지방의원의 최대선거구와 최소선거구

[채한태 헌법박사]

안녕하세요.

질문시에 최소한의 인사를 하고 질문하면 더욱아름답습니다.

 청원권행사는 원칙적으로 서면으로 제기해야합니다.

수인은 순회점검공무원에게는 구술로도 가능합니다.

지방의원의 최대선거구와 최소선거구의 인구편차 는 4:1에서 3:1로 판례변경된것입니다.

용인시지방의원 판례에서 2007년 판례변경된사안입니다.

미결구금이란 재판중이거나 재판대기중에 구금된 경우를 말합니다.

합격을 기원합니다.

관련판례참고하세요.

 공직선거법 제26조 제1항에 의한 [별표 2] 위헌확인 등

(2007. 3. 29. 2005헌마985ㆍ1037, 2006헌마11(병합) 전원재판부)

【판시사항】

가. 시ㆍ도의원 지역선거구 간 인구편차의 허용기준 및 선거구구역표 중 경기도 용인시 제1선거구란, 제3선거구란, 제4선거구란, 전라북도 군산시 제1선거구란 획정의 위헌 여부(적극)

나. 선거구구역표의 가분성 여부(소극)와 위헌선언의 범위

다. 인구비례가 아니라 행정구역별로 시ㆍ도의원 정수를 2인으로 배분하고 있는 공직선거법 제22조 제1항의 위헌 여부(적극)

라. 위헌선언의 구체적 범위와 방법

마. 헌법불합치결정의 이유

【결정요지】

가. (1) 시ㆍ도의원 지역선거구의 획정에는 인구 외에 행정구역ㆍ지세ㆍ교통 등 여러 가지 조건을 고려하여야 하므로, 그 기준은 선거구 획정에 있어서 투표가치의 평등으로서 가장 중요한 요소인 인구비례의 원칙과 우리 나라의 특수사정으로서 시ㆍ도의원의 지역대표성 및 인구의 도시집중으로 인한 도시와 농어촌 간의 극심한 인구편차 등 3개의 요소를 합리적으로 참작하여 결정되어야 할 것이며, 현시점에서는 상하 60%의 인구편차(상한 인구수와 하한 인구수의 비율은 4：1) 기준을 시ㆍ도의원 지역선거구 획정에서 헌법상 허용되는 인구편차기준으로 삼는 것이 가장 적절하다고 할 것이다.

(2) 경기도 용인시 제1선거구, 제3선거구, 제4선거구 및 전라북도 군산시 제1선거구의 경우 헌법상 인구편차 허용기준인 상하 60%의 편차를 넘어서는 것이어서, 이러한 인구편차를 통해서 발생한 투표가치의 불평등은 합리적 사유에 의하여 정당화될 수 없으므로, 공직선거법 제26조 제1항에 의하여 획정된 [별표 2]「시ㆍ도의회의원지역선거구구역표」(2005. 8. 4. 법률 제7681호로 개정된 것) 중 “경기도 용인시 제1선거구란, 용인시 제3선거구란, 용인시 제4선거구란” 및 “전라북도 군산시 제1선거구란”의 획정은 시ㆍ도의회의원 지역선거구 획정에서 헌법상 허용되는 국회의 재량 범위를 일탈한 것으로서 해당 선거구에 거주하는 청구인

들의 헌법상 보장된 선거권과 평등권을 침해하는 것이다.

나. 각 시ㆍ도에 해당하는 선거구구역표는 전체가 불가분의 일체를 이루는 것으로서 어느 한 부분에 위헌적인 요소가 있다면 각 시ㆍ도에 해당하는 선거구구역표 전체가 위헌의 하자를 띠는 것이라고 보아야 할 뿐만 아니라, 제소된 당해 선거구에 대하여만 인구과다를 이유로 위헌선언을 할 경우에는 헌법소원의 제소기간의 적용 때문에 제소된 당해 선거구보다 인구의 불균형이 더 심한 선거구의 선거구획정이 그대로 효력을 유지하게 되는 불공평한 결과를 초래할 수도 있으므로, 일부 선거구의 선거구획정에 위헌성이 있다면 각 시ㆍ도에 해당하는 선거구구역표 전부에 관하여 위헌선언을 하는 것이 타당하다 할 것이어서, 이 사건 선거구구역표 중 경기도의회의원 지역선거구들 부분과 전라북도의회의원 지역선거구들 부분 전체에 대하여 위헌선언을 하는 것이 상당하다.

