서부터이다. 제2차 세계대전 이전까지만 해도 행정학은 대내적 문제에만 관심을 가지는 내향적 성격을 띠고 있었다. 비교행정론은 비교정부론의 하위분야로 취급되었으며 주요강대국의 정부제도를 국가별로 서술하는데 그치는 정도였다 제2차 세계대전 후 국제무대에서의 미국의 지위향상으로 후진국에 대한 경제, 기슬원조에 따라 신생국에 대한 이해의 필요성이 대두되었다. 미국행정이론은 생태적 요인이 다른 신생국에 적용상의 한계를 드러냈다. 따라서 문화횡단적 비교행정론이 대두하게 되었다.   (2) 비교행정의 발전요인   종래의 선직국, 특히 미국의 행정이론은 2차대전 이후 신생국에의 적용에 있어서 보편성을 상실하게 되었다. 따라서 행정학의 화학화를 위한 노력과 전통적 방법론의 연구방법을 비판하고 세계각국에 공통적으로 적용될 수 있는 행정이론의 연구가 진행되기 시작했다. 전후 미국이 후진국에 대해 경제. 기술원조를 하게 됨에 따라 원조제공의 효과성을 높이기 위해서는 후진국의 행정문제에 대한 지식이 필요하게 되었으며 이러한 원조계획에 많은 학자들이 참가하게 되어 비교행정에 관한 관심이 고조되었다. 전후 비교정치론 분야에 학문적인 변혁이 일어났다. 즉, 기능적 접근방법이 종래의 제도적 접근방법을 대치하게 되었으며 후진국정치에 대한 관심이 높아지게 되었다. 이러한 비교정치론의 변혁은 비교행정론의 발달에 큰 영향을 미쳤다. 베버를 비롯한 막스, 챠프맨, 슈느르 등의 간행 등을 통하여 비교행정의 발달에 크게 기여하였다. 포드재단의 재정적 지원을 받아 에거와 리그스가 활약한 비교행정연구회는 비교행정에 관한 각종 세미나 개최와 정기간행물의 간행 등을 통하여 비교행정의 발달에 크게 기여하였다.   (3). 비교행정의 접근방법   리그스는 *규범적 접근방법과 실증적 접근방법 *개별사례적 접근방법과 일반법칙적 접근방법 * 비생태론족 접근방법과 생태론적 접근방법의 3가지로 분류하고 있다. 리그스는 이러한 비교행정의 접근방법이 다음과 같이 전환된다고 지적하였다.   ① 설정된 이념이나 가치의 달성방법을 연구하는 규범적 접근방법에서 아무런 전제가 없이 있는 그대로의 사실을 연구하는 실증적 접근방법으로 전환된다. ②인도의 행정, 한국의 행정 등과 같이 특수한 제도. 행정을 연구하는 개별사례적 접근방법에서 여러나라 행정을 비교. 연구하는 일반법칙적 접근방법으로 전환한다. ③ 행정과 환경간의 상호관계를 무시하는 비생태론적 접근방법에서 양자의 관게를 강조하는 생태론적 접근방법으로 전환된다.   헤디의 분류   헤디는 비교행정의 연구방법을 다음과 같이 분류하고 있다.   (4) 수정된 전통적 접근방법(modified traditional approach) 다양한 여러 행정체계를 비교. 분석하는 데에 중점을 두는 연구방법으로서 이 방법을 사용하는 문헌들은 행정조직, 인사행정, 재무행정 등의 일반적 주제를 비교론적 관점에서 다루었거나 또는 주로 선진국의 행정조직과 제도를 서술적으로 기술하고 있다.   (5)발전지향적 접근방법(debelopment oriented approach) 와이드너. 에스만 등과 같이 행정을 발전목표의 달성을 위한 측면에서 연구해야 한다는 것이다.   (6)일반체제접근방법(general system approach) 리그스, 도오시, 파신스 등이 사용한 연구방법으로서 환경적 요소를 비롯한 인사. 재무행정 등 행정의 여러 국면을 하나의 모형 또는 체계로서 분석하고자 하는 입장이다.   (7)중범위이론(middle-range theory) 일반체제이론은 지나치게 포괄적이고 추상적이므로 연구대상의 범위를 좁힘으로써 연구의 효과성을 높일 수 있다는 입장이다. 