[금융공유부] (펌) 뉴욕시에 공공은행이 필요한 이유

[이원영]

뉴욕시에 공공은행이 필요한 이유
엘렌 브라운:
2025년 11월 17일
(번역 서익진)

"우리는 시 소유 은행을 세울 것입니다 — 주주들을 위해서가 아니라 여러분을 위해서입니다. 주택, 교통, 기후 회복력에 투자하는 은행이자, 국민의 돈을 국민을 위해 일하게 하는 은행입니다."
— 조란 맘다니, 승리 연설, 2025년 11월 4일

뉴욕시는 감히 현상 유지에 도전하는 시장을 선출했습니다. 조란 맘다니(Zohran Mamdani)는 경제적 부담(affordability), 시 소유권(municipal ownership), 경제적 정의(economic justice)를 내세워 당선되었습니다. 하지만 맘다니가 기업과 고소득자에 90억 달러의 신규 세금을 부과해 개혁 자금을 마련하려는 계획은 이미 정치적, 재정적 현실에 부딪히고 있습니다.

소득세는 시가 아니라 주의 권한(province)이며, 뉴욕 주지사 캐시 호컬Kathy Hochul은 소득세 인상에 대해 단호히 반대하고 있습니다. 트럼프 대통령은 "도시와의 생명줄을 끊겠다"고 다짐하며, 연방 지원을 법적 최소한으로 줄이겠다고 약속했습니다. 그리고 맘다니의 제안은 자본 유출capital flight을 촉발하는 것으로 말해집니다. 월가가 움직이고 있습니다. 뉴욕시의 예산은 압박받고 있습니다. 그렇다면 돈은 어디서 나올까요?

퍼블릭 뱅크 대안

부유층에 대한 세금 인상이 맘다니의 유일한 자금조달 제안은 아닙니다. 그의 경제 정의와 시 소유권에 대한 비전에는 공공은행도 포함되어 있습니다. 2025년 6월 예비선거 연설에서 그는 주택, 대중교통, 기후 회복력을 지원하는 시 소유 은행을 설립하겠다고 약속하며, 이를 "월가가 우리의 미래를 장악하는 것을 깨기 위한 도구"라고 표현했습니다. 2025년 11월 4일 승리 연설에서 그는 다시 한번 공공은행을 자신의 경제적 의제의 축으로 언급했습니다. 그는 이번 선거를 "변화를 위한 위임"이자 "소수를 위한 정치에 대한 거부"라고 묘사했습니다.

이러한 발언은 그의 입법 기록과 일치합니다. 맘다니는 뉴욕 공공은행법(New York Public Banking Act)인 하원법안 A3352의 공동 발의자였으며, 주 의회 재임기간 동안 공공 재정 대안을 꾸준히 옹호해 왔습니다.

공공은행이란 무엇이며 무엇을 할 수 있을까요?

공공은행은 국민이 정부(지방 또는 연방)를 통해 소유하는 은행입니다. 공공자금을 보유하고, 공공 목적을 위한 대출을 제공하며, 수익을 지역사회에 재투자할 수 있습니다. 이것은 이상향적인 생각이 아닙니다; 검증된 모델입니다. 그 증거는 믿기 힘든(unlikely) 주, 보수적인 노스다코타에 있습니다.

뉴욕시는 공공자금을 월가 은행에 맡기고 민간 대출기관에 수십억 이자를 지급하는 반면, 노스다코타 주는 근본적으로 다른 접근법을 취했습니다. 공공자금은 노스다코타 은행(BND)에 보관되며, 이 은행은 이익을 지역에 재투자하고 인프라를 재정비하며 경제적 충격을 완화하는 주립 기관입니다. 뉴욕시가 공공자금을 조달하기 위해 민간 이익 중심 은행에 의존하는 반면, BND는 회복력, 경제성(affordability), 주권을 우선시하는 공공 유틸리티(public utilities)로 운영됩니다.

노스다코타는 어떻게 셧다운을 피했을까요

이 차이는 2025년 연방정부 셧다운 시기에 특히 두드러지게 나타났습니다. 다른 주들이 SNAP(Supplementary Nutrition Assistance Program; 미국 연방정부의 저소득층 식비 지원 프로그램) 혼란과 예산 부족을 겪는 동안, 노스다코타는 워싱턴의 결정을 기다리고만 있지 않고 BND 자금을 활용했습니다:

연방 자금 지원 중단에도 불구하고 주 정부 직원은 무급휴직을 하지 않았습니다. BND는 연방 공무원 구제 프로그램(Furloughed Federal Employee Relief Program)을 시작하여, 미노트와 그랜드 포크스 공군기지를 포함한 연방 공무원들에게 거의 100만 달러의 긴급 대출을 발행했습니다. SNAP 혼란을 상쇄하기 위해 150만 달러 규모의 식량 지원 패키지를 도입했습니다. 농민을 위한 부채 재융자 프로그램을 개발하여 고금리, 낮은 원자재 가격, 인플레이션에 대응했습니다.