다. 인구편차에 의한 투표가치의 불평등은 이 사건 선거구구역표 중 용인시 제1, 3, 4선거구 및 군산시 제1선거구 부분의 획정에서 뿐만 아니라 인구비례가 아닌 행정구역별로 시ㆍ도의원 정수를 2인으로 배분하고 있는 공직선거법 제22조 제1항에서 시원적(始原的)으로 생기고 있으므로 공직선거법 제22조 제1항도 결과적으로 청구인들의 헌법상 보장된 선거권과 평등권을 침해한다고 할 것이다.

라. 시ㆍ도의원 의원정수 배분 및 선거구구역표 획정의 문제는 자치구ㆍ시ㆍ군의 인구규모, 행정구역, 지세, 교통, 도시ㆍ농촌 간 인구편차, 지역별 개발 불균형 등 복합적인 요인에 의해 영향을 받을 수 있기 때문에, 우리 재판소가 이에 관하여 일정한 개선입법의 방향까지 제시하기란 지극히 어려운 것이며, 위와 같은 사정을 종합적으로 고려하여 여기서는 단지 시ㆍ도의원정수를 2인으로 일률적으로 규정한 공직선거법 제22조 제1항 및 이에 기초한 이 사건 선거구구역표 중 해당 부분에 대한 위헌선언을 하는데 그치기로 한다.

마. 이미 위 법률조항과 선거구구역표 부분에 기한 시ㆍ도의원선거가 실시된 상황에서 단순위헌의 결정을 하게 되면, 그 개정입법이 빠른 시일 내에 이루어지기 어렵다고 할 것이어서 추후 재선거 또는 보궐선거가 실시될 경우 법의 공백이 생기게 될 우려가 큰 점, 시ㆍ도의회의 동질성 유지

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나 의원정수와 선거구구역표의 변경으로 인한 혼란을 방지하기 위하여도 재선거, 보궐선거 등이 치러지는 경우에 위 법률조항과 선거구구역표에 의하여 이를 시행하는 것이 바람직한 점 등에 비추어, 입법자가 2008. 12. 31.을 시한으로 이를 개정할 때까지 위 법률조항과 선거구구역표의 잠정적 적용을 명하는 헌법불합치결정을 하기로 한다.

재판관 김종대의 별개의견

선거구획정에 있어서 기본 틀이 되는 핵심적인 사항은 어디까지나 인구비례의 원칙이고, 그 이외의 비인구적 요소 즉 행정구역ㆍ지세ㆍ교통ㆍ도시와 농어촌과의 차이점, 기타 여러 가지 정책적 요소 등은 부수적인 고려사항이다.

최대선거구와 최소선거구 간의 인구편차가 2：1 이상 벌어진 경우에는 최소선거구의 선거인에게 최대선거구의 선거인과 비교하여 두 사람 몫 이상의 투표가치를 인정하는 것이 되어 현저한 불평등을 초래하므로 인구편차 2：1은 선거구획정에서 꼭 지켜져야 할 논리적이고 산술적인 평등선거 제한의 한계가 되는 것이다.

