비례대표제/Proportional Representation System

[Kim byoungil]

1. 비례대표제[ proportional representation system ]란?

선거제도는 ‘유권자가 투표한 표를 의석에 어떻게 변환하는가’에 따라 크게 3가지로 분류할 수 있다.

우선, 투표수의 상대 다수를 얻은 후보를 당선자로 하는 제도를 ‘단순 다수제’라고 한다. 단순 다수제의 대표적인 제도는 단순 소선거구제가 있다. 또한 선거구 유권자의 절대 다수를 얻은 후보를 당선자로 하는 제도를 ‘절대 다수제’라고 한다. 이것에 대해 비례대표제란 각 정당의 득표수에 비례하여 의석수를 분배하고 당선자를 확정하는 제도를 말한다.

확실히 전국의 다수 의견과 소수 의견이 각각 별도의 선거구에 모여 있는 사회에 있어서 다수제를 취한 경우에는 소수 의견이 상대적으로 의회의 장에 반영되기 어렵기 때문에 유권자의 민의(民意)를 확실히 의회의 장에서 표현할 수 없게 되어 버린다.

따라서 선거를 통하여 유권자의 민의를 의석에 충실하게 반영시키기 위해서는 우선 정당의 득표율과 의석율이 가능한 일치하는 선거제도를 채용하는 것이 바람직하다고 할 수 있다.

비례대표제의 가장 큰 특징은 그 외의 제도를 채용하였을 때 볼 수 있는 득표율과 의석율의 큰 차이가 없어지고 득표율과 의석율의 일치율(이것을 비례도라고 한다)이 가장 높아진다는 점에 있다.

그러나 한 마디로 비례대표제라고 하지만 그 실시방법에 대해서는 다방면에 걸치고 조합에 의해 다종다양한 방법이 있다.

우선 그 의석의 계산방법에 따라 최대 평균법과 최대잉여법으로 구별된다.

이 중 최대 평균법은 1개 의석당 평균 득표수가 최고가 되는 정당이 의석을 얻는 것을 원칙으로 하고 있으며 일반적으로 대정당에게 유리하다는 돈트식이나 임페리얼식, 반대로 소정당에게 의석 획득의 기회가 증가하는 상라그식, 덴마크식이 있다.

한편, 최대잉여법이란 사전에 1개 의석당 득표수를 결정하여 ‘당선 기수(基數)’로 하고 각 정당의 득표수를 이 당선 기수로 나누어 의석수를 결정하는 방법을 말한다. 이 당선 기수의 결정방법에는 해어(Hare)식, 드룹(droop)식, 임페리얼식이 있다.

또한 의석수가 분배된 후 각 정당의 당선자 결정방법에는 구속명부식과 비구속명부식(자유명부식)이 있다.

구속명부식이란 선거 전에 사전에 각 정당이 신고한 명부의 순위에 기초하여 당선자를 결정하는 것이다.

비구속명부식(자유명부식)이란 유권자가 정당뿐만 아니라 후보자에 대해서도 투표할 권리를 가지고 있으며 이 후보자의 득표순으로 각 정당에 의석을 할당하는 것으로 유권자 측이 정당뿐만 아니라 후보자에 대해서도 선거할 수 있는 제도를 가리킨다.

비례대표제를 채용함으로써 득표율과 의석율의 일치율이 높아졌다고 해도 의회의 장에 선 ‘사람’을 선거할 수 없다면 유권자의 의사가 의회의 장에 진정으로 반영된 상태라고 할 수 없다.

비례대표제가 아무리 득표와 의석의 일치율이 높은 제도라고 해도 명부의 순위가 정당 측에 자의적으로 이용될 가능성을 내포하고 있으므로 단순히 바람직한 것이라고도 할 수 없다.

이 의미에서는 높은 비례도를 유지하면서 또한 ‘누구를 당선시킬 것인가’도 선택할 수 있는 비구속명부식(자유명부식) 비례대표제가 유권자의 의사를 의회에 전달하는 수단으로서는 효과적이라 할 수 있다.

