손양훈. 2007. 전력산업의 경쟁도입과 민영화. 바른사회시민회의 공기업 민영화 세미나(2007. 10. 8) 발표자료

[새벽길]

전력산업의 민영화에 대해 뉴라이트 진영에서 입장을 개진하는 이는 손양훈 교수인 모양이다. 바른사회시민회의 세미나에서 그에 대해 연속해서 글을 발표했다. 내용은 거의 같은데, 이를 통해 뉴라이트가 생각하는 전력산업의 구조개편 방안을 알 수 있다.  
  
--------------------------------------- 
1.
손양훈. 2007. 전력산업의 경쟁도입과 민영화. 바른사회시민회의 공기업 민영화 세미나(2007. 10. 8) 발표자료.
 
공기업 민영화 세미나 발표자료
일시: 2007년10월8일 월요일 오후2시
장소: 바른사회시민회의 
 
손양훈. 전력산업의 경쟁도입과 민영화 
 
전력산업 구조개편의 논리

○ 전력정책의 목표와 구조개편
ㅇ 전력산업정책 목표 : 전력의 안정적 공급
 - 수급의 안정을 확보하되 저렴한 수준의 가격으로 공급
ㅇ 전력을 저렴한 가격에 안정적으로 공급하는 방안을 찾는 방법은 여건이 변함에 따라 달라져야 한다는 논리
 
○ 전력산업 구조개편의 논리
구분                 과거              /          미래
전력 수요 :    지속적 성장        /  안정적 수요포화
에너지 가격 : 유가 안정적        /  불확실성 증대 
민간자본 :     열악                  /  규모가 커짐
에너지 산업 : 국내에 한정        /  국제화
기술측면 - 전원별 생산비용: 대용량<소용량  /  대용량>소용량
         - 계량, 정보통신기술:
             취약, 시간대별 계량 및 송전, 발전비용 분리에 고비용 / 발달, 시간대별 계량 및 송전, 발전비용 분리에 저비용
  
○ 독점공기업의 내재적인 문제 해소
ㅇ 총괄원가 보상방식: 독점공기업의 가격결정원리
 - 전력생산과정에서 발생된 모든 비용은 실적원가에 모두 반영되어 전량 요금으로 보상되므로 투자비 및 운전비를 절감할 인센티브가 부족함
 - 자산 및 조직규모의 확대로 비용이 증가하는 경우에도 투입된 비용이 원가에 반영되어 보상받게 되므로 내부적으로 조직이 커질 수밖에 없는 유인체계를 지니고 있음
 
○ 에너지산업과 구조개편
ㅇ 전 세계의 에너지 산업은 90년대 이후 구조개편이라는 대전환을 겪고 있음
ㅇ 에너지산업의 전통적인 틀이었던 여러 특성들이 해체되고 새로운 구조로 이행하고 있음
 
기업구조: 수직결합적 구조 → 기능별 분리형 구조
소유지배구조: 국가소유중심 → 민간소유중심
시장구조: 독과점적 시장 → 경쟁시장
 
구조개편의 경과
 
○ 전력산업구조개편 기본계획(1999.1)
ㅇ 기본계획의 주요일정 및 내용
 - ‘99. 1～‘99.12 : 법령정비, 전력거래설비 구축,한전의 발전부문 분할 등 준비
 - ‘99.10～2002 : 한전에서 분리된 발전회사간 경쟁, 한전의 배전부문 분할 등 준비
 - 2003～2009 : 발전회사와 배전회사간 도매경쟁 실시
 - 2009 이후 : 배전망을 개방하여 소매경쟁 실시
 
○ 관련법령 국회통과(2000.12)
ㅇ 전력산업 구조개편에 대한 국민들의 이해와 공감대 조성을 위해 세미나, 설명회 등 다양한 여론수렴 과정과 노
사정 협의를 추진
 - 그 결과 국민의 70% 이상이 전력산업 구조개편에 찬성하는 것으로 조사되고, 언론과 관련전문가들도 적극적으로 구조개편을 촉구
ㅇ 구조개편을 반대하여 파업을 하거나 낙선운동 등을 주도하던 전력노조도 명분을 잃고 마침내 구조개편에 동의
ㅇ 이에 따라 관련법안이 국회에서 여야 만장일치로 통과

