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대중교통 재정부담의 급증과 대응방안

요 약
대중교통 이용수요의 지속 감소, 물가상승으로 인한 운송원가 증가, 교통복지 지원비용의 지속 증가, 운영비에 대한 국비지원 부재 등으로 대중교통 재정부담이 급증하고 있다. 대중교통 재정의 지속적인 증가는 교통부문 예산운영의 어려움을 발생시키고 있다. 또한 대중교통 요금인상의 압력 요인으로, 서비스 수준 향상의 장애 요인으로 작용하고 있다.
대중교통의 재원 확보를 위해서는 ▲교통 범칙금에서 우선적 재원 확보 ▲교통유발부담금 소폭 인상 ▲교통혼잡통행료 신중 검토 ▲대기오염 및 혼잡개선 지역 지정 ▲교통세 징수 ▲교통부문 청정개발체제(CDM)사업 추진 등이 필요하다.
외국의 경우 운임과 지원금 외에 전용세금․교통․터널통행료․혼잡통행료․교통세․LEZ(Low Emission Zone)범칙금 등 다양한 방법으로 재원을 확보하고 있다.

Ⅰ. 대중교통 재정부담의 급증

1. 시내버스·도시철도 운영비용의 증가
☐ 대중교통 재정지원 규모
◯ 부산지역 대중교통은 시내버스 134개 노선, 도시철도 4개 노선, 광역(부산·김해) 경전철 1개 노선, 마을버스 137개 노선을 운영

◯ 대중교통 운영손실을 보전하기 위해 2011년 부산시가 지원한 규모는 시내버스가 932억 원, 도시철도가 1,140억 원으로 총 2,072억 원

☐ 매년 증가하는 대중교통 운영지원금
◯ 운영지원금은 시내버스 준공영제와 시내버스·도시철도 간 환승할인제가 시행된 2007년 838억 원, 2009년 1,459억 원, 2011년 2,104억 원으로 급증

◯ 2010년 시내버스 운영지원금은 서울시 3,069억 원, 대구시 873억 원, 부산시 858억 원 순
- 버스 1대당 운영지원금은 부산시가 35.9백만 원/대로 가장 낮은 수준

◯ 도시철도의 2011년 운영지원금은 대구가 1,351억 원으로 가장 많고, 부산·광주·대전이 각각 1,140억 원, 370억 원, 220억 원 규모
- ㎞당 운영지원금은 대구 도시철도가 52.1억 원, 광주와 대전 도시철도가 18.0억 원과 10.7억 원이며, 부산교통공사는 10.6억 원


2. 대중교통 재정지원 증가의 문제점
☐ 부산시의 재정부담 증가
◯ 대중교통 재정지원의 지속적인 증가로 수송·교통 부문 예산운영에 어려움이 발생

◯ 향후 5년간 전체 대중교통 운영에 필요한 재원은 연평균 16.8% 증가해 23,533억 원 정도로 추정
- 도시철도 17,571억 원, 시내버스 5,178억 원, 마을버스 243억 원

◯ 교통인프라 구축 예산이 삭감돼 향후 대중교통 서비스의 악화가 우려
- 건설(수송)교통 부문의 전체 예산대비 비율은 2005~2009년 42.2%에서 2011~2015년 12.5% 정도로 감소할 것으로 예상

☐ 대중교통 요금 인상 압력
◯ 부산시의 대중교통 예산 확보의 어려움은 요금인상에서 비롯
- 준공영제 하에서 2010년 10월 시내버스 200 원(20.0%), 2011년 12월 도시철도 110 원(11.1%) 인상

☐ 대중교통 서비스 수준 향상의 어려움
◯ 대중교통 운영 예산의 증가는 대중교통 서비스 고도화 예산이 적기 투입되지 못하거나 감소되는 것으로 이어져 시민의 삶의 질 향상에 걸림돌로 작용
- 시내버스 서비스 만족도(1,000점 기준): 2007년 860.06 → 2008년 950.56 → 2009년 946.48 → 2010년 961.72
- 도시철도 서비스 만족도(100점 기준): 2007년 66.85 → 2008년 70.52 → 2009년 75.50 → 2010년 74.88