헤디는 베버의 관료제모형이 가장 적합한 중범위모형이라고 지적하고 있다.   6. 발전행정론   1) 발전행정의 개념   1950년대 기능주의에 입각하여 대두된 비교행정론이 행정학의 과학적 연구에 공헌한 것이 사실이지만 그의 정태성으로 인해 신생국들의 신속한 국가 발전을 위한 실용적 이론으로서 활용하기에는 많은 제약과 문제점이 있었다. 그리하여 1960년대에 들어서면서 실용주의에 입각한 보다 새로운 규범적이며 동태적인 행정이론을 모색하고 개발하고자 하였는데 이러한 이론을 가리켜 발전행정론이라고 한다. 발전행정 이란‘국가발전사업의 관리’ 또는 ‘국가발전의 행정’과 같은 국가발전사업의 관리를 효율적으로 수행하기 위한‘행정 자체의 발전’을 합친 뜻으로 규정할수 있다. 즉, 신생국이 신속한 국가발전을 이룩하기 위한 국가발전사업의 관리를 행정의 선도적역활에 의해 수행할 뿐만 아니라, 그것을 수행하기 위한 항정체제 자체의 능력이나 역량을 발전 시키는 것을 의미한다.   2) 발전의 개념 행정학에서 말하는 발전의 개념은 다음과 같은 내용 및 특징을 포함한다. ①사회분화 발전은 사회구조의 분화와 체제 자체의 변동을 의미하는 것으로서 체제의 분화는 질적 변동의 주요변수이며 발전의 목표가 되기도 한다. 리그스는 전이사회가 분화적 사회인 근대사회로 넘어가는 과정을 발전이라고 보았다.   ② 계획된 변동 발전은 목표지향성과 계획된 변동을 내포하는 적극적인 개념으로서 환경보다는 인간의 의도에따라 이루어지는 것이라고 할 수 있다. 발전은 바람직한 방향으로의 계획된 변동이라고 하겠다.   ③ 변화대응능력의 배양 발전이란 정치체제 행정체제 사회체제 등이 계속해서 발생하는 변동에 대처하고 다양하게 증대하는 요구를 충족시킬 수 있는 체제능력을 배양시켜 나가는 과정이라고 할 수 있다. ④ 발전행정의 대두 와이드너에 의하면 발전행정이라는 용어가 국제적으로 사용되기 시작한 것은 1956년부터라고 하지만 그 기원은 제2차 세계대전까지 소급될 수 있다.   ⑤국제적인 기술 지원 계획 유엔기술 지원 계획 유엔은 2차대전 이후 신생국에 대한 원조의 필요성을 인식하고 원조계획을 수립하여 행정자문 행정기숙 및 시설지원을 하게 되었다. ⑥USAID 미국은 주로 극동지역을 대상으로 하여 유세이드을 수립하여 신생국에 대한 경제및 행정기술원조를 시행하였다.   ⑦포드제단의 원조 계획 포드재단은 인디아 파키스탄 및 일부 아프리카국가들에 대하여 행정 경제 지원을 하였으며 특히 비교행정연구회를 비롯한 학술단체에 대한 재정적 지원을 하였다.   ⑧학계의 지원   비교행정으로 부터의 비교행정은 이론적으로 발전행정을 위한 교량역활을 하였으며 비교행정을 연구하던 많은 학자들이 후에 행정의 적극적 역할에 관심을 가지고 발전행정을 연구하였다. ⑨하와이 대학교 부설 동서 60년대이후 하와이 대학부설 동서문화센터와 비교행정연구회는 여러 가지 장학제도의 실시 및 세미나를 개최하는 등 발전행정의 연구와 보급에 힘썼다. 3)발전행정의 특색 발전행정은 계획적 의도적으로 사회변동을 유도하고 관리하고자 하는 선도적 정책 계획 및 전략이 함축된 개념이다. 발전행정은 국가 발전이나 사회발전 및 행정체제 자체의 발전을 위한 명백한 목표지향적 행정이다. 발전행정은 사회변동에 대응하여 행정 자체가 그 능력을 증진시켜가는 행정이다. 발전행정은 국가발전을 위하여 쇄신적 창의적 행정을 수행하는 과정이다. 발전행정은 국가발전과 행정체제 자체의 발전목적을 달성하기 위하여 자원을 발견 동원하며 발전의지를 창조하고 조직화하며 관리하는 과정이다. 국가발전과 행정발전을 이룩하는 데 필요한 여러 유형의 자원을 동원 배분 관리하는 과정이다. 발전적 의지를 자극하고 동원하며 유지하는 과정이다. 