법학과 082433 이보라 <실현가능한 모델로서의 의원내각제>

[이보라]

실현가능한 모델로서의 의원내각제

Ⅰ. 서언

Ⅱ. 성공적인 실현의 전제조건

1. 연방제의 채택

(1) 채택의 필요성

(2) 구성방법

2. 양원제의 채택

(1) 채택의 필요성

(2) 구성방법

3. 신임투표요청제의 채택]

4. 건설적불신임제도의 채택

5. 추상적규범통제제도의 채택

Ⅲ. 의원내각제의 실현과 그 예단적 효과

1. 진정한 정당정치의 실현

2. 평화적 정권교체의 실현과 보장

3. 지역패권주의의 해소와 새로운 정치문화의 형성

4. 책임정치의 실현

5. 국가기관구성과 국정운영상의 효율성 제고

Ⅳ. 결론

Ⅰ. 서언

제2차 세계대전의 종결과 함께 그 동안의 식민통치의 지배로부터 벗어나게 된 제3세계 국가들 중 상당수의 신생독립국가들이 그들의 정체(Regierungsform)를 결정하는 데에 있어서 기존의 복고적인 체제보다는 미국의 대통령제나 서구의 의원내각제를 새로운 정체로 선택하였으며 우리의 경우 역시 이들 전체중의 하나인 미국식 대통령제를 채택하였던 것이다. 그러나 대부분의 제도들이 장점과 단점이라는 양면성을 함께 가진다고 볼 수 있는 바 이와 같은 일반적인 정의는 정부형태라고 해서 예외가 될 수는 없다 할 것으로서 우리의 대통령제 역시 남북분단이라고 하는 특수한 국가적 상황과 후진적 경제로부터의 신속한 탈피에 있어서 많은 부분 긍정적인 역할을 해 왔다는 것은 공지의 사실이다. 그러나 오늘날 다양성과 다원성 그리고 전문성이 모든 분야에서 점차 확대, 정착되어가고 있는 우리사회는, 무엇보다도 국민의 정치의식의 전향적인 변화와 향상으로 인해 건국 이래 그 어느 때 보다도 새로운 정체에 대한 관심이 크게 대두되고 있다 할 것으로서 여기에는 지난 헌정사에서 여러 번 입증되었듯이 우리의 대통령제가 가지는 문제점이 중요한 원인이 된 것 또한 사실이며 나아가 이와 관련한 논의에는 다소간의 내용상의 차이에도 불구하고 의원내각제 내지는 혼합정부제가 중심적으로 다루어져왔다는 것 또한 공지의 사실이라 할 것이다. 이제 아와 같은 사실을 전제하면서 이와 본 고찰에서는 우리의 향후 새로운 정부형태의 대안으로 논의되어질 수 있는 ‶혼합정부제″와 의원내각제 중에서 특히 여타의 다른 국가들에서는 보기 드물게 독창적이면서 매우 안정적, 성공적으로 운영되고 있다고 할 수 있는 독일식의원내각제의 수용가능성을 가정, 전제하여 고찰해 보기로 한다. 즉 단일민족으로서의 분단이라고 하는 우리의 현실적 상황이 동일한 역사적 경험을 바탕으로 한고 있는 독일에 대한 자연스런 정체감을 불러일으킨 것을 부인할 수 없음은 별론으로 하고서 비록 짧은 기간 동안이었으나 우리의 헌정사는 이미 의원내각제에 대한 경험을 갖고 있을 뿐만 아니라 제2공화국 의원내각제의 보다 궁극적인 단명이유가 그 제도상의 문제이기 보다는 오히려 5.16 군사혁명에 주된 원인이 있었으며 또한 현행 독일의원내각제가 과거 우리 ‶제2공화국 의원내각제 수용에 있어서의 대표적인 모델″ 이었다는 사실은 향우 우리의 새로운 정부형태로서 의원내각제를 수용할 경우에 있어서 그의 성공적 실현을 위한 조건과 그에 수반된 예단적 효과에 대해 고찰해 보는 본 연구에 있어서 특히 독일식의 의원내각제를 선택하는 중요한 이유가 되기에 충분하다고 보여지기 때문이다. 그리고 이를 위해 본 고찰은 그 동안에 정부형태와 관련한 많은 부분들이 기존의 여러 학자 분들에 의해 이미 깊이 있게 연구되어온 사실을 전제하면서 다만 하나의 가능성으로서의 독일식의원내각제를 우리의 새로운 정부형태로 수용할 경우에 있어서 이를 성공적으로 도입하고 정착하기 위해서는 어떠한 전제조건들이 충족되어져야 하는지 그리고 의원내각제를 우리의 새로운 정부형태로 수용할 경우에 있어서 예상되어질 수 있는 효과 등에 한정하여 살펴보기로 할 것이다. 그리고 이를 통해 궁극적으로는 새로운 정부형태의 수용과 관련한 예측가능성의 제고와 함께 성공적인 제2의 의원내각제의 실현가능성과 그 당위성을 확인해 보는 데에 연구의 목적을 두기로 한다.