Ⅱ. 대중교통 재정적자의 증가 요인

1. 이용수요의 지속적인 감소
◯ 시내버스·도시철도·마을버스의 운영재원은 1차적으로 이용자 요금에 의존

◯ 시내버스 이용객은 1990년대 초반부터 2005년까지 1,315천 명/일까지 지속 감소하다가 2008년 7월 준공영제 이후 2009년 1,562천 명으로 다시 증가했으나, 2010년 1,536천 명/일, 2011년 1,472천 명/일로 감소

◯ 도시철도는 4호선 개통 등으로 이용수요가 증가했으나 2011년 수송효율은 1호선이 35.1%, 2호선이 26.2%, 3호선이 26.7%, 4호선이 17.9%로 크게 낮은 수준
- 2011년 평균운임의 수송원가 비율은 43.3%에 불과

◯ 대중교통 서비스의 수준 저하와 지속적인 대중교통 요금인상의 문제 등이 발생

2. 물가상승으로 인한 운송원가 증가
◯ 2007년 1분기는 2010년 기준으로 90.1이었지만 2011년 1월은 101.1, 2011년 12월은 105.2로 높은 증가세를 유지
- 부산 소비자물가는 2010년 10월부터 전국 소비자물가지수보다 높음
- 부산시 시내버스·도시철도의 소비자물가지수는 전국보다 각각 3.4, 5.6 정도 높게 나타남

◯ 유가·인건비 등 외부요인에 의해 시내버스는 6.2%, 도시철도는 연평균 4.6% 정도 원가(운영비)가 지속 증가

◯ 시내버스의 인건비와 연료비는 운송원가의 59.9%, 52.8%를 차지하고 있으며 연평균 4.0%, 13.4% 증가해 인상 요인은 각각 2.4%와 3.7%

◯ 도시철도의 인건비와 연료비는 운송원가의 각각 59.9%, 52.8%를 차지하고 있으며 연평균 4.0%, 13.4% 증가해 인상 요인은 각각 2.1%와 3.7%

3. 교통복지 지원비용의 지속적 증가
◯ 도시철도는 노약자와 장애인 등에게 타 법령에 의해 무임승차가 가능하도록 운영

◯ 도시철도 무임승차 인원은 2011년 72백만으로 전체 수송인원의 23.9%에 달하고 있으며, 무임손실액은 842억 원으로 수송수입의 41.1%
- 전국의 무임손실액 증가율은 8.3%이지만, 부산시는 11.0%로 높은 실정

4. 대중교통 운영비는 국비지원이 거의 없음
◯ 대중교통에 대한 국비지원은 시설 건설에 한정돼 있어 도시철도 등의 운영에 따른 적자 발생으로 부산시의 재정압박이 가속화
- 시내버스 준공영제는 2004년 서울시 시행 이후 국토부가 권장한 정책이지만 재정보조금 지원은 없음

◯ 대중교통 시설에 대한 국비 지원으로 이용수요보다 용량이 큰 비효율적인 시스템이 구축
- 대중교통 시설별 국고보조금 지원 기준은 도시철도와 경전철 40~60%, 광역철도 75%, 광역환승시설 30%, 광역 BRT 40% 등
- 도시철도 1호선 연장(다대선), 사상~하단 건설에 2001년부터 건설비용만 11,013억 원이지만 5년간 도시철도사업특별회계 부족분 7,420억 원은 지방채로 조달할 계획

◯ 대중교통 관련 재정지원의 근거가 되는 교통·에너지·환경세법은 2012년 말로, 분권교부세 지급기한은 2014년 말로 한정


Ⅲ. 대중교통 재원확보의 해외 사례

◯ 해외 대중교통 운영기관은 운임과 지원금 외에 전용세금, 교통·터널 통행료, 혼잡통행료, 교통세, LEZ(Low Emission Zone) 범칙금 등 다양한 정책수단으로 재원을 확보
☐ 뉴욕
◯ 뉴욕주는 지역철도·지하철과 버스서비스 운영으로 1년에 26억 명의 버스·철도 수송을 담당하는 교통운영체인 광역교통행정기구(MTA·Metropolitan Transportation Authority)를 운영
- 버스 338개, 지하철 24개, 철도 15개, 간선급행버스(BRT) 4개 노선을 운영

