스크랩 일당독점 지방정치 기초의회 선거구 획정의 문제점

[송탄 이정재]

IR-20100128

	정치개혁 연속 이슈리포트 ①
	일당독점 지방정치 기초의회 선거구 획정의 문제점  시도의회의 4인 선거구 분할 금지해야

	0	02	요약
		04	기초의회 선거구 획정의 현황과 문제점, 개선방향
			- 2010년 기초의회 선거구획정 진행상황
			- 기초의회 선거구, 어떻게 획정하나
			- 2006년 지방선거, 기초의회 중선거구제 도입취지 왜곡
			- 바람직한 선거구획정을 위해 시도의회와 국회가 해야 할 일

발 간 일 | 2010. 1. 28 (총 7 쪽)

발    신 | 참여연대 02-725-7104 blog.peoplepower21.org/Politics

	요약

견제 없는 지방의회, 일당독점 강화하는 기초의회 ‘2인 선거구’

지난 2005년 17대 국회는 기초의회 선거제도를 ‘소선거구제’에서 ‘중선거구제’로 전환하면서, 선거구의 크기를 ‘2~4인’으로 규정하고, ‘4인 선거구’는 ‘2인 선거구’로 분할할 수 있는 조항을 신설하였습니다. 그러나 선거구 획정 과정에서 기초의회 다수의 선거구가 2인으로 획정되고, 시·도 선거구획정위원회에서 제안한 4인 선거구마저 대부분 2인 선거구로 분할되면서 지역별로 기초의회가 특정 정당에 의해 독점되는 결과가 발생했습니다. 더욱이 시·도의회 조례 통과 과정에서 기득권을 지키고자 하는 기성 정당·정치인에 의해 ‘날치기’와 ‘강행처리’ 등 온갖 불법·편법이 동원되어 지방정치에 대한 지역민들의 불신은 더욱 깊어졌습니다.

다가오는 제5회 지방선거를 앞두고, 지역별로 기초의회 선거구획정위원회 보고서가 속속 제출되고 있습니다. 그러나 대부분의 지역에서 2인 선거구가 다수인 것으로 알려지고 있고, 4인 선거구로 제안된 선거구조차 시·도 의회 심의 과정에서 분할되지 않을까 우려가 높습니다. 이미 어제(1/27) 경상남도 도의회는, 선거구획정위원회가 제안한 4인 선거구 6개 중 2개를 분할하여 수정안을 통과시켰습니다. 이대로 기초의회 선거구 획정이 진행된다면 다시 전국 곳곳에서 2006년의 날치기·강행처리가 재연되고, 애초 ‘신진정치인과 군소정당을 진출시킨다’는 중선구제의 도입 취지가 퇴색될 가능성이 큽니다.

이 보고서는 현행 기초의회 선거구 획정제도의 문제점을 짚어보고, 선거구획정안을 최종 결정하는 시도의회와 국회에 대한 제언을 담고 있습니다. 이 보고서의 구성은 아래와 같습니다.

   1. 2010지방선거 선거구 획정 진행 상황 개괄

   2. 기초의회 선거구, 어떻게 획정하나?

   3. 2006년 지방선거, 기초의회 중선거구제 도입취지 왜곡

   4. 바람직한 선거구 획정을 위해 시도의회와 국회가 해야 할 일

       시도의회는 4인 선거구 분할 말아야

       국회는 ‘2인 선거구 예외적 허용’, ‘4인 선거구 분할 금지’ 등 제도보완책 마련해야

도입과정에서 논란이 많았지만 기왕에 기초의회 중선거구제를 실시하는 이상, 중선거구제의 긍정적인 면이 실제로 작동할 수 있도록 해야 합니다. 기초의회에 다양한 정치세력이 진출하여 견제와 균형이 이루어질 수 있도록 시도의회가 기득권 수호를 위해 4인 선거구를 분할하는 것을 금지하고, 나아가 ‘최소한 3인 이상의 선거구 획정, 2인 선거구의 예외적 허용’ 등을 입법화해야 합니다.

여야 정당은 기득권에만 연연하지 말고, 지난 4년의 지방자치를 돌아보고, 지금 당장 개혁해야할 제도적 과제가 무엇인지 면밀히 따져보아야 하겠습니다.

	기초의회 선거구 획정의 현황과 문제점, 개선방향

1. 2010지방선거, 기초의회 선거구 획정 진행 상황

- 6월 지방선거를 5개월여 앞둔 1/28(수) 현재, 대부분 지역에서 기초단위 선거구획정위원회의 선거구획정안이 제출되었음.