재판관 이공현, 재판관 조대현의 반대의견

헌법 제118조 제2항은 지방의회의원의 선거에 관한 사항을 법률로 정하도록 위임하였고, 공직선거법은 기초자치단체의 의원은 인구수를 고려하여 선출하도록 하면서 광역자치단체의 의원은 각 기초자치단체의 인구수를 불문하고 각 기초자치단체마다 2인씩 선출하도록 하고 있는바, 이러한 지방의원 선출기준의 구별은 기초자치단체와 광역자치단체의 중층적(重層的) 구조와 기능의 차이를 반영한 것으로서 나름대로 합리성을 가진 선택방안이라고 볼 수 있으므로 헌법에 위반된다고 보기 어렵다. 따라서 광역자치단체의 의원 선거에 있어서는 각 기초자치단체별로 2인씩 선출하게 되므로, 동일한 기초자치단체 내에서 선거구별 인구비례를 따질 수 있을 뿐이고 서로 다른 기초자치단체의 선거인수를 비교하여 선거의 평등을 따져서는 안된다.

【심판대상조문】

공직선거법 제22조 제1항, 제26조 제1항에 의한 [별표2]「시ㆍ도의회의원지역선거구구역표」(2005. 8. 4. 법률 제7681호로 개정된 것) 중 “경기도 용인시 제1선거구란”, “경기도 용인시 제2선거구란”, “경기도 용인시 제3선거구란”, “경기도 용인시 제4선거구란” 및 “전라북도 군산시 제1선거구란” 부분

【참조조문】

공직선거법 제21조 제1항, 제2항, 제25조 제1항, 제2항, 제26조 제1항, 제2항, 제3항, 제4항

【참조판례】

가. 헌재 1991. 3. 11. 91헌마21, 판례집 3, 91, 99-100

헌재 1995. 12. 27. 95헌마224등, 판례집 7-2, 760, 771-788

헌재 2001. 10. 25. 2000헌마92등, 판례집 13-2, 502, 509-516

나. 헌재 1995. 12. 27. 95헌마224등, 판례집 7-2, 760, 789-791

헌재 2001. 10. 25. 2000헌마92등, 판례집 13-2, 502, 518-519

라. 헌재 2001. 10. 25. 2000헌마92등, 판례집 13-2, 502, 510

마. 헌재 2001. 10. 25. 2000헌마92등, 판례집 13-2, 502, 519

【당 사 자】

청 구 인　1. 유○석 외 822인(청구인들 명단은 별지 1과 같음, 2005헌마985)

대리인 변호사　오수환

2. 윤○중(2005헌마1037)

국선대리인 변호사　심재왕

3. 이○수(2006헌마11)

대리인 변호사　조영보

【주　　문】

1. 공직선거법 제22조 제1항 및 제26조 제1항에 의한 [별표 2]「시ㆍ도의회의원지역선거구구역표」(2005. 8. 4. 법률 제7681호로 개정된 것) 중 경기도의회의원 선거구들 부분(2006. 3. 2. 법률 제7850호로 개정된 것 포함)과 전라북도의회의원 선거구들 부분은 헌법에 합치되지 아니한다.

2. 위 제22조 제1항 및 위 선거구구역표 부분은 2008. 12. 31.을 시한으로 입법자가 개정할 때까지 계속 적용된다.

【이　　유】

1. 사건의 개요 및 심판의 대상

가. 사건의 개요

(1) 2005헌마985 사건

[별지 1] 청구인들 명단 기재 청구인 1. 유○석 내지 청구인 556. 이○복은 공직선거법 제26조 제1항에 의한 [별표 2]「시ㆍ도의회의원지역선거구구역표」(2005. 8. 4. 법률 제7681호로 개정된 것, 이하 ‘이 사건 선거구구역표’라 한다) 중 용인시 제1선거구에, 같은 기재 청구인 557. 정○ 내지 청구인 644. 조○란은 이 사건 선거구구역표 중 용인시 제2선거구에, 같은 기재 청구인 645. 박○균 내지 청구인 668. 김○구는 이 사건 선거구구역표 중 용인시 제3선거구에, 같은 기재 청구인 669. 김○광 내지 청구인 823. 김○락은 이 사건 선거구구역표 중 용인시 제4선거구에 각 주소를 두고, 2006. 5. 31.에 실시될 예정이었던 경기도의회의원선거에서 선거권을 행사

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하려던 자들이다.

