시민운동 국토균형발전과 시민사회②

[인천사랑]

국토균형발전과 시민사회②

우주호 / 국토와환경연구소 소장, 동의대 행정학과

국책사업과 시민사회

국책사업 또는 공공사업은 국가 또는 지방자치단체가 사회자본인 댐·도로·항만 등을 건설하고 유지하는 일을 말한다. 1998년 김대중 정권은 경부고속철, 시화호 간척, 새만금 간척을 김영삼 정권의 3대 부실사업으로 규정해 전면 재조사를 벌이기로 했다.

그 해 4월 감사원이 주요 감사대상으로 확정한 대형 국책사업이 새만금, 시화호, 경부고속철, 인천국제공항, 부산신항 등 16개에 예산만 84조9천5백23억 원이었으니 국책사업의 규모의 방대함을 짐작할 수 있다.

특히 국책사업의 경우 지금까지 대선 및 총선 때 ‘선심성 공약’에서 출발해 타당성조사나 사전 환경성평가 등이 거의 무시된 채 정책결정권자의 지시에 따라 ‘형식적 검토’를 거쳐 쉽게 착공되는데서 태생적으로 문제를 안고 있다.

이 때문에 국책사업을 비롯한 공공사업은 필연적으로 이들 정치인과 행정관료, 그리고 재벌 건설업체 간의 유착관계를 낳고 있으며, 이들은 ‘부패고리’로 연결되어 있는 경우가 많다.

정치인은 국민 혹은 지역주민들에게 표를 얻기 위해 ‘공약’을 하고, 관료들에게 특정 건설업체의 수주로비도 해주고, 건설업체는 답례로 이들에게 정치자금을 대주고, 행정관료는 떡고물을 받아 챙긴다.

이렇게 서로가 서로의 뒤를 봐주다 보니 “한번 시작한 공공사업은 결코 멈추지 않는 신화”를 만들어내는 것이다. 우리가 간과하고 있는 것으로 개발부처와 밀착되어 있는 소위 ‘개발기술자집단’의 자기증식을 막는 일이다.

개발기술자집단이란 ○○개발공사 혹은 공단(公團)과 용역전문 교수·학자 등을 포함한 공공사업 관련 기술자들로 이들은 도로, 하천, 도시계획, 항만, 공항 등 공공사업의 입안에서부터 시공에 이르기까지 전 과정을 주도하고 있다. 이들을 항간에는 ‘개발마피아’라고도 부른다. 이들 개발기술집단이 행하는 용역보고서에도 책임을 지우는 제도를 마련해야 할 것이다.

우선 공공사업을 둘러싼 정치인, 관료, 재벌기업의 ‘부패사슬’을 끊는데서 시작해야 한다. 그리고 이를 위해 시민단체가 힘을 합쳐 공공사업 감시에 적극 나서야 한다. 정치인에 대한 헌금을 제한하고, 공공사업 개발부처 업무담당 관료의 퇴직 후 관련기업 낙하산 인사를 막고, 수주경쟁에 참여하지 못하도록 법제화해야 할 것이다. 여기에 시민사회가 국책사업과 공공사업 등 국토균형발전에 적극 참여해야 하는 이유가 있다.

지속가능한 발전과 시민사회

세계화된 자본주의체제는 끝없는 팽창을 추구하는 체제이고, 끊임없이 자원이 공급되어야 한다. 특히 고갈된 운명의 에너지자원이 한순간이라도 공급되지 않으면 이 체제는 붕괴되고 만다.

그렇다면 자본주의체제 속에서의 지속가능한 발전이란 에너지자원이 끊임없이 소모되는 것일 수밖에 없는데, 이 체제를 떠받치는 석유·석탄·가스와 같은 화석연료는 일회용이기 때문에, 화석연료를 사용하면서 끊임없는 번영을 구가하겠다는 신자유주의 자본주의체제하에서의 지속가능발전이란 표현은 모순이 된다.

생태적인 전환은 재생가능한 자원에 기반한 경제를 이룩하고, 자연과 벌이는 전쟁과 국가간·지역간 분쟁을 종식시키기 위해 현재의 생산방식과 생활양식을 좀 더 생태적인 것으로 바꾸어나가는 것이다.