○ 발전경쟁 실시(2001.4)
ㅇ 한전의 발전부문을 6개의 자회사 형태로 분리하고, 전력거래시장 운영기관인 한국전력거래소 설립
ㅇ 6개 발전회사간의 경쟁입찰에 의한 전력거래를 개시
ㅇ 산업자원부내에 전기위원회를 구성하여 규제를 담당하게 함
 
○ 참여정부의 시작과 배전분할 중단(2004.6)
ㅇ 노사정위 공공부문 특별위원회
 - “합리적인 전력망 산업 개혁방안 연구” 시행
 - 배전분할의 타당성 및 쟁점에 관하여 연구
ㅇ 노사정 공동연구단의 연구결과를 검토한 노사정 공공특위의 결정에 따라 배전분할을 중단한다고 발표
ㅇ 오랜 기간 동안 각계의 다양한 의견을 수렴하였고 국회도 입법과정에서 많은 의견과 검토를 거쳐 확정되어 추진되고 있는 사안에 대해 “노조와의 협의가 있어야 한다” 는 모호한 논리로 중지시킨 상황
 
○ 전력산업 구조개편의 경과
ㅇ 전력시장을 과거의 방식(old regime)에서 새로운 방식(new regime)으로 변하는 엄청난 일이 진행되다가 정치적인 이유로 보류된 상태
ㅇ 현재는 앞으로 더 진행하는 것도 아니면서, 과거의 방식으로 돌아간 것도 아닌 매우 과도기적인 형태가 상당기간 지속
ㅇ 전력산업은 국가의 중요한 기간산업이고, 에너지 안보가 어느 때보다 중요한 시점임에도 불구하고 과도기의 매우 불안정한 상태가 지속되고 있는 것으로 판단
 
○ 관찰 1: 매우 제한적인 경쟁체제
ㅇ 경쟁체제로의 전환은 산업의 효율성을 높여줄 것으로 기대
ㅇ 경쟁저변은 다소간 확대됨
 - 전력시장의 참여회원수가 7개사에서 60여 개사로 늘어나고, 설비용량이 증가하여 제한적이지만 경쟁저변은 늘어남
ㅇ 실제 발전회사간, 공기업과 민간기업간의 경쟁마인드가 확산되고 있는 현상이 부분적이지만 관찰
ㅇ 그러나 한전과 자회사의 비중은 여전히 압도적
ㅇ 따라서 시장의 압력에 의해 경쟁체제가 구축되고 있다고 판단하기에는 매우 미흡

○ 관찰 2: 민간부문의 정체
ㅇ 전력산업 구조개편은 적극적인 민간의 참여를 전제로 구상
ㅇ 그러나 초기 안양·부천 열병합발전소에 대한 자산매각을 제외하고는 발전부문에서의 민영화는 전혀 이루어지지 않음
ㅇ 남동발전에 대한 민영화도 경영권매각이 무산된 이후 지금까지 부분적인 공모주매각도 전혀 진전 없음
ㅇ 민간부문의 큰 역할이 기대되었던 전력산업 구조개편의 근본 취지는 크게 퇴색한 상태
ㅇ 한전이 발전시장을 독점적으로 운영하고 민간부문의 역할은 매우 제한적
 - 발전설비용량의 비중은 7%대에 머물고 있고 발전량 기준으로는 2~3%대의 수준