- 그러나 경기도의 경우, 종전 3인 선거구 68곳을 58개로 줄이고, 2인 선거구는 80곳에서 87개로 늘리는 등 획정위원회가 앞장서서 중선거구제 도입의 의미를 퇴색시키고 있다는 비판을 받고 있음.

  1/27(수), 경상남도 도의회는 전국에서 처음으로 선거구 획정 조례개정안을 처리하면서, 선거구획정위원회에서 제출한 6개의 4인 선거구 중 2개의 선거구를 2인 선거구로 분할하여 통과시켰음.

  선거구획정위원회에서 4인 선거구를 포함한 안을 발표한 대구(2006년 지방선거에서는 시의회 심의과정에서 4인 선거구를 모두 2인 선거구로 분할)나 광주(2006년 유일하게 선거구획정위원회의 4인 선거구 그대로 유지)의 경우에도 기성 정치인과 정당의 반발로 시·도 조례 개정 과정에서 원안이 통과될지 장담할 수 없는 상황임.

- 만약 기초의회 선거구획정이 이대로 진행된다면, 지난 2006년 지방선거와 같이 지역별 선거구획정위가 제안한 ‘4인 선거구’를 ‘2인 선거구로 일방·날치기 분할’하는 사태가 전국에서 재연될 가능성이 큼.

- 시도의회는 기득권을 지킬 목적으로 정략적인 선거구획정을 해서는 안되며, 중선거구제의 도입 취지가 훼손되지 않도록 3인 이상 선거구 도입을 위해 전향적인 논의를 해야 함. 또한 입법의 책임을 지고 있는 국회는 거대 유력 정당들에게만 일방적으로 유리한 선거구획정이 이뤄지고 있는 현 상황에 대해 실효성 있는 제도개선책을 내놓아야 함.

2. 기초의회 선거구, 어떻게 획정하나?

- 2005년 8월, 17대 국회는 제4회 전국동시지방선거를 앞두고 공직선거법을 개정하여 기초의회 선거제도를 기존 ‘소선구제’에서 ‘중선거구제’로 전환하였음.

- 일반적으로 소선거구제는 1개의 선거구에서 1명의 의원을 선출하고, 중·대선거구제에서는 1개의 선거구에서 2인 이상의 의원을 선출함. 현행 공직선거법은 기초의회 선거구당 ‘2~4인의 의원’을 선출하는 ‘중선거구제’라고 할 수 있음.

- 2005년 8월, 공직선거법 개정 과정에서 기초의회 선거구제 및 선거구 획정에 대해 아래 조항을 신설 또는 개정하였음.

  ▷ 제24조(선거구획정위원회) ③자치구·시·군의원선거구획정위원회는 11인 이내의 위원으로 구성하되, 학계·법조계·언론계·시민단체와 시·도의회 및 시·도선거관리위원회가 추천하는 자 중에서 시·도지사가 위촉하여야 한다. ⑩국회가 국회의원지역선거구에 관한 규정을 개정하거나, 시·도의회가 자치구·시·군의원지역구에 관한 조례를 개정하는 때에는 선거구획정위원회의 선거구획정안을 존중하여야 한다

  ▷ 제26조(지방의회의원선거구의 획정) ②자치구·시·군의원지역구는 인구·행정구역·지세·교통 그 밖의 조건을 고려하여 획정하되, 하나의 자치구·시·군의원지역구에서 선출할 지역구자치구·시·군의원정수는 2인 이상 4인 이하로 하며, 그 자치구·시·군의원지역구의 명칭·구역 및 의원정수는 시·도조례로 정한다.

- 2009년 12월 30일, 18대 국회는 공직선거법 개정과 함께 부칙을 통해 ‘2010년 6월 2일 실시하는 임기만료에 의한 지방의회의원선거에 있어서 자치구·시·군의원선거구획정위원회는 선거구획정안을 2010년 1월 31일까지 시·도지사에게 제출하고, 시·도의회는 2010년 2월 28일까지 조례안을 의결‘하도록 규정하였음.

- 이에 따라 2010년 6월 실시될 기초의회 선거의 경우 각 시·도별 선거구 획정위원회가 1월 31일까지 제출한 안을 시·도의회가 심의하여 2월 28일까지 선거구 획정을 완료하도록 예정되어 있음.