이 전환은 모든 분야에서 이루어져야 하지만, 그 중에서 가장 근본적인 부문은 식량생산, 에너지수급, 물 수급, 교통분야이다. 현재 한국의 경제정책이나 환경정책은 여전히 경제성장의 강박에 붙들려 있는 것 같다.

한국이 개발지상주의, 성장제일주의를 벗어나지 못하고, 동북아중심국가나 국민소득 2만불시대를 부르짖고, 새만금간척, 핵폐기장 건설, 대형댐 건설, 각종 도로 건설, 골프장 건설 등에 매달리면 얼마 안가서 지속불가능성이라는 한계에 부닥칠 것이다. 특히 동북아중심국가로의 도약은 중국이 산업화로 엄청난 자원소비의 결과 지속 불가능한 상태로 들어가면 공염불이 되고 말 것이다.

환경정책에서 정부가 보여주는 것은 이처럼 빈곤한 반면, 경제에서 정부가 달성하려는 것은 매우 풍성하고 분명하다. 정부의 경제정책을 추동하는 것은 강한 개발의지인데, 동북아경제중심이나 국민소득 2만불시대는 정부가 성장위주·개발위주의 국가경영에 집착하고 있음을 잘 드러낸다.

환경은 성장이나 개발과는 종종 충돌할 수밖에 없다. 그러므로 성장과 개발을 중심에 놓는 정책을 펴는 한 환경은 나중에 구색 맞추기로 되기 십상이다. 현 정부가 들어선 후에 불거진 환경현안들 - 새만금간척, 핵폐기장, 고속철도 천성산·금정산구간 터널, 서울외곽순환도로, 경인운하 등 - 이 어느 것 하나도 타결되지 못하는 것은 현 정부가 환경을 구색 맞추기로 생각하기 때문이다.

현재 우리가 사용하는 에너지가 사회의 유지와 발전에서 차지하는 비중, 그리고 그것의 지속불가능성, 수급 불완전성, 사회적 갈등, 기후변화 등을 고려하면, 에너지시스템을 생태적으로 전환하는 것은 우리 사회를 지속가능하게 만들기 위한 첫 번째 전제라 할 수 있다.

이는 화석연료와 원자력에 의존하는 현재의 에너지수급시스템을 태양, 바람, 바이오매스, 소수력, 지열, 조력 같은 고갈되지 않는 에너지에 바탕을 둔 시스템으로 바꾸는 것이다. 이 방향으로 에너지수급시스템을 전환할 때에만 우리는 에너지 고갈이 가져올 혼란과 기후변화를 가져올 수 있고, 그럼으로써 지속가능성을 달성할 수 있다.

도시경영에서의 시장의 리더십과 거버넌스

브라질 꾸리찌바의 자이메 레르네르 시장과 같이 도시계획연구소를 중심으로 도시계획, 환경정책을 주민의 관점에서 출발하여 지역혁신을 이룬 사례는 지역혁신의 방향성을 제시한 훌륭한 모델이다. 독일 프라이부르크의 BUND, 외코메디아, 외코인스티투트, ILLEI 등 60여 개의 환경NGO가 중심이 되어 환경문제에서의 대안제시와 파트너십을 이루어 환경지자체의 거버넌스로 지역을 선도하는 사례가 있다.

 열악한 재원을 총동원해, 풍부한 관광자원을 재건축과 건설로 ‘시의 얼굴’을 바꾸어 전통문화와 현대를 조화시켜 러시아의 상트페테르부르크시를 살린 야코블레프 시장과 파리의 오염과 유해산업의 유치장소였던 프랑스의 이시레물리노시를 기적처럼 살린 상트니 시장의 사례를 보고자 한다. ‘탈 댐 선언’등으로 지방행정에 개혁바람을 불러일으키는 일본 나가노현의 지사인 다나까 야스오주민들을 위한 행정을 펼치는 공복의 정신을 사례로 들고자 한다. 
 