◯ MTA 전체의 2012년 예산은 총 12,201백만 달러이며, 수입은 요금이 40.4%, 전용세금이 35.8%, 교량·터널 통행료가 12.1%, 주(州)와 지역 보조금이 8.0%
◯ MTA 지원예산은 대중교통을 운영하는 주 또는 시가 징수하는 대중교통 운영보조세·석유판매세·담보대출세·도심세가 있고 뉴욕시 내외를 연결하는 교량·터널을 통과하는 차량에 부과된 통행료 수입


☐ 런던
◯ 런던의 대중교통은 지하철·버스·국철로 구성돼 있으며, 이 중 지하철과 버스는 런던교통공사(TfL·Transport for London)에 의해 일원적으로 운영
- 버스 700개 노선, 지하철 11개 노선, 경전철 6개 노선, 트램 3개 노선

◯ TfL의 2012년 수입은 총 6,519백만 파운드로 운임이 58.3%, 지원금이 32.0%, 타 운영 수입이 5.1%, 혼잡통행료·LEZ 등이 4.5%

☐ 파리광역권
◯ 파리의 대중교통은 STIF(Syndicat des Transports d’Ile-de-France)가 관리하고, 국영기업인 RATP·SNCF와 민간버스운송조합인 OPTILE가 운영(국영에 가까운 형태)
- 파리 대도시권의 대중교통 이용객은 2009년 4,004백만 명으로 지하철이 36.9%, 버스가 32.6%, 철도가 28.1%, 트램이 2.4%를 차지

◯ STIF의 2010년 수입은 총 4,743백만 유로이며, 교통세가 63.3%인 3,016백만 유로, 파리 대도시권 자치단체가 부담하는 공공지원금이 23.9%인 1,133백만 유로, 타 정부기관 보조가 5.4%, 기타 수입이 6.9%
- 교통세는 STIF에서 직접 세금수입 집행권을 갖고 있으며, 10인 이상의 종업원을 가진 기업들이 인건비 총급여의 1.40∼2.60%를 세금으로 부담

☐ 동경도
◯ 동경도는 직접 도영지하철(Toei Subway)·도영버스(Toei Bus) 등을, 민간업체는 영단지하철(TRTA)·사철·민영버스 등을 운영(공영과 민영 혼재)

◯ 2011년 동경메트로 전체 영업수익은 366,838백만 엔, 영업비용은 291,821백만 엔으로 영업수익의 20.4% 정도인 75,015백만 엔의 영업이익이 발생
- 철도사업의 영업수익은 20.6% 정도

Ⅳ. 대중교통 재정부담의 경감 방안

1. 재원확보 수단의 우선순위 설정
◯ 교통혼잡·대기오염 배출 등에 대해 원인자부담 원칙을 적용하면 도시교통의 원활화와 대중교통 재원확보가 가능

◯ 현 시점에서 교통혼잡통행료, 대기오염 및 혼잡개선 지역의 범칙금, 교통세, 교통위반 범칙금, 교통유발부담금, 청정개발체제(CDM) 사업 등에서 신규 재원확보가 가능

◯ 연간 최대 1,200억 원 정도의 재원확보가 가능

☐ 교통 범칙금에서 우선적인 재원 확보
◯ 불법주정차 단속 범칙금, 차량 범칙금의 일부를 대중교통 재원으로 흡수할 필요
- 주정차 위반 차량 과태료에 대해 시민 68.3%, 전문가 70.5%가, 차량 범칙금에 대해서는 시민 68.4%, 전문가 71.0%가 찬성
- 2010년 버스전용차로 위반, 여객자동차운수사업법위반에 대한 범칙금은 9,990백만 원 정도

☐ 교통유발부담금 소폭 인상으로 재원 확보
◯ 교통유발의 원인이 되는 일정 규모 이상의 시설물 소유자에 대해 원인자부담 원칙에서 교통유발부담금을 부과해 도시교통환경 개선의 재원으로 활용(1990년 도입)
- 2010년 교통유발부담금 징수액은 165억 원 정도

☐ 교통혼잡통행료 징수 신중 검토
◯ 국내외 톤잡통행료 징수 사례로는 서울시 남산 1, 3호 터널·영국 런던·스웨덴 스톡홀름·밀라노(Eco-pass)·싱가포르 ERP 등이 대표적
- 법적 근거는 도시교통정비촉진법 제5조(혼잡통행료의 부과·징수 등)이며, 조례로 관련 사항을 규정 가능
- 시민 40.9%, 전문가 71.0%가 혼잡통행료 징수에 대해 찬성하고 있으며, 과거 유료도로 요금징수 경험과 기술적 수준을 고려할 때 동서고가도로가 적합
- 서울시의 혼잡통행료 징수액은 2011년 16,225백만 원

