섀도캐비닛(Shadow Cabinet)

[김남용]

섀도캐비닛(Shadow Cabinet)

1. 개념

  섀도캐비닛(Shadow Cabinet)은 야당에서 정권획득을 예측하여 조직하는 내각을 의미한다. 섀도캐비닛은 국민들에게 언제나 수권태세를 갖추고 있다는 사실을 보여주기 위한 것인데, 본래는 영국야당의 최고지도부를 말하는 것이었다.

즉, 섀도캐비닛이라는 말은 1907년 영국 보수당의 체임벌린(A. N. Chamberlain)이 최초로 사용하였고, 1876년부터 제도화되었다. 19세기 이래 영국에서 지속적으로 사용되어 온 본 제도는 정부와 여당에서도 이들에게 필요한 자료나 정보를 제공한다. 이러한 점에서 그늘내각, 그림자내각, 예비내각 등으로도 불린다. 

  한편, 섀도캐비닛은 영국과 미국에서 다소 차이를 보이고 있는데, 영국의 경우 야당에서는 총리 이하 정부 각 부처의 구성을 모방해서 소관 그림자 각료를 정하고 정기적인 회의를 열어 당의 독자적 정책 및 의회대책 등을 협의·결정한다. 이로 인해 야당도 반대를 위한 반대가 아닌 집권당정책에 대한 건전한 비판을 할 수 있고, 이것은 정권획득준비를 위한 야당 정치의 근간이 된다．

  이처럼 섀도캐비닛은 평상시 소관 예비각료들이 정부정책을 빈틈없이 파악·분석하고 있으면서 집권 시엔 즉각 국정을 맡을 준비를 하고 있는 것이다. 영국의 제1야당이 ‘여왕 폐하의 반대당’으로 불리며 집권당정책에 대해 조리 있는 반론을 제기하도록 제도화되어 있는 것도 이 때문이다．

  반면, 미국의 경우 대통령후보가 당선되면 새 정부에서 함께 일할 사람으로 통용되고 있다. 미국 유권자들은 부시가 지난 2000년 대통령선거에 출마했을 당시 콘돌리자 라이스가 외교안보보좌관, 로렌스 린지가 경제보좌관이 될 것이라고 예견, 이를 선택의 한 준거로 삼았다. 

  그만큼 섀도캐비닛, 즉 공직후보군의 품질과 내용이 대통령선거에서 차지하는 비중이 높다는 얘기다. 선거유세와 별도로 정권인수팀을 미리부터 가동해 취임에 대비하는 것도 같은 맥락이다.

  결국, 섀도캐비닛에 있어서 영국과 미국의 공통점은 정권획득을 예상하여 조직하는 내각이라는 것이고, 근본적 차이점은 전자가 집권 전부터 충분한 정책준비과정을 통해 당선 이후 내각에 투입하는 것인 반면, 후자는 당선 이후 새 정부에서 즉각적으로 일할 사람으로 통용되고 있는 것이다.  

   
  한편, 우리나라의 경우는 이 같은 정치문화가 사실상 미미하다. 섀도캐비닛을 미리 알려주면 영향력 있는 인사의 영입이 어렵고 선거전열이 흐트러지는 등 부작용이 많기 때문이다. 자리를 미리 약속하고 협력을 이끌어내지만 결국, 대부분의 약속을 지키지 못했던 기존 정치풍토도 아직 완전히 없어지지 않아 공직후보군을 공개하기는 쉽지 않기 때문이다.

  한편, 유사용어로 이너캐비닛(Inner Cabinet)이라는 것이 있는데, 이는 내각에서 이를 실질적으로 지도하는 소수의 실력자들, 내각 중의 내각이라고 할 수 있다. 즉, 평상시엔 내각의 의사운영이 모든 각료가 참가한 각의에서 결정되나 전시 또는 비상사태가 일어날 경우, 또는 연립내각일 경우에는 신속하고 통일적인 조치를 필요로 하므로 소수의 주요각료를 뽑아서 그들이 최고정책을 심의ㆍ결정하는 것을 말한다. 제1차 세계 대전 중에 영국의 수상 데이비드 로이드 조지(David Lloyd George)가 구성한 것이 대표적이다. 

  다시 말해서, 전시나 비상사태 시 신속하고 통일적인 조치가 필요할 경우, 소수의 주요각료를 뽑아서 그들이 최고정책을 심의 결정하도록 할 수 있는 바, 이를 각내내각, 소수내각이라고도 부른다.

2. 사례

  2012년 미국대선 공화당 후보인 밋 롬니(Willard Mitt Romney) 전 매사추세츠 주지사 진영은 섀도캐비닛을 본격화했는데, 우선 국무장관에 지난 2008년 대선에서 존 매케인 공화당 대선후보의 러닝메이트 후보군에 포함됐던 조 리버먼 상원의원, 국방장관에는 롬니 전 주지사의 측근으로 공화당 선거캠프에서 외교ㆍ안보 정책자문을 맡았던 짐 탤런트 전 상원의원, 백악관 국가안보보좌관에는 잭 킨 전 합참부의장, 유엔대사로는 리치 윌리엄슨 전 수단대사 등을 예비내각으로 내정했다.
  하지만, 롬니후보는 대선에서 민주당 오바바대통령에게 패배함에 따라 섀도캐비닛은 물거품이 되기에 이른다.

3. 평가

  섀도캐비닛은 유력한 예비 집권당에게는 인수를 통해 연착륙할 수 있는 효율적인 제도라고 할 수 있으나, 예측을 잘못하여 집권하지 못할 경우에는 예비내각으로 내정된 인사들과의 불협화음 등 부작용도 나타날 수 있다는 점에서, 정권획득의 불확실성을 최대한 확실성으로 분석하여 접근하는 것이 중요하다. 다라서, 이러한 작업을 위한 체계적인 이론제시도 필요할 것으로 본다.

참고문헌
Punnett, R. M.(1964), “THE LABOUR SHADOW CABINET, 1955–64”, Parliamentary  Affairs, 18(1) : 61-70.
Uberoi, V. & Modood, T.(2010), "Who Doesn't Feel British? Divisions over Muslims", Parliamentary Affairs, 63(2) : 302-320.
네이트 지식<http://ask.nate.com>
연합뉴스<http://www.yonhapnews.co.kr>

키워드: 섀도캐비닛, 이너캐비닛, 영국, 미국
저  자: 양승일(ysivd@cyc.ac.kr;ysivd@korea.kr)
작성일: 2013.09.08