3. 2006년 지방선거, 기초의회 중선거구제 도입취지 왜곡

- 17대 국회는 제4회 동시지방선거를 앞두고 ‘풀뿌리 민주주의의 근간을 훼손할 수 있다’는 각계의 만류에도 불구하고 ‘소수 정당과 정치신인의 진출을 높일 수 있다’는 이유로 기초의회 중선거구제 도입을 결정했음. 그러나 한편으로 공직선거법 제26조 ②항에 규정된 바와 같이, ‘2인 선거구’의 가능성을 열어둠으로써 중선거구제의 의미를 퇴색시켰음.

- 2005년 정치개혁특위 회의록에는 중선거제 도입과 선거구 획정을 둘러싼 발언들이 기록되어 있지 않지만, 당시 정개특위에서는 ‘되도록 4인으로 선거구 획정’을 해야 한다는 논의가 이루어졌다고 알려져 있음(18대 국회 정치개혁특위 ‘공직선거관계법심사소위’ 4차 회의록. 2009.12.1). 그러나 현실에서는 다수의 선거구가 2인 선거구로 획정되었음. 실제로 2006년 지방선거를 앞두고 시·도 선거구획정위원회가 제출한 기초의회 선거구 획정 결과를 살펴보면, 2인 선거구가 40%(366), 3인 선거구가 42%(379개)를 차지했고, 4인 선거구는 18%(161개)에 불과함.

- 더 큰 문제는 2005년에 각 지역 선거구획정위원회가 제시했던 안이 시·도 의회의 조례 개정 과정을 거치면서 개악되었다는 것임. 광주를 제외한 모든 시·도 의회에서 선거구획정위가 제안한 4인 선거구안은 분할되어 아예 사라지거나 대폭 축소되었고, 원안대로 선거가 치러진 곳은 122개 중에 4%(39개)에 불과함. (아래 표1 참조)

<표1- 2006년 제4회 동시지방선거 선거구 획정위원회 제출안과 시·도 의회 조례확정안>

	4인 선거구		3인 선거구		2인 선거구
구분	획정위 제출안	시·도 의회확정안	획정위 제출안	시·도 의회확정안	획정위 제출안	시·도 의회확정안
계	161(18%)	39(4%)	379(42%)	379(37%)	366(40%)	610(59%)
서울	4	0	44	42	109	120
부산	6	1	22	18	34	50
대구	11	0	16	16	5	27
인천	9	0	15	13	8	29
광주	6	6	9	9	4	4
대전	5	0	11	11	1	11
울산	0	0	11	11	5	5
경기	9	0	68	68	62	80
강원	11	5	28	34	9	12
충북	10	2	20	20	7	23
충남	12	7	20	18	22	35
전북	23	4	21	21	9	47
전남	25	7	29	31	12	45
경북	18	4	37	37	32	60
경남	12	3	28	30	47	62

- 2005년 시·도의회 조례개정안 처리과정에서 ‘새벽 날치기(대구시의회, 한나라당)’, ‘버스안 날치기(경상남도의회, 한나라당)’ 등 ‘4인 선거구를 2인 선거구로 분할’하기 위한 불법과 편법이 동원되었고, 광주를 제외한 전 지역에서, 다수 의석을 가진 정당 혹은 주요 정당 간의 담합으로 4인 선거구가 2인 선거구로 분할되었음. 언론을 통해 드러난 주요 지역의 조례 처리 과정은 아래와 같음.

 ▷ 서울 : 2005/10/20. 서울시 선거구획정위원회 4인 선거구 분할 결정. 위원 명단과 논의과정 미공개. 이후 민주노동당 반발로 4인 선거구 4개 신설. 2005/12/14. 서울시 의회 시도의회 중 처음으로 4인 선거구 분할 조례안 통과.

 ▷ 부산 : 2006/1/19. 부산시 의회 애초 의사일정에 없던 기초의원 선거구 분할 조례(수정)안 상정 후 찬반토론 없이 10여분 만에 기습처리.

 ▷ 대구 : 2005/12/24. 새벽 6시경. 한나라당 소속 의원 22명만 참석한 채 분할 조례안 날치기 통과.

 ▷ 전라남도 : 2005/12/23. 민주당 주도로 도의회에서 4인 선거구 분할 조례안 통과.

 ▷ 전라북도 : 2006/1/20. 민주노동당 시민단체의 격렬한 반대 속에 분할 조례안 통과.

 ▷ 경상북도 : 2005/12/23. 한나라당 의원들만 참석한 채 본회의장이 아닌 농정위원회 회의실에서 분할 조례안  기습 처리.