Ⅱ. 성공적인 실현의 전제조건

우리의 경우에 있어서 하나의 가능성으로서의 의원내각제 특히 독일식의원내각제를 새로운 정부형태로 수용할 경우에 있어서 이를 성공적으로 도입하고 정착하기 위해서는 다음과 같은 몇 가지의 조건들이 전제적으로 충족되어져야 할 것으로 본다.

1. 연방제 채택

(1) 채택의 필요성

한국의 새로운 정부형태로서 의원내각제의 수용과 이의 안정적인 토착화를 위해서는 연방제의 도입이 필요하다. 물론 여기서 연방제와 특정의 정부형태와의 필연적인 연관성을 전제로 하는 것은 당연히 아니다. 왜냐하면 연방제라는 것인 일반적으로 의원내각제 국가에서든 공통적인 구조 원리로 받아들여지고 있기 때문이다. 다만 주지할 것은 의원내각제에서든 대통령제에서든 연방제(연방국가)는 단일제(단일국가)에 비해 구조 본질적으로 보다 더 권력분립에 가깝다는 것이며, 이는 동시에 민주주의적 관점에서나 법치 주의적 관점에서도 더 큰 효율성을 가진다는 것은 분명한 사실로 받아들여야 한다는 것이다. 따라서 이와 같은 관점에서 우리의 향후의 새로운 정부형태로서 특히 독일식의원내각제의 수용을 상정해 볼 경우에는 연방제의 채택이 중요하게 고려되어져야 한다. 즉 연방제의 도입을 통해 다음과 같은 효과를 기대할 수 있기 때문이다. 첫째로는, 연방국가적 구조가 입법, 행정, 사법 등 국가작용의 수평적 분할과 연방과 지방간 수직적 분할 등을 통한 권력분립적 효과의 증대를 가능하게 함으로서 새로운 정부형태로서의 의원내각제의 안정적인 운영에 긍정적인 영향을 가져다 줄 것이다. 둘째로는, 연방국가적 구조는 사회공동체내에서의 지역적 종교적, 문화적 다양성을 최대한으로 존중함으로써 궁극적으로는 민주주의 체제가 되는 소수자의 보호에 충실할 뿐만 아니라, 특히 통일이후에 문제가 될 수 있는 남북한 간의 다양한 이질성의 극복과 이를 통한 민족 동질성의 회복에 긍정적인 영향을 미칠 것이다. 셋째로는, 연방국가적 구조는 일반국민의 참정권의 실제적 범위를 보다 넓혀 줌으로써, 결과적으로 국민의 정치참여를 그 본질로 하는 민주주의의 강화, 보충, 내지 조성 기능을 가진다 할 것이며, 이는 결과적으로 새로운 정부형태의 도입에 따른 의원내각제의 빠르고도 안정적인 토착화에도 매우 긍정적인 영향을 줄 것으로 본다. 넷째로는, 연방국가적 구조를 채택함으로써 기존의 비합리적 지역정서를 희석화시켜 무엇보다도 한국헌정사의 어두운 한 단면이라고 할 수 있는 지역패권주의의 극복에 매우 긍정적인 영향을 가져다 줄 것으로 본다. 다섯째로는, 오늘날 한국의 정당들은 많은 부분 비민주적인 사당화내지 지역정당화의 경향을 가지고 있으며, 이는 특히 의원내각제의 성공적 정착에 대한 중요한 장애요인이 될 것으로 보인다. 따라서 연방국가적 구조를 채택함으로써 지방의 고유국가성과 독립성이 보장되고 이를 통하여 지역적 정당기구들이 전체적 당지도와 엄격한 중앙집권화 및 종속경향으로부터 독립성과 자주성을 확보함으로써, 결과적으로 보다 더 민주적인 정당운영을 통한 의원내각제의 성공적 정착에 기여할 수 있을 것이다.