BND의 2024년 성과: 뉴욕시를 위한 모델

BND의 최신 연례 보고서에 따르면, BND는 108억 달러 이상의 자산과 2억 달러 이상의 순이익을 가지고 있으며, 그중 상당 부분이 농업, 교육, 지속 가능한 발전에 재투자되었습니다. 2018년까지 10억 달러 이상이 주 일반 기금과 특별 프로그램으로 이전되었으며, 대부분은 지난 10년간 이루어졌습니다. 이는 인구가 뉴욕시의 약 10분의 1(78만 대 830만 명)에 불과한 주 치고는 상당한 금액이다. BND는 이자 지급을 주 내에서 유지하고, 인프라를 지원하며, 다른 주들의 예산에는 심각한 타격을 줄 수 있는 충격을 완화한다. 2024년 10월, Truth in Accounting의 연례 주별 재정 상태 보고서는 노스다코타를 재정 건전성 1위로 평가했으며, 납세자 1인당 예산 흑자 55,600달러를 기록했습니다.

2000년부터 2023년까지 BND의 평균 ROE(자기자본수익률)는 19.4%였습니다. J P Morgan Chase(JPM)는 국내 최대 은행으로 예금이 2.4조 달러입니다. 2000년부터 2023년까지 같은 기간 평균 ROE는 11.38%였습니다. 자세한 내용은 여기를 참고하세요. 뉴욕시는 매년 약 40억 달러의 이자를 민간은행에 지급하는데, 이 돈은 그 대신 지방은행을 통해 주택, 대중교통, 청정 에너지 분야의 자금 조달에 재활용될 수 있었습니다.

BND가 어떻게 국내 최대 은행인 JPM보다 더 좋은 성과를 낼 수 있었을까요? BND는 민간 상업은행보다 비용과 위험이 상당히 낮습니다. 과도하게 보수를 받는 임원이 없고; 보너스와 수수료를 지급하지 않습니다; 개인 주주, 지점, ATM이 없습니다; 그리고 차입 비용이 낮습니다. 현지 은행과 협력하여 '참여 대출'을 통해 대출 개시 비용(loan origination costs)을 회피합니다. 구식의 보수적인 은행 업무를 수행하며 파생상품 투기를 하지 않기 때문에 파생상품 거래가 잘못되었을 때의 손실이나 위험이 없습니다. 인플레이션을 야기하지 않는 생산적인 대출을 함으로써 거품과 붕괴를 일으키는 대출을 피합니다.

공공은행이 할 수 있는 일을 설명하는 흥미로운 영상은 뉴욕시 공공은행을 옹호하는 퍼블릭 뱅크 NYC 연합(Public Bank NYC Coalition)의 웹사이트에 있습니다. 또 다른 유익한 설명 영상 시리즈는 공공은행 연구소(Public Banking Institute) 웹사이트에 있습니다.

은행 자본화 방법

뉴욕시는 공공은행을 자본화하기에 유리한 위치에 있습니다. 감사관의 2025 회계연도 보고서에 따르면, 시는 연초 현금 보유액이 104억 달러 이상이며, 평균 잔액은 101억 달러를 유지하고 있습니다. 연간 매출은 1,000억 달러를 넘으며, 부동산, 인프라, 연금 기금을 포함한 총자산은 그보다 더 큽니다.

연기금만으로도 방대한 잠재적 자본의 저장소입니다. 2025년 중반 기준으로 5개 시스템에 걸쳐 약 2,950억 달러를 관리합니다. OpEdNews의 경제 편집자이자 뉴욕 공공은행연구소 코디네이터인 스콧 베이커는 2025년 11월 기사에서 현재 연금 투자가 수수료를 제외하면 심각하게 부진하다고 지적했습니다. 전 뉴욕시 감사관인 스콧 스트링거는 2015년에 끝나는 10년 연금 기간 동안 뉴욕시 연기금이 25억 달러의 관리 수수료를 감안하면 투자 수익률(ROI; return on investment)을 전혀 발생시키지 못했다는 보고서를 발표했습니다.