1) 브라질의 꾸리찌바

브라질의 꾸리찌바는 자이메 레르네르 씨는 1971년부터 세 번 시장으로 일했고 꾸리찌바의 도시계획이나 환경정책은 대부분 그가 결정한 것이다. 지금도 꾸리찌바의 도시계획 입안의 중심 역할을 하는 ‘꾸리찌바 도시계획 연구소(IPPUC)’가 되었다. 레르네르 씨가 펼치는 정책의 기본은 돈을 들이지 않고 구체적인 정책으로 살기 편한 도시를 만드는 것이다. ‘녹색교환’이라는 재활용사업도 그렇고, 시외버스를 이용하는 도시교통망도 그렇다. 또한 다른 나라보다 한 발 앞서 도심부의 상점가를 보행자전용도로로 지정한 ‘꽃길’도 이런 정책에서 나왔다.

꾸리찌바 시 공무원들은 정태적인 마스터플랜이 역동적인 도시문제를 적절히 다루지 못할 것이라는 사실을 잘 알고 있었다. 공무원들은 도시문제를 스스로 현장에서 확인하고, 주민들과 대화하고, 주요 이슈에 대해 주민들과 부단히 토론하였으며, 이를 토대로 도시를 전반적으로 변화시켜 나갔다. 이러한 일련의 과정은 제도형 탁자 위에서 좀처럼 발견되지 않는 통찰력을 제공했다. 즉 지방수준에서 실현될 수 있고 변화하는 환경 속에서도 적용할 수 있는 단순하고 유연하며, 비용이 적게 드는 해결책을 개발하고 집행해 나갔던 것이다.

2) 독일의 프라이부르크

▲ 독일 프라이부르크 전경

프라이브루크는 지난 1986년 독일에서 대도시로는 최초로 환경보호국을 설치했고, 1990년에는 이를 환경부로 확대 개편하면서 시의회의 동의를 받아 환경부의 장을 겸하는 ‘환경부시장제’를 도입한 사실 등이 환경수도로 선정하는데 큰 기여를 했다. 프라이부르크의 환경정책은 크게 에너지, 교통, 쓰레기 부문에서 다른 도시와 발상이 다름을 볼 수 있다.

첫째가 에너지정책으로, 원자력발전에 의존해 온 전력공급체계에서 벗어나 ‘지역 자가발전’을 지향하고 있다는 점이다. 둘째는 교통정책으로 대중교통을 확대하고 자가용 이용을 억제하는 것이 이 시의 방침이다. ‘지역환경정기권’인 레기오카르테(Regiogarte)가 정착되고 있다. 도심상가는 상품반입을 제외하고는 자동차의 진입을 금지하고 있다. 자동차의 사고 및 소음예방을 위해 모든 주택가에서는 제한속도가 ‘시속 30km 이하’이다. 자전거전용도로만도 160km가 넘는다. 셋째 쓰레기 정책이다. 쓰레기 분리수거와 재활용화, 각종 공공행사에서의 일회용품 사용금지 등이 철저히 행해지고 있다.

이러한 ‘환경수도, 프라이부르크’를 뒷받침하는 힘은 BUND, 외코메디아, 외코인스티투트, ICLEI(국제환경지자체협의회) 등 이 곳에 모여 있는 60여 개의 환경NGO에 있다. 이들 환경NGO는 환경문제 대안을 제시하며 시와 파트너십을 잘 형성하고 있다.

3) 러시아의 상트페테르부르크

수도 모스크바와 전통적 라이벌 관계에 있어 온 상트페테르부르크는 1991년만 해도 소련 붕괴와 함께 밀어닥친 시장개혁의 격변 속에서 수년간 도시 전체가 내리 몰락하는 참담한 상황이었다. 1996년 러시아 제2의 도시 상트페테르부르크에서는 기술관료 출신 야코블레프가 시장에 당선됐다. 그가 가장 먼저 시작한 것은 ‘시의 얼굴’을 바꿔놓는 일이었다. 동원할 수 있는 재원은 모두 끌어들이고 직접 현장을 둘러보면서 수많은 재건축과 건설 사업을 벌였다.
그 결과 관광객들이 다시 몰려왔다. 세계 3대 박물관 중 하나인 에미르타주 박물관과 마린스키극장(옛 키로프극장), 표트로 대제의 궁전 등 도시 전체에 늘려있는 풍부한 관광자원이 빛을 보기 시작한 것이다. 1991년 7만6천명에 불과했던 관광객은 2000년에는 35만 명으로 늘어났다. 2000년 재선에 성공한 야코블레프 시장은 기존의 조선과 기계산업에 정보산업을 접목, 문화 전통과 현대가 적절히 조화를 이루는 21세기형 르네상스 도시의 초석을 놓았다. 