(2) 구성방법

위에서 살펴본 바와 같이 향후 우리의 새로운 정부형태로서의 의원내각제의 수용에 있어서는 특히, 연방제적 의원내각제의 채택이 필요하다 할 것이다. 그리고 이 경우에는 16개의 지방정부로 구성된 독일과 같이 전국을 수개의 광역지발정부, 즉 현재의 지방자치행정단위를 기초로 하는 이른바 광역연방제 등을 고려해 볼 수 있을 것이다. 특히 이와 같은 형태의 광역연방제를 채택할 경우에는 향후 남북한 간의 통일과 관련하여서도 기존 남한지역의 연방제에 북한지역 역시 자연스럽게 적용되어질 수 있을 것인바, 이와 관련하여 예상해 볼 수 있는 구체적인 형태로는 수개의 광역지방정부에 서울과 평양을 특별지역으로 하는 것 등을 상정해 볼 수 있을 것이다. 이는 특히 현재의 우리의 정부형태 혹은 향후의 우리의 새로운 정부형태가 곧 미래의, 나아가 통일한국의 정부형태를 결정짓는 중요한 기준이 될 수 있다는 사실을 상기할 경우에는 의미가 있다 할 것이며, 따라서 이와 관련한 보다 더 구체적인 연구 역시 필요하다 할 것이다.

2. 양원제의 채택

(1) 채택의 필요성

일반적으로 의원내각제하에서는 상원과 하원으로 구성되어지는 양원제를 두는 것이 보편적이다. 그리고 이들 상원과 하원 중에서 상원은 영국과 같은 특수한 전통성에 기인하는 경우 이외에는 “미국”이나 독일 및 스위스 등과 같은 연방제의 구조를 가진 국가에서 무엇보다도 연방과 주라고 하는 연병국가질서에서 일반적으로 발생하는 연별과 주간 또는 주상호간의 제반의 권한분쟁에 대한 제 3의 완충적 조정기관 내지는 전체적 조화들의 필요에 따른 매개체로서 역할을 한다. 그리고 또한 하원은 전형적으로 전체국민의 대표기관으로서의 역할을 하는 것이 일반적이다. 그리고 우리의 경우에 있어서는 이와 같은 상원과 하원의 역할 중에서도 특히, 내각과 하원간의 정치적 대립에 대한 조정자로서의 역할 내지는 의회(하원)의 해산 시에 있어서의 그 대역자로서의 상원의 역할이 매우 중요한 의미를 가질 수 있다고 본다. 그러나 위와 같은 양원제의 도입 필요성에도 불구하고 오늘날에 있어서는 단원제에 대한 매력을 쉽게 떨쳐버리기는 어렵다 할 것인바, 즉 우리한국과 같은 단일국가구조를 가진 국가에서는 의회(하원)이외에 상원이라고 하는 또 하나의 기관을 두는 것은 오늘날 저비용고효율의 정치개혁이 세계적인 추세임을 고려할 경우에는 지나치게 증가하게 되는 의원 수에 따른 제반의 폐해내지 비효율성의 증대를 야기할 가능성 또한 간과할 수 없다 할 것이다. 그리고 이와 같은 양원제의 구조 속에서 보다 더 바람직한 정당문화를 구축하는 것이 정당의 본연의 기능에도 더욱 부합한다 할 것이다. 따라서 우리의 새로운 정부형태로서의 의원내각제의 성공적 수용과 정착을 위한 전제로서 양원제의 도입은 필수적이라 할 것이다.