2005. 8. 31. 현재, 이 사건 선거구구역표상 용인시 각 선거구의 인구는 199,503명, 126,896명, 170,369명, 195,723명으로서 평균 173,123명이고, 전국 선거구의 평균인구수 75,934명(2005년 말 추정 총인구 48,294,143명÷총선거구 636개)과 비교하여 약 +128%의 편차를 보이고 있으며, 경기도 내 최소선거구인 연천군 선거구의 평균인구수 23,885명에 비하여 약 7：1(제1선거구의 경우 최대 8：1)의 편차를 보이고 있다.

이에 청구인들은 공직선거법 제26조 제1항에 의하여 이 사건 선거구구역표 중 경기도 용인시 제1선거구, 제2선거구, 제3선거구 및 제4선거구를 획정하는 것은 자신들의 투표가치를 지나치게 과소평가하여 평등선거의 원칙에 반할 뿐만 아니라 헌법상 보장된 평등권과 선거권을 침해하였다고 주장하면서 2005. 10. 7. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

(2) 2005헌마1037 사건 및 2006헌마11 사건

청구인 윤○중, 이○수는 이 사건 선거구구역표 중 군산시 제1선거구에 주소를 두고, 2006. 5. 31. 실시될 예정이었던 전라북도의회의원선거에서 선거권을 행사하려던 자들이다.

2005. 8. 31. 현재 이 사건 선거구구역표상 군산시 제1선거구의 인구는 123,147명으로 전라북도 전체 선거구의 평균인구수 55,665명(전라북도 총인구 1,892,590명÷총선거구 34개)보다 2배가 넘고, 무주군, 장수군 선거구의 평균인구수에 비해 약 10배를 초과하는 편차를 보이고 있다.

이에 청구인 윤○중은 공직선거법 제22조 제1항이 인구비례와 상관없이 자치구ㆍ시ㆍ군마다 지역구 시ㆍ도의원을 2명씩 선출하도록 규정한 것과 이 사건 선거구구역표 중 전라북도 군산시 제1선거구를 획정한 것은 자신의 투표가치를 지나치게 과소평가하여 헌법상 보장된 평등권과 선거권을 침해하였다고 주장하면서 2005. 10. 24. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였고, 청구인 이○수는 이 사건 선거구구역표 중 전라북도 군산시 제1선거구를 획정한 것이 자신의 투표가치를 지나치게 과소평가하여 헌법상 보장된 평등권과 행복추구권을 침해하였다고 주장하면서 2006. 1. 3. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

나. 심판의 대상

(1) 2005헌마985 사건 및 2006헌마11 사건의 청구인들은 공직선거법(이하 ‘법’이라 한다) 제26조에 의한 이 사건 선거구구역표 중 각 해당 부분의 위헌확인을 구하고 있을 뿐 법 제22조 제1항을 별도의 심판대상으로 삼

고 있지는 않다. 그러나 법 제22조 제1항은 시ㆍ도의회 의원정수를 정하고 있는 법률조항으로서 시ㆍ도의회의원 지역선거구 획정 및 그 결과물인 이 사건 선거구구역표의 전제가 되므로 이들은 체계적으로 밀접하게 연관되어 있다. 따라서 이 사건 선거구구역표 중 해당 부분뿐만 아니라 법 제22조 제1항도 함께 심판대상으로 삼아서 한꺼번에 그 위헌 여부를 판단하는 것이 법질서의 통일성과 소송경제의 측면에서 바람직하므로 이를 이 사건 심판대상에 포함시키기로 한다(헌재 1999. 3. 25. 98헌가11등, 판례집 11-1, 158, 167 참조).

그렇다면 이 사건의 심판대상은 법 제22조 제1항 및 법 제26조 제1항에 의하여 획정된 [별표 2]「시ㆍ도의회의원지역선거구구역표」(2005. 8. 4. 법률 제7681호로 개정된 것) 중 “경기도 용인시 제1선거구란, 용인시 제2선거구란, 용인시 제3선거구란, 용인시 제4선거구란” 및 “전라북도 군산시 제1선거구란”(이하 이를 함께 ‘이 사건 선거구란들’이라 한다)의 위헌 여부이고, 위 법률조항의 내용은 다음과 같으며, 한편 [별표 2]「시ㆍ도의회의원지역선거구구역표」중 경기도의회의원선거구들 및 전라북도의회의원선거구들 부분의 내용은 [별지 2]와 같다.