2024년 기준으로 뉴욕 시는 96억 달러를 기금에 기여했고, 직원들은 약 25억 달러를 기여했습니다. 후자가 관리 수수료 25억 달러로 상쇄되면, 총 투자 기여금은 96억 달러가 되고, 이 금액은 시에서 나온 것이 됩니다. 자본 요건을 10%라고 가정하면, 이 96억 달러는 960억 달러의 대출로 자본화될 수 있습니다. 96억 달러는 뉴욕시 연기금 전체 자산의 0.3%에 불과한 매우 소규모의 투자이지만, BND 모델에 의거하여 공공은행을 자본화하는 데 사용된다면 평균 19%의 ROI를 낼 수 있습니다. 사실 10억 달러면 BND 같은 규모의 은행을 자본화하기에 충분합니다.

통화 공급을 창출하는 것은 정부가 아니라 은행입니다

공공은행이 실제로 가지고 있는 자본보다 수십억 달러나 더 많은 자금을 빌려줄 수 있을까요? 그 답은 은행업의 잘 알려지지 않은 비밀에 있습니다: 은행은 기존 돈을 빌려주지 않습니다. 그들은 그 돈을 만듭니다. 은행이 대출할 때 금고에서 현금을 내놓는 것이 아닙니다. 은행은 차용인의 계좌에 예금을 생성하며, 이 예금은 차용인이 이자를 붙여 대출을 상환하겠다는 약속에으로 보장됩니다. 이 예금들은 통화 공급량에 포함됩니다. 미국의 통화 공급의 약 95%가 이런 방식으로 — 민간 은행에 의해, 민간 이익을 위해 만들어집니다.

공공은행도 같은 일을 하지만, 공익을 위해 합니다. 미래 생산성을 화폐화합니다 — 임대료를 창출할 주택, 노동자를 운송할 도로와 철도, 에너지 비용을 낮출 태양광 패널 등. "화폐화"란 미래 생산성을 지금 당장 지출할 수 있는 무언가로 바꾸는 것을 의미합니다 — 예를 들어, 대출금을 상환하게 해줄 제품의 생산에 필요한 노동력과 자재에 지출하는 것입니다. 화폐는 창조로 존재하게 되고, 경제 전체를 순환하며, 상환될 때 소멸합니다.

이런 식의 '돈 찍어내기'는 물가 상승을 부추기지 않나요?

아니요. 물가 상승은 수요와 공급의 함수입니다. 너무 많은 돈이 너무 적은 상품과 대응할 때 물가가 상승합니다. 새로운 돈(수요)을 투입해도 이 돈이 새로운 공급을 만들어 가격을 안정적으로 유지하는 한, 물가는 오르지 않습니다.

중국의 발전 모델은 이 원칙을 잘 보여줍니다. 지난 29년 동안 중국의 화폐 공급량은 무려 5,500%나 증가했습니다. 그럼에도 불구하고 물가는 완만하게 상승했는데, 이는 화폐 증가가 상품 및 서비스의 증가와 맞물렸기 때문입니다. 세계에서 가장 큰 은행 중 하나인 중국개발은행은 중국의 다른 공공은행들과 함께 인프라, 주택, 제조업에 자금을 지원하며, 이로써 창출된 실물 자산은 시장에서 이렇게 주입된 새 돈을 흡수합니다.

월가에 맞서

맘다니(Mamdani)가 2023년 뉴욕시 하원에서 공동 발의한 뉴욕 공공은행법(S1754/A3352)은 주 내 도시들이 자체 공공은행 인가를 취득할 수 있도록 허용합니다. 캘리포니아의 AB857을 모델로 삼은 이 법안은 광범위한 입법 지지를 받고 있습니다. 하지만 이 법안은 여전히 입법부에서 교착 상태에 빠져 있는데, 이는 기득권 세력의 압력 때문일 가능성이 큽니다. 뉴욕주는 세계에서 가장 크고 강력한 은행들이 모여 있으며, 이들은 뉴욕시 중심부에 소재합니다.

뉴욕시는 또한 연방준비제도에서 가장 강력한 지점인 뉴욕 연준의 본거지이며, 뉴욕 연준은 다른 모든 연준 지점과 마찬가지로 해당 지역 소재 은행들이 100% 소유하고 있습니다. 월가와 가깝고 그 운영 책임을 지고 있어 뉴욕 연준은 종종 연방준비제도(Fed) 시스템의 심장으로 간주됩니다. 월스트리트 소유주들이 그 메가시티의 재정 통제권을 쉽게 포기할 가능성은 없습니다.