☐ 대기오염 및 혼잡개선 지역 지정으로 혼잡지역 교통환경 개선 및 재원 확보
◯ 런던 Low Emission Zone·베를린 Green Zone 등 유럽 188개 도시에서 운영
- 법적 근거는 지속가능한 교통물류발전법 제5장 특별대책지역의 지정 및 관리 41~45조
- 시민 40.9%, 전문가 71.0%가 대기오염 및 혼잡개선 지역 지정에 대해 찬성하고 있으며 서면·남포동·센텀시티가 적합

☐ 교통세 징수
◯ 교통세는 기업주(고용주)를 대상으로 근로자 전체 급여에서 일정 세금을 징수하는 것

◯ 국외 교통세 징수 사례로는 뉴욕의 MCTMT(Metropolitan Commuter Transportation Mobility Tax)·STIF의 광역교통세가 대표적
- 시민 61.5%, 전문가 42.1가 교통세 징수에 대해 찬성하고 있으며, 사업소세 사업소세는 2010년부터 지방소득세에 편입.
를 부활해 징수하는 방안이 필요

☐ 교통부문 청정개발체제(CDM)사업에서 일부 재원 확보
◯ 녹색교통정책을 통해 감축된 온실가스 크레딧을 판매한 일정액을 대중교통 재원으로 확보하는 방안

◯ 콜롬비아 보고타 간선급행버스(BRT)인 TransMilenio CDM사업은 2001~2012년 130만~350만 달러의 수입을 창출

◯ 국내에서는 부산 도시철도 1호선 연장선(다대선)·4호선, 인천 메트로 2호선, 대구 도시철도 3호선, 호남 고속철도, 서울 메트로 9호선 등이 CDM사업을 추진
- CDM사업을 통한 대중교통재원 확보에 대해 시민 56.7%, 전문가 83.9%가 찬성

2. 국비확보 방안
☐ 교통·환경·에너지세의 연장 추진 및 광역교통시설부담금의 지자체 배분비율 확대
◯ ‘도로·도시철도 등 교통시설의 확충 및 대중교통 육성 사업, 에너지 및 자원 관련 사업,환경보전과 개선을 위한 사업의 재원 확보’를 목적으로 하는 교통·환경·에너지세가 2012년 말 폐지되면 대중교통 시설투자 예산이 축소
- 교통·환경·에너지세를 연장하거나 탄소세 도입 등의 대체수단 개발이 필요

◯ 광역교통시설 부담금은 광역대중교통시설을 건설할 수 있는 재원이므로 현재 40대 60인 중앙과 지방의 비율에서 지방비율을 높이도록 건의

☐ 대중교통 시설 운영비 지원 강력 요청
◯ 도시철도·시내버스준공영제·간선급행버스 등 신교통 수단이 예비타당성 분석을 통과할 경우 일정 기간 운영비를 지원하고, 연차적으로 이 운영비를 줄여가는 방안을 중앙정부에 제안

3. 기타 재원 절감 방안
☐ 대중교통 원가절감 추진
◯ 시내버스 운송원가 절감을 위해 탄력배차제 등의 원가절감형 시내버스 노선운영이 필요

◯ 공영차고지의 지속적 확충을 통한 공동 유류구매와 CNG 충전소 운영, 소모성 자재 공동구매, 정비사와 예비차량 등 공동이용, 공영차고지 임대수입 및 주변 개발에 따른 수익환수 등을 통해 원가 인하를 추진

◯ 이용수요에 적합한 대중교통수단의 도입을 통해 요금수입 증대, 운송원가 감축을 추진

☐ 대중교통 관련 거버넌스 확대
◯ 대중교통 혁신, 이용수요 증대를 위한 시민·전문가 등이 참여하는 거버넌스를 운영
- 대중교통 서비스 향상 방안을 마련하고, 대중교통 운영 낭비요인을 제거하며, 시민 만족도 향상을 위한 정책을 제언
- 비합리적인 노선 조정, 시민 중심의 환승체계 구축 등도 논의

◯ 현재 운영 중인 교통개선위원회, 교통관련 시민단체와 연계를 추진