2. 대한민국의 비례 대표제

21대 국회인 2019년에 국회의원들 스스로 비례대표제를 도입하였다. , 대한민국 제21대 국회의원 선거 비례대표 배분 방법은 2019년 12월 27일에 국회에서 공직선거법으로 통과된 새로운 방법이며 이전까지 실시했던 병립형 비례대표제가 아닌 병립과 연동 혼합형 비례대표제(준연동형 비례대표제)를 실시했다.

의석 할당 정당이 추천하지 않은 지역구 국회의원 당선자 수는 의석 할당 정당에 속하지 않는 정당 소속의 당선자 수와 무소속 당선자 수를 합한 값이 된다. 사례는 다음과 같다.

구분가당나당다당라당마당무소속합계

지역구 국회의원 당선자 수	120	105	20	5	1	2	253
비례 득표 비율	50%	25%	5%	15%	5%	-	100%
연동 배분 의석 수	15	0	0	20	7	-	42

배분 결과 30 초과일 경우[편집]

위 표처럼 연동 배분 의석 수가 30명을 초과할 경우에는 다음과 같은 공식으로 조정한다.

30×연동 배분 의석 수÷각 연동 배분 의석 수의 합계

이때 결과 값에서 정수 부분으로 나온 수대로 먼저 배정한 다음 나머지는 소수점 이하 수가 큰 순으로 배분된다. 사례는 다음과 같다.

구분가당나당다당라당마당합계

연동 배분 의석 수	15	0	0	20	7	42
조정 의석 수	11	0	0	14	5	30

30위 표에서 가당이 얻게 될 30명 배분 최종 의석 수는 30×15÷42=450÷42=10.7142857...로 나온다. 같은 방법으로 라당, 마당의 최종 의석 수는 각각 14.285714…, 5.0으로 나온다. 이때 정수 부분을 합치면 10+14+5=29가 나오며 1석이 모자른다. 이때 소수 첫째 자리 수가 가장 높게 나타난 가당이 한 석을 더 얻게 된다. 따라서 가당은 11석, 라당은 14석, 마당은 5석을 갖게 된다.

배분 결과 30 미만일 경우

연동 배분 의석 수가 30명이 되지 않을 경우에는 다음과 같은 공식으로 조정한다.

(30-각 연동 배분 의석 수의 합계)×비례대표 국회의원 선거 득표 비율

이런 경우에도 마찬가지로 정수 부분으로 나온 수대로 먼저 배정한 다음 나머지는 소수점 이하 수가 큰 순으로 배분된다. 사례는 다음과 같다.

구분가당나당다당라당마당합계

비례 득표 비율	50%	25%	5%	15%	5%	100%
연동 배분 의석 수	10	8	5	1	1	25
잔여 배분 의석 수	3	1	0	1	0	5
최종 배분 의석 수	13	9	5	2	1	30

위 표에서 가당이 얻게 될 30명 배분 최종 의석 수는 (30-25)×50%=5×0.5=2.5로 나온다. 나머지 당도 똑같이 하면 각각 1.25, 0.25, 0.75, 0.25로 나온다. 이때 정수 부분을 합치면 2+1+0+0+0=3이고, 이미 배분된 25까지 합치면 28이 나오게 되므로 2석이 모자른다. 이때 소수 첫째 자리 수가 가장 높게 나타난 라당과 가당이 각각 한 석씩 더 얻게 된다. 따라서 가당은 3석, 나당은 1석, 라당은 1석을 더 갖게 된다.

17명 배분 방법

비례대표 국회의원 47명 중 연동형으로 뽑은 30명을 제외한 나머지 17명은 기존의 병립형을 이용하여 배분한다. 공식은 다음과 같다.

17×비례대표 국회의원 선거 득표 비율

이때도 정수 부분으로 나온 수대로 먼저 배정한 다음 나머지는 소수점 이하 수가 큰 순으로 배분된다. 사례는 다음과 같다.

구분가당나당다당라당마당합계

비례 득표 비율	50%	25%	5%	15%	5%	100%
배분 의석 수	8	4	1	3	1	17

위 표에서 가당이 얻게 될 17명 배분 최종 의석 수는 17×50%=17×0.5=8.5로 나온다. 나머지 당도 똑같이 하면 각각 4.25, 0.85, 2.55, 0.85로 나온다. 이때 정수 부분을 합치면 8+4+0+2+0=14가 나오게 되므로 3석이 모자른다. 이때 소수 첫째 자리 수가 가장 높게 나타난 다당과 라당, 마당이 각각 한 석씩 얻게 된다. 따라서 가당은 8석, 나당은 4석, 다당은 1석, 라당은 3석, 마당은 1석을 갖게 된다.