4) 프랑스 이세레물리노

프랑스 파리의 위성도시 ‘이시레물리노(Issy-Les-Moulineaux)’의 변모는 프랑스의 기적으로 불린다. 1970년대 후반까지만 해도 빈민굴의 대명사였던 이 작은 도시는 20여 년만에 프랑스에서, 나아가 유럽에서 가장 잘 나가는 도시의 하나가 됐다. 이 시는 1865년부터 파리라는 대도시를 움직이는데 필요하지만 파리에는 둘 수 없는 오염·유해·혐오산업 유치 장소로 조성되기 시작했다. 사실상 파리를 오염에서 보호하기 위한 쓰레기하치장이었다. 상트니 시장이 당선될 때는 최악의 상황이었다.

상트니 시장은 이 도시가 수도 파리에 접해 있다는 점을 최대한 활용해, 버려진 공장지대와 유해산업공장을 기업 사무실로 만든다는 시 발전전략을 세웠다. 마구 치솟는 파리의 사무실 임대료를 걱정하는 기업들에 싼 임대료로 파리에 사무실을 갖는 효과를 거둘 수 있다는 점을 홍보해 나가기로 했다. 그는 시 재정으로 공장 시설을 사무실로 바꾸고 녹지공간을 확보해 나갔다. 중소기업은 이주기간 중 시 건물에 임시 사무실을 빌려주고 비서까지 제공키로 했다. 창업기업을 위한 인큐베이팅 시스템까지 갖추었다.
상트니 시장은 1980년과 1990년대에 800개의 크고 작은 기업을 유치하는데 성공했다. 경제에 한숨을 돌릴 수 있게 되자, 상트니 시장은 시의 외관을 바꾸는 작업에 들어갔다. 시의 부정적 이미지를 없애는데 필수적이었기 때문에 5개의 대형 공원과 45,000㎡의 녹지를 조성했다. 최고 수준의 건축가들을 동원해 시의 주거 건물을 리노베이션했으며 모든 다리를 개·보수 공사를 했다. 상트니 시장은 주민과의 쌍방향 커뮤니케이션을 통해 시의 역량을 극대화하는데 주안점을 두었다.

5) 일본의 나가노현

▲ 일본 나가노현

지방행정에 개혁의 바람을 일으키고 있는 작가출신의 나가노현 지사 다나까 야스오 지사는 나가노 현청 l층에는 현민 홀(민원인 대기실)옆에, 전면 유리창으로 칸막이를 친 지사의 집무실을 설치했다. 주민들 누구나 지사실을 들여다 볼 수 있는 ‘유리알 행정’을 펼치겠다는 의지의 표현이었다. 다나까 지사를 말할 때 ‘탈(脫)’이라는 단어를 떼어놓을 수 없다.
2001년 2월 ‘탈 댐 선언’은 “앞으로 가능한 한 콘크리트 댐은 만들지 않겠다”고 선언한 것으로 나가노현에 예정돼 있던 몇 개의 댐 공사를 실제로 백지화했다. 인공 댐을 만드는 대신 준설이나 제방보강으로 치수를 하겠다는 것이다. 2001년 5월 ‘탈 기자클럽선언’을 통해 회원제로 운영하는 기자실을 폐쇄하고 그 대신 ‘표현센터’라는 것을 만들어 누구라도 기자회견에 올 수 있도록 했다. 2001년 12월 ‘탈 맨션 선언’은 자연파괴를 막기 위해 일본 제일의 별장지인 가루이자와에 맨션건설을 자제해 달라고 촉구한 것이었다.