○ 관찰 3: 경직적인 설비투자와 전원구성
ㅇ 구조개편을 하는 이유 가운데 가장 중요한 것은 투자비를 합리적으로 배분할 수 있는 구조를 만들자는 것
ㅇ 정부가 통제하는 공기업 독점 체제는 시장이 보내는 가격 신호에 대하여 둔감하고, 이를 투자의사결정에 반영하는 데에는 더욱 비효율적인 것으로 판단하였고, 이를 개선하기 위하여 구조개편을 시행하는 것이라고 볼 수 있음
ㅇ 전력시장에서의 거래결과는 발전사업자의 전원투자계획에 끊임없는 신호를 제공하기 때문에 시장이 효율적이라면 시장에서의 가격신호가 소비자들에게 전달되어 가장 합리적인 소비를 유도하고, 생산자에게 전달되어 최적의 생산방법을 끝없이 모색할 것으로 기대
ㅇ 우리나라의 구조개편은 이런 측면에서 아직 매우 미흡한 수준이거나 오히려 부정적인 상태로 판단됨
ㅇ 제3차 전력수급기본계획에서 건설의향을 조사
 - 조사대상은 한전 및 6개 발전자회사, 민간 발전사업자, 대체에너지 사업자들
 - 조사 대상기간은 제3차 전력수급기본계획의 대상기간인 2006에서 2020년을 대상
 - 조사시기는 2005년 12월에서 2006년 1월에 걸쳐 조사
ㅇ 발전설비 건설의향을 모두 집계한 결과
 - 2006년에서 2020년 사이에 31개 회사가 총 151기의 발전소를 건설하려 하는 의향, 전체 규모는 무려 5,546만 kW에 이르는 막대한 수준인 것으로 집계
 - 해당기간 동안의 예비율은 대략 56%에 달하는 상당히 비현실적인 수준
ㅇ 건설의향을 직접 평가하여 반영여부를 결정하는 상황
 - 시장에서 사업자가 자발적으로 건설하고자 하는 의향을 가졌다고 하더라도 이를 그대로 허용할 수 없다는 지극히 비 시장적인 접근
 - 즉 시장이 개설되기는 하였지만 여전히 정부가 사업자의 의향이 갖는 진위나 사업성을 직접 평가
ㅇ 분할된 발전자회사는 공기업이어서 자기 돈으로 투자한다는 개념이 없고 투자를 더욱 더 확장할수록 자리가 더 생기는 인센티브 구조
ㅇ 구조개편을 하고는 있지만 시장에 경쟁여건이 조성되지 못하여 시장의 수급과 가격 시그널을 기초로 투자의향을 제시하고 있지 않는 것으로 판단

○ 관찰 4: 가격결정기능의 부재 (심야전력 사례 사례)
ㅇ 심야전력은 1985년 원자력발전소의 건설로 남아도는 심야의 전력을 낮은 가격에 공급하는 제도로 시작
 - 1999년까지 465만 KW에 불과하였지만 빠른 속도로 증가, 특히 유가의 급등과 함께 2006년에는 전체 전기사용 설비용량의 9.2%에 해당하는 2,012만 KW에 이르고 있으며
- 심야전력의 수요 폭증으로 심야시간대에 발전원가가 가장 높은 LNG발전소를 가동하는 실정이며, 심야전력요금이 발전원가보다 낮은 수준을 지속하는 형편이어서
 - 최근 주거용시설은 50KW 까지, 교육용과 사회복지시설에는 무제한 공급하는 것으로 어렵게 조정 중임
ㅇ 심야전력은 현재 원가의 50%에도 미치지 못하는 요금수준에 머물러 있음
 - 과거와 같은 규제자의 리더쉽도, 구조개편이 지향하려던 시장원리의 작동도 이루어지지 않고 있음
ㅇ 이해관계자 : 심야전기 수용가와 온풍기, 온수기, 보일러, 전기온돌, 물끓이기, 빙축열 냉동기등의 사업자 등의 이해를 조정하지 못하고 있음
 
에너지산업의 여건변화
 
○ 고유가 시대의 시작
ㅇ 2003년 이후 가파른 상승세에 진입한 국제유가는 고유가 상태를 지속하고 있다가 최근 사상 최고치를 경신하여 80불 전후에서 다시 급등하고 있음
 - 중국과 인도 등 국가의 빠른 경제성장과 에너지 수요 대폭 증가에 기인
ㅇ 천연가스와 유연탄과 같은 다른 에너지원도 국제시장 가격이 상승
ㅇ 에너지 시장의 상대가격 구조가 급변하고 있어서 미래의 에너지산업에 엄청난 변화를 예고
    석유-석탄-천연가스-원자력-신재생에너지