국가발전을 위해 쇄신적 가치를 창안하고 추구하는 활동이다.   4)발전의 유의개념   ①성장 성장은 양적인 변화의 뜻으로 해석되며 예컨대 공무원수가 증가하거나 예산액이 증대하는 것 등이 해당한다고 하겠다.   ②발전 발전이란 양적인 의미인 성장과 대조되는 질적인 뜻으로 사용되는 것이 일반적이다. 예컨대, 공부원의 자질향상 문제해결능력의 향상 행정구조의 분화 및 예산편성기준의 합리화 등이 이에 해당한다고 할 수 있다.   기관형성 기관형성이란 60년대 중반에 에스만 등이 창조해낸 용어로서 그 뜻은 변화를 유도함과 동시에 이를 보호하는 공식적 조직이란 뜻으로 규정되어 왔다. 다시말하면 새로운 변화를 유도하고 일단 그것이 이루어진 후에는 그것을 유지 보존하면서 환경으로부터 지지를 획득하는 새 조직이나 재편된 조직을 기획 구조화하는 것을 의미한다고 하겠다.   ③쇄신 쇄신이란 어떤 새로운 목표를 달성하기 위해 새로운 방법을 고안 이용하는 것을 말한다. 따라서 목표지향적이며 과거에는 없던 새로운 방법을 이용한다는 점에서 이미존재하고 있던 것을 인식하게 되는 것은 발견이나 발명과 다르다.   ④개혁 개혁이란 쇄신과 거의 같은 의미로서 행정에 있어서의 보다 나은 성과향상을 위한 새로운 방법을 의식적으로 고안하고 적용하는 것이라고 할 수 있다.   ⑤우리나라 발전행정의 방향 우리나라는 지난 40여 년 간 급속한 경제발전을 이룩하여 국력이 급성장하는 전기를 이루었지만 고도성장의 그늘에 가려진 역기능들도 무수히 발생하였다. 따라서 이러한 역기능들을 자양하고 지속적인 국가발전을 추구하기 위한 새로운 발전방향의 설정이 요구된다. 본서에서는 우리나라 발전 행정의 개선방향을 행정환경 행정조직 행정인의 3개 변수로 나누어 살펴보고자 한다.   ⑥행정환경면 발전사업을 정치적 과정으로 이해함으로써 잘전사업에 대한 국민들의 지지를 확보하고 더 나아가 이들의 적극적인 참여를 이끌어내도록 해야 할 거이다. 그러나 이러한 관점에서 발전사업을 수향하는 데에는 다향한 관련집단들의 이익이 표출되면서 사회적 갈등이 야기될 수 있으므로 이를 극복하고 발전사업을 성공적으로 수행하기 위한 다양한 개입방안이 활용되어야 할 것이다.   ⑦행정조직면 행정의 대응성이 재고되어야 한다. 이를 위해서는 조직내적으로는 신축성있는 조직의 구조화가 요구되며 조직외적으로는 경쟁적 관점을 수용하여야 한다. 그러므로 조직의 의사결정권을 적절한 수준으로 분산시킴으로써 행정조직의 계층적 권위적 보수적 성향을 개선해야 하며 행정조직의 경쟁성을 높일 수 있는 방안을 모색하여야 할 것이다.   ⑧행정 인면 행정관료들의 가치관의 변화가 일어나야 할 것이다. 발전행정에서 성공의 핵심적인 문제는 어떻게 하면 관료들의 형태를 바람직한 방향으로 변화시키느냐에 달려 있다. 행정관료들이 불확실하고 복잡한 환경에서 전개되는 발전기획과 행정업무를 올바로 수행하기 위해서는 능동적이며 쇄신적이며 발전지향적인 성향을 갖추어야 한다.     7. 신행정학에 대한 이해   1) 신행정학의 개념 참여정부는 '분권과 참여'를 통한 정부의 민주성과 신뢰성 확보를 주요한 국정운영의 지표로 삼으면서 기존의 계층제적 정부 패러다임에서 간과되었던 '참여'를 강조하고 있다. 그러나 이와같은 국정운영을 실현하기 위해서는 지정한 참여의 요건과 가치들을 공유하려는 노력이 필요하다. 이러한 맥락에서 관료제적 특성(전문직업주의와 계층제의 원리)을 비판하고 행정에의 사회적 적실성 ∙ 기술성(처방성) ∙ 대응성(responsiveness)을 강조하며 등장한 신행정론자들의 주장을 살펴보는 것은 관료주의적 폐단을 누적시키고 정태적인 한국행정에 시사하는 바가 있다. 