(2) 구성방법

위와 같은 양원제의 도입에 따른 구성방법에 관해 살펴보면 다음과 같다. 즉, 우선 전체국민의 대표기관으로서의 하원의 구성방법은 국민주권의 원칙상 당연히 보통, 평등, 직접, 비밀, 자유선거에 의해 구성되어야 함에는 전혀 이론의 여지가 없을 것이다. 그러나 상원의 구성방법에는 다음과 같은 몇 가지의 방안이 고려되어질 수 있을 것이다. 즉, 첫째로는 과거 한국 제2공화국의원내각제에서와 같이 상원역시 하원처럼 민선의 대표로 구성하는 참의원과 민의원 유형을 예로 들 수 있을 것이다. 이 경우에는 비록 과거에 경험하였다는데서 오는 긍정적인 측면도 있겠으나, 하원과 다른 상원의 역할과 조직을 고려해 볼 경우에는 현실적으로 적합하지 않다고 본다. 둘째로는, 단일민족국가로서 특히 통일한국의 정부형태로서의 의원내각제를 예정할 경우에는 민족적 대표성을 가지는 상원을 두는 방안이 고려될 수 있을 것이다. 즉, 이는 오랜 세월동안의 분단을 경험한 남한과 북한의 재통일을 전제할 경우에는 정치적 차원에서의 민족동질성회복의 과제를 상원이 추구해야할 것으로 보여지며, 이를 위해 상원을 민족대표성을 가지는 국가원로들로 구성하는 것을 생각해 볼 수도 있을 것이다. 그러나 이 경우에는 민족대표성에 대한 구체적 기준의 모호성과 함께 일반국민의 감정에도 부합하기 어려울 수 도 있는 문제가 있다. 셋째로는, 우리와 같은 민족분단의 경험과 나아가 재통일을 이룩한 독일의원내각제하에서의 연방참사원의 구성 방법을 예로 들 수 있다. 즉, 독일 연방참사원은 국민에 의한 직접선거나 또는 연방의회에 의한 간접선거에 따라 구성되어지는 대표자가 아닌 단순히 명주에 의해 임명된 정부의 대표자로 구성되어지는데, 특히 우리의 경우네 있어서는 위에서 살펴본 바와 같이 광역지방정부로 구성하는 광역연방제에 기초한 의원내각제를 고려할 경우에는 독일연방참사원의 구성방법을 모델로 하는 것이 무엇보다도 안정적인 국정운영을 위해 타당하다도 본다.

3. 신임투표요청제의 채택

일반적으로 의화의 내각불신임권을 의원내각제 정부형태에 있어서 하나의 본질적 요소라고 할 수 있을 것인 바, 이는 일견하여 의회는 내각을 정치적 필요에 의해 언제든지 불신임할 수 있음을 의미한다 할 것이다. 그러나 만약에 이와 같은 의회의 내각에 대한 불심임권이 무제한적으로 용인될 경우에는 국민의 정치적 성숙도에 따라 다소의 차이는 있다 하더라도 결과적으로는 수상의 헌법상의 지위는 상당한 불안에 빠지게 되는 것이며, 이는 곧 정치적 혼란으로 연계되어질 수 있다 할 것 이다.

따라서 독일기본법은 수상에 대해 보다 더 강력한 권한을 부여함으로써, 정치적 안정을 도모하기 위해 기본법 제68조에 연방수상의 연방의회(Bundestag)에 대한 신임투표요청권(Vertrauensfrage)을 제도적으로 도입하게 된 것이었다. 따라서 이와 같은 신임투표요청권 연방수상의 정치적 위험을 연방정부와 연방의화에 분산시키는 역할을 할뿐만 아니라, 나아가 연방수상의 연방의회에 대한 하나의 강력한 정치적 압력수단이 된다 할 것이다. 그리고 또한 수산은 자싱에 대해 연방의회가 기본법 제67조에 근거한 건설적 불심임을 의도하고 있을 경우에는 불신임투표가 시행되기 이전에 신임투표요청권을 행사함으로서 결과적으로 연방의회의 수상에 대한 불신임을 사전에 통제할 수 있는 강력한 견제수단으로 활용할 수 있는 것이다. 따라서 이는 일견하여 연방의회와 연방수상간의 권력의 균형을 염두에 둔 규정으로 볼 수 있다 할 것이다. 이와 같은 신임투표요청권을 행사함에 있어서 수상은 연방의회로부터의 불신임발의의 위협을 받거나 또는 받지 아니하거나에 관계없이 그리고 자신의 개인적 인품 등에 대한 장애를 제거하거나 또는 자신의 판단에 따른 중요한 정책 사안이나 법률안의 관철 및 연방의회에 대한 자신의 발언권의 강화 등을 목적으로 하거나 정책사현에 장애가 되는 연방의회의 해산 등을 위하여 자신의 독자적인 정치적 판단에 따라 행사할 수 있는 것이다. 그리고 이와 같은 수상의 신임투표권의 행사에 대해 연방의회는 찬반의 투표를 행하게 되며 이때에 수상이 의회로부터 신임을 받을 경우에는 자신의 정치적 입지강화와 함께 신임요청에서 연계한 사안에 대한 강력한 추진이 가능하게 되는 것이다. 그러나 이와는 달리 수상이 의회로부터 신임을 받지 못할 경우에는 자진사퇴를 결의하지 않는 한 수상은 이른바 ‶입법긴급사태″등을 통하여 소수 수상으로 자신의 임무를 수행하거나 또는 연방대통령에게 의회해산을 요청함으로서 새로운 정국의 해법을 모색할 여지를 갖게 되는 것이다. 여하튼 수상의 신임투표요청권은 궁극적으로는 수상의 권한강화에 중요한 역할을 하는 제도로서 우리의 경우 특히 과거 우리 한국 제2공화국 의원내각제하에서 당시 국무총리의 지위가 불안정하였던 역사적 사실을 고려할 경우에는 우리의 새로운 정부형태로서 의원내각제를 채택할 경우에는 국정의 안정과 수상의 국정수행능력의 합리적 제고 등을 위한 제도적 장치로서 독일의 ‶신임투표요청권″을 도입할 필요가 있다고 본다.