○ Energy Security
ㅇ 저유가 시대가 막을 내리자 일본, EU, 미국, 중국 등 세계 각국은 장기적인 에너지 수급전망을 토대로 종합적인 국가에너지 전략을 수립
 - 각국은 에너지 확보를 위해 매우 공격적으로 시장을 선점하려는 자원확보 경쟁에 돌입
ㅇ 에너지 수입국간의 경쟁과 Energy Security의 확보가 국가적으로 매우 중대한 문제로 등장하고 있음
 - 대부분의 에너지를 수입에 의존하고 있는 우리나라로서는 매우 중요한 이슈
 
○ 기후변화협약과 에너지소비
ㅇ 교토의정서가 발효되고, 온실가스 감축을 위한 협약이 가시화되고,
ㅇ 신재생에너지의 기술발전이 빠른 속도로 이루어질 전망이며
ㅇ 우리나라는
 - 연간 온실가스 배출량 세계 9위 - 협약과 의정서를 모두 비준
 - 2013년경부터 의무를 부담해야 할 것으로 전망
ㅇ 온실가스 감축을 위한 비용을 지불할 수밖에 없는 구조임을 받아들이고 이에 대비하는 시각의 전환이 필요
ㅇ 탄소세의 부과와 같은 구체적인 액션이 시작되면 온실가스의 배출정도에 따라 에너지원별 구성에 막대한 영향을 줄 것임.
  
○ 기술의 획기적 발전
ㅇ 지난 몇 년 동안 에너지시장의 기술적 option들이 크게 진화
 - 에너지 전환방식의 변화
 - 신재생에너지 기술의 발전
 - 에너지 거래방식의 진화: 에너지 산업의 구조개편을 추진하는 과정에서 다양한 경험을 한 선진국을 중심으로 기술적인 선택폭이 다양하게 제시됨
 - 금융방식의 변화: . Debt Financing -> Equity Financing
ㅇ 새로운 기술적 option들을 적극 고려한 에너지 시스템으로 변화가 요구되고 있음
 
정치적 변화와 전망3

○ 정치적 변화와 구조개편
ㅇ 우리나라 에너지 산업의 구조개편은 정체상태
 - 1999년 전력산업 구조개편기본계획에 의해 추진
 - 2003년 노사정위원회의 배전분할 보류로 4년간 정체 상태
ㅇ 새로운 정부의 에너지정책 전망은 경쟁과 민영화로 설정되어야 함
 - 공공부문의 개혁   - 재정적자 문제의 해결
ㅇ 정치적 변화와 함께 빠른 속도로 변화가 올 전망
 
○ 새로운 여건과 전망
ㅇ 에너지 문제가 산업의 일부분에서 national agenda로 수준이 상승하고 있고,
ㅇ 기술진보가 멈춘 굴뚝형 단순산업에서 새로운 기술혁신 잠재력이 있는 산업으로 시각이 변화
ㅇ 전세계적으로 산업의 작동원리가 command & control에서 check & balance 로 변화
 - 소유구조는 정부에서 민간으로
 - 산업구조는 수직통합에서 분할로
 - 시장구조는 독점에서 경쟁으로
ㅇ 에너지 산업의 새로운 변화를 예고 → 미래의 에너지 시장에 대한 견해를 수정해야
 
------------------------------------

3부_발제문_손양훈.pdf  
2.
 [토론회]'늦출 수 없는 결단, 이제는 민영화다!'
-바른사회시민회의 창립6주년 기념 정책토론회-
- 일 시 : 2008년 2월 21일(목) 오후 2시
- 장 소 : 한국프레스센터 18층 외신기자클럽
  
 <제3부> 분야별 민영화
                 [전력/가스] 손양훈 (인천대 경제학과 교수)
→ 이 글은 위의 글과 대동소이함. 아래는 추가하거나 수정된 부분
 
○ 중단된 경쟁도입과 민영화: 불안정한 과도기적 형태
ㅇ 전력시장을 과거의 방식(old regime에서 새로운 방식(new regime)으로 변하는 엄청난 일이 진행되다가 정치적인 이유로 보류된 상태
 ㅇ 현재는 앞으로 더 진행되는 것도 아니면서, 과거의 방식으로 돌아간 것도 아닌 매우 과도기적인 형태가 상당기간 지속
ㅇ 전략산업은 국가의 중요한 기간산업이고, 에너지 안보가 어느 때보다 중요한 시점임에도 불구하고 가도기의 매우 불안정한 상태가 지속되고 있는 것으로 판단
 