 ▷ 경상남도 : 2005/12/28. 한나라당 소속 도의원, 의사당 앞마당 앞 버스 안에서 본회의 개회 후 분할 조례안  날치기 통과.

- 2006년 초, 지방선거를 5개월 남짓 앞두고 연일 계속되는 지방의회의 일방·날치기 ‘선거구 분할’사태에 당시 여당이었던 열린우리당을 비롯해 민주당, 민주노동당, 국민중심당 등 4당은 ‘선거구 획정 권한을 중앙선관위로 이양할 것’을 합의했지만 추진되지 않았음.

- 결과적으로 시·도 의회에서 자행된 기득권 세력의 구시대적 행태에 대한 지역민들의 비판이 쏟아졌지만, 지방선거제도를 입법한 중앙 정당과 17대 국회는 이러한 폐단을 시정하기 위해 아무런 노력도 기울이지 않았음.

4. 바람직한 선거구획정을 위해 시도의회와 국회가 해야 할 일

- 2006년 전국동시지방선거의 결과, 신진세력과 소수정당의 진출을 높이겠다는 중선거구제의 애초 취지와 달리 영·호남 등 특정지역에 지역기반을 가진 정당들이 의석을 독점하는 현상이 나타났음. 특히 아래 표에서 보는 것처럼 2인 선거구에서는 3인, 4인 선거구에 비해 한 정당이 독점하는 비율이 월등히 높음.

	2인구	3인구	4인구
1당 독점 선거구	265개 (43.4%)	70개 (18.5%)	2개 (5.13%)
전체 선거구	610개	379개	39개

    <표2- 2006년 기초의원선거 선거구별 1당 독점 선거구 개수/비율>

- 따라서 선거구 획정에서 2인 선거구를 다수로 하거나, 4인 선거구를 2인 선거구로 분할했을 경우, 중선거구제의 의미를 구현하기 어렵다고 볼 수 있음.

시도의회는 4인 선거구 분할 말아야

- 2006년 지방선거 선거구 획정 당시, 광주를 제외한 모든 시도의회가 획정위원회가 제출한 4인 선거구를 분할하여 중선거구제 도입 취지를 훼손했음.

- 이번 지방선거에서는 시도의회 심의 과정에서 지난 2006년과 같이 정략적인 목적으로 선거구 분할을 시도해서는 안됨. 시도의회는 기초의회에 다양한 정치세력이 진출하여 건강한풀뿌리 민주주의가 정착될 수 있도록 ‘3인 이상 선거구 획정’ 등 전향적인 방향으로 선거구 획정을 논의해야 함.

국회는 ‘2인 선거구 예외적 허용’, ‘4인 선거구 분할 금지’ 등 제도보완책 마련해야

- 18대 국회는 2009년 3월 정치개혁특별위원회를 결성하였으나, 실질적인 논의는 12월이 되어서야 시작되었음.

- 정개특위 회의에서, 기초의회 선거구제와 관련해 일부 민주당 의원은 현행 2인 선거구의 문제점을 시정하는 안을 제시하기도 하였음. 박선숙 의원(민주당)은 4인 선거구 분할 금지 조치의 필요성을 지적하였으며, 강기정 의원(민주당)은 비례대표 확대를 통해 ‘3인 선거구를 대부분으로 하고, 일부만 2인 선거구’를 하는 안을 제시했지만 한나라당 의원들의 이견으로 추후 논의사항으로 넘겨진 상황임.

- 2006년 지방선거 결과를 볼 때, 다양한 정치세력의 기초의회 진출이라는 중선거구제의 의미를 살리기 위해서는 4인 선거구가 2, 3인 선거구보다 바람직하며, 적어도 1당에 의한 독점을 막기 위해서는 2인 선거구를 배제하고 3인 이상으로 기초의회 선거구를 획정하는 것이 바람직하다고 봄.

- 공직선거법 26조를 개정하여 4인 선거구 분할을 원천적으로 금지하고, 날치기로 기득권을 지키려는 시도를 막아야 함. 나아가 선거구획정위원회의 획정 단계에서부터 2인 선거구가 남용되지 않도록, ‘최소한 3인으로 선거구를 획정하고 2인 선거구를 예외적으로 허용할 것’을 강제해야 할 것임.

- 2월 19일이면 기초의회 예비후보자 등록이 시작됨. 예비후보등록이 시작되면 선거구 획정안을 수정하는 것은 현실적으로 불가능함. 따라서 국회는 속히 정개특위를 열어 기초의회 선거구 획정안을 논의하고, 해당 공직선거법 조항을 개정해야 함.