공직선거법 제22조(시ㆍ도의회의 의원정수) ① 지역구시ㆍ도의원정수는 그 관할구역 안의 자치구ㆍ시ㆍ군(하나의 자치구ㆍ시ㆍ군이 2 이상의 국회의원지역선거구로 된 경우에는 국회의원지역선거구를 말하며, 행정구역의 변경으로 국회의원지역선거구와 행정구역이 합치되지 아니하게 된 때에는 행정구역을 말한다)마다 2인으로 한다.

[다만 이 사건 선거구란들 중 “경기도 용인시 제1선거구란, 용인시 제2선거구란, 용인시 제3선거구란, 용인시 제4선거구란”은 2006. 3. 2. 법률 제7850호에 의하여 개정된 바 있으나, 그 개정 내용은 단지 2005. 10. 31. 경기 용인시의 행정구역 개편에 따라 각 선거구에 속하는 선거구역을 세분화한 것일 뿐이고(아래 [별표 2] 선거구구역표 부분 참조), 그 외에는 법문상으로나 내용상으로나 아무런 변화가 없었다. 따라서 위 선거구란들 부분은 위 2006. 3. 2. 법률 제7850호에 의하여 개정된 이후의 법률과도 실질적으로 그 내용이 동일하다 할 것이므로, 위에서 밝힌 이 사건 심판대상에는 위 2006. 3. 2. 법률 제7850호로 개정된 것까지 포함되어 있다고 할 것이다(헌재 1998. 6. 25. 95헌바35등, 판례집 10-1, 771, 782-783 참조)].

(2) 관련규정

공직선거법 제26조(지방의회의원선거구의 획정) ①

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시ㆍ도의회의원지역선거구(이하 “시ㆍ도의원지역구”라 한다)는 인구ㆍ행정구역ㆍ지세ㆍ교통 기타 조건을 고려하여 자치구ㆍ시ㆍ군(하나의 자치구ㆍ시ㆍ군이 2 이상의 국회의원지역구로 된 경우에는 국회의원지역구를 말하며, 행정구역의 변경으로 국회의원지역구와 행정구역이 합치되지 아니하게 된 때에는 행정구역을 말한다)을 분할하여 이를 획정하되, 하나의 시ㆍ도의원지역구에서 선출할 지역구시ㆍ도의원정수는 1인으로 하며, 그 시ㆍ도의원지역구의 명칭과 관할구역은 별표 2와 같이 한다.

② 자치구ㆍ시ㆍ군의원지역구는 인구ㆍ행정구역ㆍ지세ㆍ교통 그 밖의 조건을 고려하여 획정하되, 하나의 자치구ㆍ시ㆍ군의원지역구에서 선출할 지역구자치구ㆍ시ㆍ군의원정수는 2인 이상 4인 이하로 하며, 그 자치구ㆍ시ㆍ군의원지역구의 명칭ㆍ구역 및 의원정수는 시ㆍ도조례로 정한다.

③ 제1항 또는 제2항의 규정에 따라 시ㆍ도의원지역구 또는 자치구ㆍ시ㆍ군의원지역구를 획정하는 경우 하나의 읍ㆍ면ㆍ동의 일부를 분할하여 다른 시ㆍ도의원지역구 또는 자치구ㆍ시ㆍ군의원지역구에 속하게 하지 못한다.

④ 자치구ㆍ시ㆍ군의원지역구는 하나의 시ㆍ도의원지역구 내에서 획정하여야 하며, 하나의 시ㆍ도의원지역구에서 지역구자치구ㆍ시ㆍ군의원을 4인 이상 선출하는 때에는 2개 이상의 지역선거구로 분할할 수 있다.