○ 전력 관련 공기업 현황
ㅇ 시장형 공기업: 한국전력공사
ㅇ 위탁집행형 준정부기관: 한국전기안전공사, 한국전력거래소
ㅇ 기타공공기관: 한국수력원자력, 5대 발전자회사(한국남동발전, 남부발전, 동서발전, 서부발전, 중부발전), 한국전력기술, 한전 KDN, 한전KPS, 한전원자력연료
 
○ 새 정부의 출범
ㅇ 2008년 2월에는 이명박 정부가 침체한 경제를 살려내라는 국민의 지지에 의해 출범하게 됨.
ㅇ 새 정부는 공공부문의 개혁을 통하여 시장경제의 원리를 경제에 확산시키고 위축된 민간경제를 활성화하는 정책을 시행할 것으로 전망
ㅇ 공공부문의 개혁, 그 가운데에서도 공기업의 민영화는 경제에서 차지하는 비중이 막대하며 시장경제의 활성화라는 측면에서 매우 중요한 정책임.
ㅇ 공기업 민영화는 금융, 에너지, 물, 토지 및 주택, 철도 도로 등 인프라 부문에 이르기까지 다양한 부문에서 전개될 것으로 전망
ㅇ 참여정부에 의해 중단된 에너지 공기업의 경쟁도입과 민영화를 활발하게 다시 시작하는 계기가 될 것으로 기대
 
○ 참여정부에 의해 중단된 구조개편을 재개해야
ㅇ 전력산업은 국민생활과 산업활동에 필수적인 에너지원을 공급하는 중요한 국가기간산업
ㅇ 전력정책의 목적은 경제할동에 필요한 전력을 안정적인 가격에 공급할 수 있는 방법을 찾는 과정이며 하나의 정답이 있는 것이 아니라 그 나라의 여건에 따라 다르고, 에너지 시장의 변화에 따라 달라져야 함.
ㅇ 전 세계의 모든 나라들은 예외 없이 전력산업을 효율적으로 유지하고 발전시키기 위하여 새로운 방법을 모색해 나가는 과정에 있음.
ㅇ 빠르게 변하하는 에너지 산업의 여건을 감안하고 다른 나라의 경험을 검토하여 새로운 방식의 경쟁도입과 민영하 정책을 모색해야 함.
 
○ 엄정한 시장원리의 적용
ㅇ 성공적인 구조개편과 실패의 사례
 - 전 세계의 전력산업은 유럽, 북미, 호주 뉴질랜드, 중국, 일본, 남미와 아프리카에 이르기까지 여러 나라에서 구조개편이 진행
 - 일부는 아주 성공적이었다고 평가되지만, 어떤 곳은 가격이 급등하거나 정전사태가 일어난 곳도 있음 
ㅇ 발전에서 판매까지 모든 과정에 시장의 엄정한 논리가 정교하게 적용된 경우에는 예외 없이 성공하지만 기득권이나 종래의 질서가 심각하게 개입하는 경우에는 거의 실패하였다고 할 수 있음
ㅇ 정책방향을 민영화하기로 결정하는 것도 중요하지만 어떤 민영화 방식을 채택할 때 시장의 원리를 보다 수월하게 적용할 수 있는가 하는 것을 치밀하게 모색해야 함
 
○ 구조개편을 다시 시작하기 위한 좋은 시점
ㅇ 현재 정체되어 있는 전력산업에 변화의 계기가 될 수 있는 경쟁도입과 민영화 방식을 가능한 한 빠른 속도로 추진해야 함
ㅇ 구조개편 방향을 정교하게 준비하고, 엄정한 시장의 논리에 따라 경쟁을 도입하고, 전력산업에 경쟁이 도입되는 과정에 따라 발전 및 판매기능부터 민영화를 추진
ㅇ 한전의 100% 자회사인 5개의 화력발전회사와 한국수력원자력 주식회사를 순차적으로 민영화