따라서 이같은 인식을 토대로 신행정학(New Public Administration)에 대해 전반적으로 살펴보고 그 한계점에 대해 논하고자 한다. 그리하여 이러한 논의가 한국의 정부개혁에 어떻게 적용할 수 있는지 알아보도록 한다.     2) 신행정학의 의의와 성립배경 (1). 의의 신행정학(NPA : New Public Administration)은 행태론에 대한 반대명제로서 1970년대 후기산업사회 이후에 등장한 것으로 가치주의, 탈행태론, 후기행태론, 제2세대 행태론, 탈 (반)실증주의라고 불리며, 신역사주의, 후기행태주의, 정책과학, 현상학, 행위(행동)주의, 비 판행정학 등과 긴밀한 관계를 가진다. 기존의 해정이론(전통적인 윌슨-베버식의 행정은 물론 특히 행태과학)이 행정현실에서 일어나는 절박한 사회문제들을 해결할 능력이 없으므로 이를 극복하고 행정이 사회적 적실 성과 실천성을 갖추어야 한다는 이론이다. Frederickson은 신행정학을 새로운 행정학의 가치 즉, 윤리, 분권화, 참여, 개인발전, 고객과의 관계, 대응성, 형평성 등을 중시하는 적 극적인 가치주의라 했다.   (2). 성립배경 ① 격동기의 도래와 적실성 확보 신행정학은 1960년대 미국 Johnson 대통령 집권말기 다음과 같은 격동기(turbuleut field)의 여러 문제를 해결하기 위한 행정의 적실성 도모를 위하여 대두되었다. 정치적으로는 월남 패망 등으로 인한 신고립주의와 1972년 Nixon 대통령을 사임케 한 워터게이트 사건이 있다. 사회적으로는 신 ∙ 구세대간의 갈등, 흑 ∙ 백 문제의 심화(1968년 대규모 흑인폭동), 소수민족차별 문제 등 정치 ∙ 경제 ∙ 사회적인 불평등의 심화, New Left(신좌파운동)을 들 수 있다. 경제적으로는 퐁요속의 빈곤(빈곤과의 전쟁), 스태그플레이션(경기침체하에서도 물가는 상승)을 겪었고, 행정학적으로는 행정학의 정체성 위기 극복 노력과 적실성 및 처방성의 추구, 정책과학 및 후기행태주의의 발전 등을 배경으로 꼽을 수 있다. ② 기존이론에 대한 반발 대내적으로는 안정과 질서를 토대로 한 종래의 가치중립적인 행태론을 비판하고, 대외적으로는 50-60년대 행정연구가 모두 다른 나라를 위한 것이었다는 행정연구의 국제주의 를 비판하면서 행정연구의 정체성을 극복하고 이제는 격동기 하에서 발생한 자신들의 국 내문제를 해결하는데 도움을 주어야 한다고 주장했다. ③ 전개과정 1967년 미국 정치 ∙ 사회과학 아카데미(AAPSS)가 주최하고 Charlesworth가 행정학을 철학적 맥락에서 개관하였다. 1968년 Syracuse 대학을 중심으로 개최되었던 Minnowbrook 회의는 소장파 학자들이 기존 행정학이 가지고 있는 한계점을 지적하고 보다 문제 지향적 ∙ 처방적 ∙ 실천적인 새로운 행정방향을 모색하였다. 대표적인 학자로는 D.Waldo, G.Frederickson, V.Ostrom, Harmon, Ramos, Marini, Kirkhart 등을 꼽을 수 있다. 그리고 1971년 미국 행정학회(ASPA)가 신행정학 보고서를 발표하였다.     (3) 신행정학의 주요내용 ①. 사회적 형평(Social equity)등 행정의 새로운 가치 중시 종래의 가치 중립적인 행정방식이 사회적 ∙ 경제적 ∙ 정치적 불평등을 초래하였다고 지 적, 이의 시정을 위하여 사회적 형평성(Rawls의 정의)을 강조하였다.   ②. 격동에의 대응과 행정의 독립변수적 역할 및 적극적 가치관 중시 안정기가 아니라 격동(turbulence)의 시대에 있어서는 행정인의 적극적인 독립변수적 역 할을 강조하고 격동기의 사회문제 해결자로서의 적극적 행정인(proactive administrator) 을 중요시 하였다.   ③. 정책 및 문제지향성 내부적인 관리보다는 행정의 활동성 ∙ 동태성과 함께 사회문제를 해결해 나가는 정책지향성이나 문제지향성(problem oriented)을 강조하였다. 그리고 대내적인 의사결정보다도 정책문제 해결을, 관리과학 ∙ 체제분석 보다도 거시적인 정책분석을 중요시하는 정책과학적 입장을 견지하였다.   ④. 행태론의 지양과 현상학적 접근법(가치주의) 추구 가치중립적 ∙ 현상유지적 ∙ 보수주의적인 행태론이나 실증주의를 비판하고 사회의 병폐에 대한 구제책을 제시하려는 규범주의 및 가치주의를 지향하였다. 관찰가능하 과거의 경험이 나 외면적 행태만을 고찰하는 것은 무의미하다고 보고 철학적 관점에서 인간의 내면세계 및 자신과 타인간에 상호작용하는 현상의 본질 즉, 내부 주관성이나 감정이입을 통한 상호 인식작용을 중요시 하였다.(Harmon의 현상학적 접근)   ⑤. 사회적 적실성 ∙ 처방성(기술성) ∙ 대응성(responsiveness) 이론의 과학성보다는 처방성(기술성)을 중요시하며 행정이론이 현실문제의 해결에 중점을 두는 사회적 적실성(Social relevance) 및 국민의 요구에 대한 적절한 대응성을 갖추기 위 한 행정연구의 방향성을 제시하였다. * 순수이론적이기 보다 응용적이어야 하고 * 서술적이기 보다 처방적이어야 하며 * 기관 지향적이기 보다 수익자 지향적이어야 하고 ④* 가치중립적이기 보다 가치목적 지향적 이어야 하며 * 사회의 병폐에 대해 구제책을 제시하려면 과학적이기 보다는 철학적이어야 한다고 강조하였다.   ⑥. 계층제의 타파와 탈관료제의 모색(후기관료제 모형) 계층제 권위와 Weber의 관료제론을 중심으로 하는 전통적 조직이론에 반발하면서 조직과 개인의 대립보다 조직을 통한 인간의 성장 ∙ 발전 욕구의 충족들을 목표로 한 새로운 조직론, 즉 민주적 ∙ 동태적 ∙ 도덕적 ∙ 다원적 조직을 주장하였다.(Golembiewsky의 도덕적조직) 탈관료제적 ∙ 비계층제적 협력체계로서의 새로운 조직형태인 Task force, Project Team, A.Toffler의 Adhocracy, Matrix 조직, White의 변증법적 조직(탈경계조직), Kirkhart의 연합적 이념형, Network조직 등 후기관료제 모형을 제시하였다.   ⑦. 고객 지향적 행정과 민주적 행정모형 강조 국민을 동질적인 것이 아닌 이질적(빈부격차 등)인 것으로 보고 이를 시정하기 위한 형평 성을 추구하였다. 행정권의 종국적 근원을 시민으로 보고 시민참여 ∙ 수익자에 의한 평가 ∙ 관료제의 대표성 등 고객의 참여를 강조했고, 윌슨식 관료제 행정을 비판하며 민주적 패러다임을 구축하기 위한 모형(공공선택이론)을 제시하였다.   3) 신행정학의 공헌 신행정학은 기성이론의 비적실성을 비판하고 실천적이고 가치지향적인 행정의 새로운 역할을 제시함으로써 정치학과 관리학에만 집착하려고 했던 행정학자들의 전통적 사고방식을 되돌아보도록 하는데 자극을 주었다. 신행정론자들에 의해 주장도니 후기 생태주의의 접근방법은 가치중립적인 과학적 연구보다는 가치판단적인 정책연구를 함으로써 정책학의 발전에 기여를 했다. 또한 현상학적 접근방법을 행정학 연구에 원용할 수 있게 됨으로써, 과학적 연구방법을 통해서는 파악하지 못했던 인간의 주관적 관념, 의식 및 동기 등의 의미를 이해 할 수 있게 되어 연구의 적실성을 높여주었다.     4) 신행정학의 한계 첫째, 경제성장과 안보를 최우선으로 하는 개도국의 경우 '형평'은 적합한 이념이 아니며, 둘째, 관료제에 대한 민주적 통제가 취약하거나 공무원이 행정윤리가 확립되어 있지 않은 개발도상국에서는 관료들의 가치지향적 행동을 지나치게 강조하면 정치적 불안정과 행정권의 남용의 우려가 있다. 