이들 선언은 사전협의를 중시하는 현청 공무원과 의회 관계자 및 건설업체, 개발이익을 기대하는 지방자치단체장들로부터 거센 비난을 받았다. 그러나 그는 공복으로서 주민들의 의견을 행정에 반영하고 주민의 처지에서 행정을 펼치며, 주민에게 행정을 설명할 필요가 있다고 생각하고 과감하게 이 모든 일을 추진하고 있다. 

6) 친환경적인 교통정책

독일의 현재 철도교통 중에서 원거리교통이 차지하는 비중은 20%인데, 독일철도는 현재 80%가 넘는 돈을 원거리철도노선에 투입하고 있다. 카를스루에시는 모범적인 전차정책을 펴고 있다. 가장 붐비는 카이저거리는 교통왕래가 많은 시간에 50초 간격으로 전차가 지나간다. 프랑스의 스트라스부르시는 도심에 차량의 진입을 규제하고 있다.

 환경의 중심 문제는 부유한 나라들의 잘못된 에너지, 교통정책이다. 너무 많은 사람들이 있기 때문에 문제가 아니라 너무 많은 자동차가 있기 때문에 문제인 것이다. 현재 부유한 나라에 사는 한 사람이 소비하는 자원과 에너지의 양은 가난한 나라에 사는 사람보다 평균 25배가 넘는다. 인간적인 해결책은 친환경적인 경제발전이다.
이 에너지는 태양, 풍력, 수력, 바이오매스, 지열 그리고 태양수소 등을 통해서 획득된다. 250-300만 이상의 도시에서는 지하철이 어느 정도 효용성이 있으나, 그 규모 이하의 도시는 전차와 순환버스의 효율적인 환승체계가 바람직하다고 본다. 대전광역시와 광주광역시는 지하철이 적절한 교통정책인가를 시급히 선택할 필요가 있다.

지역혁신 위원회와 지역발전기구

참여정부는 지역균형발전정책을 총괄하기 위해 대통령직속 자문기관인 국가균형발전위원회를 설치했다. 현재 검토되고 있는 기구는 ‘국토균형발전기획단’과 ‘국가균형원’으로, ‘국토균형발전기획단’은 프랑스의 국무총리 산하 상설 정부기관인 ‘지역균형발전기획단(DATAR)’를 참고하였다.

지역균형발전을 위해서는 내생적 지역발전을 주도적으로 추진할 수 있는 지방 차원의 추진체제를 정립하는 것이 중요하다. 참여정부는 지역전략산업을 육성하기 위한 기구로서 ‘지역혁신협의회’를 설립하여 지자체·지방대학·관련기업·시민단체·관련 전문가 등으로 구성되는 이 지역혁신협의회는 사업 조정 및 기획 능력을 배양해야 한다.

지역특성화를 통한 내생적 지역발전을 추진하기 위해서는 지역 차원에서 관련 정책의 수립과 실행을 총괄하는 제3섹터형 비영리 상설민간기구, 즉 ‘지역발전기구(regional development agency, RDA)’를 설립할 필요가 있다. 그 기능으로는 지역발전전략의 기획, 조정기능, 플랫폼기능, 기업지원기능, 기타 위탁업무수행이 포함된다.

지역발전기구는 중앙정부 권한의 지방이양이 전제된 상태에서 지방정부와 대등하게 파트너십을 형성하는 형태를 정립할 필요가 있다. 지역발전기구가 중앙정부의 통제수단이나 지방토호의 이용수단으로 전략하지 않기 위해서는 중앙정부, 지자체, 대학 및 연구소, 시민단체 대표 등이 골고루 참여하는 민주적 거버넌스의 이사회를 구성해야 한다. 지역관련 정책의 집행을 총괄할 사무국은 기업이나 대학·연구소 출신의 전문가들이 맡아 책임 있게 운영하는 것이 바람직하다.

사업의 기획·수립 과정에서 이루어지는 사전평가, 실시간으로 빠른 대응 메커니즘을 제공해 주는 모니터링의 성격을 지닌 중간평가 그리고 사후평가가 하나의 통일된 체계를 이루면서 이루어져야 한다. 사업선정 후에는 기획예산처, 산자부, 과기부, 정통부 등 관련 중앙부처와 지자체 간에 ‘공공서비스협약(Public Service Agreement, PSA)’을 맺고 재정적 지원을 실시해야 한다.