새로운 시 소유 은행이 은행 시스템 내에서 영업을 하려면 연방준비제도(Federal Reserve) 마스터 계좌(master account)가 필요합니다. 이 계좌 없이는 은행이 결제를 처리하거나 광범위한 금융 시스템과 상호작용할 수 없습니다. 은행은 또한 "준비금"도 필요한데, 이는 "금고 현금"(연준이 배포하는 지폐 및 동전)이나 연준이 발행한 디지털 준비금으로 구성됩니다. 은행은 은행이 보유한 시 예금에서 필요한 준비금을 마련할 수 있지만, 마스터 계좌를 만드는 것은 더 까다로운 문제입니다. 연준은 이제 신규 은행에 FDIC(연방 재정보험 위원회) 보험 가입을 요구하고 있습니다. 1919년에 설립되어 기존 조건으로 인정받은 BND는 FDIC 보험이 없거나 필요하지 않습니다. 주 정부가 사실상 유일한 예금자이며, FDIC 보험은 이 단일 기관에서 나온 76억 달러 예금 중 25만 달러만 보장할 것입니다. 하지만 현재 FDIC 요건은 뉴욕시에 걸림돌이 될 수 있습니다.

하지만 맘다니는 강력한 지지자들을 가지고 있으며, 필요하다면 커스토디아 은행(Custodia Bank) 등 결제 시스템에 대한 평등한 접근을 요구한 다른 은행들이 세운 선례를 따라 연준과 FDIC를 상대로 소송을 할 수도 있습니다. 마스터 계좌 확보를 위한 커스토디아의 도전은 실패했는데, 이는 미국 달러 시스템에서 예금을 암호화폐로 빼돌려 월가의 유동성 장악을 불안정하게 만들겠다고 위협했기 때문일 것입니다. 하지만 공공은행은 암호화폐가 아닙니다. 그것은 투기적이지도, 추출적이지도, 거품을 유발하기도, 인플레이션을 일으키거나 역외에 있는 것도 아닙니다. 공공은행은 자본을 실물경제, 즉 지역사회를 부양하는 상품, 서비스, 생계로 유도하기 위해 설계된 주권 인프라입니다. 자금을 현지에 유지하며 책임을 질 수 있습니다. 유동성의 소모(drain)가 아니라 가용 자금의 새로운 원천입니다.

화폐 권력의 재장악(Recapturing)

최근 Money on the Left 편집진의 "민주적 공공 재정: 맘다니의 뉴욕시를 위한 급진적 비전" 제안은 새 맘다니 행정부에 연방의 화폐적 제약에 도전하기 위한 법적 조치를 고려할 것을 촉구합니다. 비록 캠페인과 공식적으로 연계되어 있지는 않지만, 제안자들은 맘다니의 플랫폼을 바탕으로 공공 재정 개혁을 심화할 전략적 지침을 제시하며, 여기에는 공공은행을 통한 시의 신용 역량 확대가 포함됩니다. 그들은 긴축을 강제하는 균형 예산 개정과 헌법 해석 등 자신들이 '심층 법률 구조(deep legal structures)'라고 부르는 것에 항거하는 장기 캠페인을 제안합니다. 그들은 이러한 도전이 시 정부의 완전한 신용 역량을 실현하는 데 필수적이라고 주장합니다. 이 글의 저자들은 다음과 같이 결론짓습니다.

의심할 여지 없이, 조란 맘다니의 뉴욕시에 대한 비전은 수십 년 만에 정치적으로 가장 영리하고 재정적으로 가장 견고한 약속(undertaking)을 대변합니다. 이 문서는 맘다니의 변혁적 비전이 돈 부족이라는 신화에 직접 맞서고 우리의 집단 역량을 공유된 번영의 원천으로 규정할 때 더욱 강화될 수 있다고 주장합니다.

규제적 장애물에서 해방된다면 뉴욕시 공공은행은 뉴욕시의 공공 예금을 보유하고, 주택과 교통 및 에너지 분야에 자금을 제공하고, 수익을 현지에 재투자하고, 월스트리트의 중개인들에 대한 의존도를 줄일 수 있습니다. 요컨대, 공공은행은 자본 유출을 유발하지 않으면서 맘다니의 비전을 지원할 수 있습니다.

뉴욕시에서는 기업들이 떠나고 있는 반면, 포브스 매거진(Forbes Magazine)은 2024년에 노스다코타 주는 사업을 시작하기 가장 좋은 주로 선정했습니다. 노스다코다 주가 2025년 셧다운을 피할 수 있었던 것은 자체 주립은행을 통해 신용으로 돈을 창출할 수 있는 권한을 되찾았기 때문입니다. 뉴욕도 같은 방식으로 자신의 미래를 위한 자금을 조달할 수 있습니다.