셋째, 관료제를 대체할 만한 조직원리를 아직 발견하지 못하고 있는 상태에서 비계층제적 조직의 모색이 가능한가에 대한 문제와 경제 ∙ 사회적으로 불리한 입장에 처해있는 계층의 이익을 우선시 할 경우 공익이나 행정기관의 목표와 마찰 될 수 있다는 문제가 있다. 이밖에도 사회적 형평 개념에 대한 구체화나 합의가 곤란하다는 점, 현상학의 구체적 방법 제시가 미흡하다는점, 고객의 참여를 강조한 나머지 전문행정성이 부족하다는 지적이 따른다.   5) 한국의 행정 발전에 미치는 시사점(신공공관리론적 행정의 보완)   지난 10여년간 진행되어 온 신공공관리론적(NPM)적 정부개혁에도 불구하고, 한국정부는 여전히 높은 경직성과 낮은 생산성 등으로 인해 비난과 개혁의 대상으로 간주되고 있다. 따라서 신공공관리론적 정부개혁은 미래의 완전한 대안이 될 수 없으며 신행정학이 제시하는 다양한 처방들을 통해 정부개혁의 지향점가 실천방안을 다음과 같이 조명해 볼 수 있다. 첫째, 조직 ∙ 인사 ∙ 재무 ∙ 성과 관리적 측면에서 행정내부 관리의 개선이 필요하다. 조직관리적으로는 계층제적 조직의 단점을 극복하기 위해 탈관료제적 조직원리의 전환을 모색하고, 인사관리적으로는 계급제의 경직성 완화를 위해 인사 교류의 확대와 같은 전략적인 인적자원 관리로의 전환이 필요하다. 재무 관리적으로는 재정의 투명성 및 효율성을 제고하고, 직무와 성과 중심의 관리체계를 구축하여야 한다. 둘째, 시민과 행정의 관계를 재구축하여야 한다. 정보의 적극적인 공개, 정책 네트워크의 형성, 시민패널, 시민위원회, 주민자치조직으로의 권한 이양 등과 같은 직접민주주의적 참여제도의 활성화를 위한 정부의 적극적인 노력이 필요하다. 신행정학이 행정의 전문직업주의화와 계층제의 폐단을 지적하고 행정의 적실성을 강조하며 등장한 것처럼 오늘날 한국 행정도 이러한 처방들을 참고하여 내부관리의 적극적 개선을 통한 '분권'과 시민과 행정의 관계 재구축을 통한 '참여'를 구축하여 바람직한 정부개혁을 모색할 수 있어야 한다.     6)결론 우리나라에서 기존의 정책은 중앙집권적 효율성을 추구하면서 정부가 주도하는 것이 일반적이였다. 그러나 세계화와 민주화 그리고 지식정보화의 확산과 함께 정부만이 아니라 기업과 시민단체 내지 시민, 상층부의 관료만이 아닌 전체공무원이 국정운영의 중요한 행위자로 등장한 이상, 우리 정부도 시장개입적이고 통제와 규제의 국정운영방식으로부터 정부와 시장 및 시민사회, 그리고 공무원 전체의 역량과 역할을 최대한 살릴 수 있는 참여적이고 공존적인 네트워크로 전환하는 것을 정부개혁 및 행정운영 개선의 지향점으로 삼아야 할 것이다. 이 같은 이유로 신행정학에서 논의된 내용들이 오늘날에도 적지않은 영향을 끼친다고 보는 것이다.   8. 신공공관리론   1). 개념   (1) 신공공관리론(new public management)은 비교적 최근에 형성되기 시작한 해로운 학문적 경향으로서 아직 명확한 패러다임을 가지지 못하고 있으나 행정서비스 제공에 대한 새로운 시각을 제공하고 있는 것이 사실이다. 그 명칭 역시 신관리주의(new managerialism), 국정관리(governance), 시장기반행정학(marketbased public administration) 등으로 통일되지 않고 있다.   (2) 1980년대 이후 영미국가들을 중심으로 등장한 이론으로서 신자유주의 이념에 기초하여 가격 메커니즘과 경쟁원리를 활용한 공공서비스를 제공하는 시장주의와 행정과 경영의 유사성에 대한 인식에 기초하여 기업의 경영원리와 관리기법들을 행정에 도입한 신관리주의가 결합된 이론이다.   (3) 최협의 개념(내부규제 완화를 통한 민간기업의 경영기법을 행정에 적용)   (4) 협의의 개념(최협의+공공에 경쟁원리 적용)   (5) 광의의 개념(협의의 개념+참여주의)   2). 대두배경   (1) 자원난시대의 도래 - 1970년대에는 두 차례에 걸친 오일쇼크로 인하여 자원난시대가 도래하였다.   (2) 복지국가의 위기 - 제2차 세계대전 이후 확대되어 온 복지재정으로 정부의 재정적자가 누적되었다. 복 지국가의 위기란 복지비용이 정부재정에 과부담을 주는 상태를 말한다.   (3) 조세저항운동 - 미국의 도시정부에서 주민들의 조세저항운동이 일어났다.   (4) 신보수주의 - 영국과 미국에서 1980년대 작은정부를 표방하는 이른바 신보수주의가 나타나게 되 었다. 영국의 대처리즘이나 미국의 레이거노믹스가 여기에 해당한다.   (5) 작은 정부의 지향 - 80년대 이후 90년대 정부의 역할에 대한 새로운 모색이 이루어짐. 최저의 행정비 용, 최대의 공공 서비스 제공에 중점을 두는 행정개혁이 추진되었다.   (6) 정보화 사회의 도래 - 급속한 사회변동에 대응해 나가야 하는 정보․ 지식집약적 사회에서는 계층제 중심 의 공식체제는 공공부문이든 민간부문이든 효율적으로 작동되기가 어렵게 되었다.   3). 신공공관리론의 원칙(기업가적 정부의 10대 원칙)   (1) 고객지향적 정부(Customer-Driven Government : 관료제가 아닌 고객요구의 충족) - 정부는 수혜자를 고객으로 재정의하고 서비스에 대해 선택권을 부여한다. 공공조직 도 시민을 행정서비스를 소비하는 고객으로 인식하고 고객에 가까이 다가가야한다.   (2) 지역사회가 주도하는 정부(Community-Owned Government : 서비스제공보다 권한 부여) - 기업가적 정부는 관료집단에서 지역사회로 통제권을 넘김으로써 시민들에게 힘을부여 한다. 관료들은 서비스를 제공하는데 그치지만 지역사회는 문제를 해결한다.   (3) 경쟁적 정부(Competitive Government : 서비스제공에 경쟁활용) - 정부가 행정서비스를 독점적으로 제공할 때의 문제점은 독점으로 인한 비능률이다. 경쟁의 가장 명백한 이점은 효율성이다. 그리고 경쟁은 혁신을 장려하고 고객의 요구에 반응하게 한다는 것이다.   (4) 사명지향적 정부(Mission-Driven Government : 규칙중심조직의 개혁) - 사명지향적인 조직은 규칙지향적 조직보다 효율적이고 산출지향적이며, 유연하고 혁 신적이다. 사명지향적인 예산제도는 지출통제예산, 총괄예산제도가 있으며 이는 예산 절감 할수 있는 유인을 제공한다.   (5) 성과지향적 정부(Results-Oriented Government : 투입이 아닌 성과에 연계한 예산배분) - 기업가적 정부는 투입이 아니라 산출이나 성과에 초첨을 맞추어 각 부서의 실적을 평 가한다. 행정활동에 대한 결과를 측정하지 않으면 실패와 성공을 구별할 수 없다.   (6) 촉진적 정부(Catalytic Government : 작고 강한 정부, 노 젓기보다는 방향잡기) - 기업가적 정부는 정책결정과 서비스제공을 분리하여 정책결정자가 가장 효과적이고 효율적인 공급자를 선택할 수 있는 권한을 갖게되면 같은 지출로 많은 성과를 볼 수 있게 된다.   (7) 기업가적 정부(Enterprising Government : 지출보다는 수익창조) - 기업가적 정부는 재정지출 뿐만 아니라 재정수입의 확보에도 노력을 기울인다. 고객지 향적정부는 이윤동기를 공공사업에 활용하며 각종 사용료 부과를 통한 재정확충을 위하여 노력하여야 한다.   (8) 미래에 대비하는 정부(Anticipatory Government : 치료보다는 예방) - 기업가적 정부는 서비스제공보다는 문제해결에 초점을 맞춘다. 기업가적 정부는 사후에 서비스를 제공하는 데에서 벗어나 문제가 발생되기 전에 예방조치한다. 이를 위하여 예 측하는 정부가 되어야 한다. (9) 분권적 정부(Decentralized Government : 위계조직에서 참여와 팀워크로) - 기업가적 정부는 참여적 경영을 통해 권한을 분산시킨다. 분권화된 기구들은 집권적인 기구보다 유연하고 효율적이며 환경과 소비자들의 요구에 재빨리 대응할 수 있다.   (10) 시장지향적 정부(Market-Oriented Government : 시장기구를 통한 변화촉진) - 기업가적 정부는 시장기구를 관료적 기구보다 선호한다. 즉, 행정메카니즘보다는 시장 메카니즘이 우위에 있다는 것이다. 시장은 민간부문에 존재할 뿐만 아니라 공공부문 내부에도존재한다.   4). 기업가적 정부구현을 위한 정부개혁의 5C전략   D. Osborne과 P. Plastrik는 기업가적 정부모형에 입각하여 정부개혁을 추진하기 위한 5C전략을 제시하고 있다. 이들은 정부개혁을 공공조직의 효과성, 능률성, 적응성, 개혁성을 극적으로 증대시키기 위해 정부조직을 근본적으로 변화시키는 것으로 인식하고, 이를 위해서는 정부조직의 목적, 유인체제, 책임성, 권력구조 및 조직문화를 변화시켜야만 달성될 수 있는 것으로 파악하고 다음과 같이 제시하고 있다.   (1) 핵심전략(core strategy) : 목적의 명확성, 역할의 명확성, 방향의 명확성   (2) 성과전략(consequence strategy) : 경쟁관리, 기업관리, 성과관리   (3) 고객전략(customer strategy) : 고객의 선택, 경쟁적 선택, 고객품질 확보   (4) 통제전략(control strategy) : 조직 권한 이양, 공무원 권한 이양, 지역사회 권한 이양   (5) 문화전략(culture strategy) : 관습타파, 감동정신, 승리정신   5). 신공공관리론의 평가   공공관리론은 공공서비스가 비생산적이며 오히려 국민경제구조에 낭비를 초래하고 정부 자체는 공동체의 요구를 충족시킬 수 있는 수단으로서의 기반을 상실하였다는 인식에 입각하고 있다. Bozeman은 공공관리론이 처방적 성격을 띠고 있고, 공공관리와 공공조직의 공공성에 중점을 두며, 과정보다 문제를 중시하고, 이론적 지식보다 경험적 지식에 역점을 두며, 전략과 다조직 문제(multi organizational problems)에 초점을 맞추고 있다고 지적하고 있다.   6). 신공공관리론의 문제점   (1) 행정의 관리기능을 새로운 각도에서 보았을뿐, 공공부문과 민간부문의 환경간에 근본적차 이가 있다는 것을 도외시하고 있다.   (2) 엘리트그룹인 고위관리자의 이익에 봉사하는 수단일 뿐 보편성이 없고 조직문화의 진정 한 변화는 오랜 시간이 소요된다는 점을 과소평가하고 있다.   (3) 기업가적 정부론이 주창되지만 시장 중심적 해결이 모든 상황에 효과적이라 할 수 없다.   (4) 공공서비스의 공급을 정부기관 밖에서 하면 심각하나 윤리적․ 관리적 책임문제가 제기될 수 있다.   (5) 정부와 관료제에 대한 가차 없는 계속적 비판은 공무원의 사기에 나쁜 영향을 미치며 공 직에 대한 불신을 초래한다.   (6) 외재적 동기부여(보너스)에 치중할 경우에 내재적 동기부여를 약화시킬 수 있다.   (7) 공공조직의 분권화 주장은 기능적 분화로 인한 정책과정의 복잡성 증가 및 국가정책의 조정과 통합이 곤란하다.   (8) 산출과 효과 강조는 결과적으로 좁은 의미의 책임을 강조하여 행정업무에서 법적 책임과 정치적 책임이 취약해진다.