그리고 지역발전기구가 집행하는 사업은 적합성(appropriates), 효율성(efficiency), 효과성(effectiveness)의 평가기준에 따라 세부 평가항목을 설정하는 것이 일반적이다.

개발지상주의에서 벗어나야 할 때

행정수도이전은 헌재에서 기각되었고, 중앙행정부서의 선별적 이전은 합리적이고 적실성 있는 분산정책이 필수적이며 지역간 분배가 나눠먹기식이 되어서는 안된다. 지역발전기구의 공간적 단위는 가능한 한 기존의 행정구역과 일치시키는 것이 효율적이다.

장기적으로는 행정구역의 개편을 포함한 행정단계의 축소 등이 뒤따라야 한다. 기초지자체 수준 그리고 광역지자체간의 협력을 기반으로 초광역수준으로 확대할 필요가 있다. 현재 참여정부가 추진중인 부산·울산·경남의 3개 시도를 포괄하는 동남권 클러스터로 조성하려는 초광역 클러스터는 국립대학의 통합과 구조개혁과 병행 추진되어야 성공할 수 있다고 본다.

지방분권운동을 애국애향운동으로서 독자적 정립을 이룬다는 것은 늘 변방에 머물렀던 지역운동이 한국사회의 중심적 운동으로 발돋움하는 것을 의미한다. 지방의 불균형발전을 강요하는 분단과 재벌과 세계화의 억압과 수탈의 현장으로 존재해 왔다. 중앙소용돌이 사회 속에서 독립적인 지역운동은 꿈꿀 수 없는 숙제였으며, 강한 국가와 취약한 시민사회의 일반적 문제 이외에 지방이기 때문에 겪어야 하는 자원빈곤과 과제의 중첩을 지역운동은 경험해 왔다.

지방분권운동은 지역사회의 상대적 독립성의 확보와 지역혁신과 민주적 지방자치의 계기가 될 것이다. 그러나 일당지배와 수구적 성장연합이 지배하는 지역사회의 지배구조를 넘어서는 힘은 시민참여를 통해 가능할 것이다. 특정 계층이익에 편향된 개발론으로 뭉친 지역언론과 정치행정 엘리트 그리고 관변지식인과 관변단체의 연합지배질서를 뚫고 민주적 자치를 획득해 나가야 한다.

민주주의의 위기의 기원이 되고 있는 과소권한과 빈곤한 자원을 넘어설 분권운동이 그 한 축이라면 생태·참여·공생의 가치에 입각한 지역사회 개혁운동이 또 다른 축이 되어 위기의 지방민주주의를 살려나가야 한다.

지방의 자생적 혁신능력을 키워야 하며 지방분권, 지역특성화 발전전략을 극대화해야 한다. 지역NGO 등 시민사회가 기업, 대학, 연구소 등과 함께 지자체와 공동으로 바람직한 지역의 발전방향을 제시하고 전문가 자격의 참여와 다양한 정책협의채널의 구축해야 한다.

지속가능발전에서 가장 중요한 부문은 식량생산, 에너지수급, 물 수급, 교통분야이다. 한국이 개발지상주의, 성장제일주의를 벗어나지 못하고, 동북아중심국가나 국민소득 2만불시대를 부르짖고, 새만금간척, 핵폐기장 건설, 대형댐 건설, 각종 도로 건설, 골프장 건설 등에 매달리면 얼마 안가서 지속불가능성이라는 한계에 부닥칠 것이다. 시민사회가 지자체와 기업, 연구소 등과 더불어 대안제시와 협력을 해야하는 이유가 여기에 있다.

우주호 프로필
1950년 경남 창녕 생. 부산대학교 영어영문학과 졸업. 부산대학교 경제학석사. 부산대학교 행정학박사. 논문 「9우리나라 유역통합관리의 구축방안」. 부산경실련 사무처장 역임. 부산흥사단 회장 역임. 부산대 민주동문회 회장 역임. 동의대 행정학과 겸임교수. 국토와 환경연구소 소장. (사)도시발전연구소 이사 겸 연구위원. 부산환경운동연합 부설 (사)자치와 환경연구소 연구위원.