사례에 나온 최종 의석 수는 다음과 같다.

구분가당나당다당라당마당무소속합계

지역구 국회의원 당선자 수	120	105	20	5	1	2	253
비례 득표 비율	50%	25%	5%	15%	5%	-	100%
연동 배분 의석 수	14	0	0	20	7	-	41
조정 의석 수	10	0	0	15	5	-	30
병립 배분 의석 수	8	4	1	3	1	-	17
비례대표 국회의원 당선자 수	18	4	1	18	6	-	47
총 국회의원 수	138	109	21	23	7	2	300

3. 한국의 연동형 비례대표제 도입배경

위헌 심판대에 올랐던 공직선거법 개정안이 헌법재판관 전원 일치 의견으로 합헌 판단을 받았습니다. 이번 공직선거법 개정안은 준연동형 비례대표제를 도입하는 내용인데요. 지난 총선에서 위성정당이 난립하는 계기가 되며 논란을 야기한 바 있습니다.

헌법재판소는 공직선거법 제189조 제2항 등에 대한 헌법소원심판에서 지난달 20일 재판관 전원일치로 청구를 기각했습니다. 

이번 헌법소원심판은 자유한국당(현 국민의힘) 의원들과 허경영 국가혁명당 대표, 시민단체 등이 청구했는데요. 준연동형 비례대표제 도입을 골자로 하는 해당 법률 개정안이 헌법이 보장하는 선거 원칙에 위배된다는 주장이었습니다.   

이번 헌법소원의 대상 법률 조항은 공직선거법 제139조인데요. 지난 2019년 당시 여당인 더불어민주당이 바른미래당, 정의당, 민주평화당·대안신당 등 4개 야당과 '4+1 협의체'를 구성해 통과시켰습니다. 당시 제1야당인 자유한국당은 법 개정을 강력 반대했죠. 

개정안은 국회 의석수를 지역구 253석, 비례대표 47석으로 유지하되 비례대표 47석을 지역구 의석과 연동해 배분하는 준연동형 비례대표제 채택을 골자로 하고 있습니다. 47석 중 30석에만 연동률 50%의 연동형 비례대표제를 적용하고 17석에는 기존 방식인 병립형 비례대표제를 적용하는 내용인데요.

◇"연동형? 병립형?"…복잡해진 비례대표제

공직선거법에 따라 국회의원 300석 중 253석의 지역구 의원은 소선거구 단순 다수대표제로 선출합니다. 해당 선거구에서 가장 많은 표를 얻은 사람이 당선되는 방식인데요. 선거구별 1위가 승리를 독식하는 방식은 사표가 많이 발생한다는 단점이 있습니다. 1등이 가져간 표 이외의 모든 표는 당선자를 만드는 데 기여하지 못했기 때문이죠.

세 명의 후보자가 각각 35%, 33%, 32%의 비율로 득표했다고 가정해볼까요. 이런 경우 35%를 얻은 최다 득표자가 당선되고 나머지 65%는 모두 의미없는 표가 됩니다. 유효표의 약 3분의 2가 다른 후보를 지지했지만 선거 결과에는 반영되지 못하는 상황인 거죠. 이런 상황에서는 당선자의 대표성이 현저히 떨어질 수밖에 없습니다.

비례대표제는 이같은 단점을 보완하기 위한 장치입니다. 각 정당의 득표율에 비례해 의석수를 할당하는 건데요. 우리나라는 기존에는 정당명부식 병립형 비례대표제를 채택했습니다. 투표소에 가면 유권자는 두 장의 투표용지를 받습니다. 한 장은 지역구의 후보자에게, 한 장은 정당에 각각 투표하는 겁니다.

47석의 비례대표 의석은 정당 득표율에 비례해 배분됩니다. 단 군소정당 난립을 막기 위해 3% 이상의 정당 득표율을 얻은 정당에만 비례대표 의석을 배분하는데요. 비례대표제는 득표율과 의석률을 일치시켜 사표 발생을 최소화한다는 장점이 있습니다.

연동형 비례대표제는 총 의석 수를 정당 득표율에 연동시키는 방식입니다. 지역구에서 얻은 의석수가 정당 득표율에 미치지 못하면 비례대표 의석을 통해 총의석수를 채우도록 합니다. 21대 총선에서는 47석 중 30석에 연동률 50%를 적용하는 연동형 비례대표제를 적용했습니다. 100%가 아닌 50%만을 연동형으로 배분하기 때문에 준연동형 비례대표제라고 부르는 건데요. 

남은 17석은 기존의 방식인 병립형 비례대표제를 적용합니다. 유권자 입장에서 후보자에 한 표, 정당에 한 표를 행사하는 것은 변함이 없지만 의석을 배분하는 방식이 달라진 겁니다. 국회는 이러한 내용을 골자로 공직선거법을 2020년 1월 개정했습니다.

선거제도가 이러한 방향으로 개편된 이유는 국회의 대표성을 높이기 위해서입니다. 기존에는 47석에 대해서만 정당 득표율을 적용했기에 정당투표결과가 전체 의석수에 크게 반영되진 못했는데요. 20대 총선을 예로 들어보면 정당 득표율은 새누리당(33.50%), 국민의당(26.74%), 더불어민주당(25.54%) 순으로 높았는데요. 그러나 결과적으로 의석수를 가장 많이 확보한 정당은 더불어민주당이었습니다.

◇선거 상황 따라 찬반 갈려…결국 위헌심판대에

청구인들은 준연동형 비례대표제를 도입한 공직선거법 조항 등이 직접선거원칙이나 평등선거원칙에 위배돼 청구인들의 선거권과 피선거권을 침해한다며 헌법소원을 제기했습니다(2019헌마1443, 2020헌마134, 2020헌마16, 2020헌마449, 2021헌마9).

청구인들은 준연동형 비례대표제를 도입하면 정당에 대한 투표결과가 제대로 반영되기 어렵다고 주장했습니다. 또 의석배분조항에 대해서는 투표결과에 사후개입이 들어가게 돼 국민의 의사가 왜곡될 수 있다고 지적했습니다. 공직선거법 (2020. 1. 14. 법률 제16864호로 개정된 것)

제189조(비례대표국회의원의석의 배분과 당선인의 결정·공고·통지) ② 비례대표국회의원의석은 다음 각 호에 따라 각 의석할당정당에 배분한다.
1. 각 의석할당정당에 배분할 의석수(이하 이 조에서 “연동배분의석수”라 한다)는 다음 계산식에 따른 값을 소수점 첫째자리에서 반올림하여 산정한다. 이 경우 연동배분의석수가 1보다 작은 경우 연동배분의석수는 0으로 한다."

2. 제1호에 따른 각 정당별 연동배분의석수의 합계가 비례대표국회의원 의석정수에 미달할 경우 각 의석할당정당에 배분할 잔여의석수(이하 이 조에서 “잔여배분의석수”라 한다)는 다음 계산식에 따라 산정한다. 이 경우 정수(整數)의 의석을 먼저 배정하고 잔여의석은 소수점 이하 수가 큰 순으로 각 의석할당정당에 1석씩 배분하되, 그 수가 같은 때에는 해당 정당 사이의 추첨에 따른다.

2. 비례대표국회의원 의석정수에서 30석을 뺀 수: 각 의석할당정당의 비례대표국회의원선거 득표비율에 비례대표국회의원 의석정수에서 30석을 뺀 수를 곱하여 산출된 수의 정수(整數)의 의석을 해당 정당에 먼저 배분하고 잔여의석은 소수점 이하 수가 큰 순으로 각 정당에 1석씩 배분하되, 그 수가 같은 때에는 해당 정당 사이의 추첨에 따른다.

② 2020년 4월 15일 실시하는 비례대표국회의원선거에서 제189조 제6항, 제194조 제4항, 제197조 제7항의 개정규정에 따라 의석을 배분하는 경우에는 제189조 제1항부터 제3항까지의 개정규정에도 불구하고 제1항에 따라 비례대표국회의원의석을 배분한다.