4. 건설적불신임제도의 채택

일반적으로 의원내각제하에서의 내각존립은 의회의 신임을 조건으로 한다. 따라서 의외로부터 내각이 불신임을 받을 경우 내각은 그 존립의 근거를 상실하게 된다. 즉 의회의 내각불신임의 가결을 통해 일차적으로는 현직수상이 퇴임하게 되며 그 이후 다시 새로운 절차에 따른 위회 다수에 의한 차기 수상의 선출과 이를 통한 새로운 내각구성이 일반적이다. 그러나 이와는 달리 독일의 건설적불신임은 연방의회로 하여금 일차적으로 재적의원 과반수로 차기 수상후임자를 선출한 이후에야 연방대통령에게 현직수상의 해임을 요청하는 방법으로 이루어지는 특이한 형태이다. 독일의 이화 같은 불신임제도는 무엇보다도 연방의회의 부정적 내지 소극적 일치에 기한 부진정한 다수파에 의한 정치적 방해목적의 실현을 최소화시킴으로써 연방수상의 권한강화와 이에 따른 연방정부의 안정화에 절대적인 기여를 하는 제도로서 바로 이와 같은 이유 때문에 건설적불신임이라고 불리 운다. 그리고 독일의 건설적불신임제도는 결과적으로 기존의 의원내각제를 채택하고 있는 다른 국가들 에서는 그 선례를 찾아볼 수 없는 독특한 것으로서 안정적, 성공적인 국가운영과 함께 독일통일의 중요한 초석이 되었음은 의심의 여지가 없다. 그러나 과거 우리 제2공화국헌법은 많은 부분 독일의원내각제를 모델로 하여 수용되었음에도 불구하고 독일의 이와 같은 건설적불신임제도를 수용하지 않고 일반적인 의미의 불신임제도를 수용하였던 것이다. 따라서 새로운 제2의 의원내각제를 수용할 경우에는 무엇보다도 새로운 정부형태의 수용으로 인한 정치적 불안정을 최소화하고 한국 의원내각제의 성공적인 정착을 위해 반드시 독일의 ‶건설적불신임제도″를 수용해야 할 것이다. 그리고 이것이 특히 한국의 새로운 정부형태의 모델로서의 독일의원내각제를 수용해야 하는 중요한 이유이기도 하다.

5. 추상적 규범통제제도의 채택

우리는 구과 제2공화국헌법의 채택과정에서 독일의 헌법재판제도를 수용하여 설치하였다. 그러나 제2공화국헌법은 헌법재판소에 위헌법률심사 헌법에 관한 최종적 해택권, 국가기관간의 권한쟁의, 정당해산심판, 탄핵심판 및 대통령, 대법원장, 대법권의 선거에 관한 소송 등에 관한 권한은 부여하였으나 법률에 관한 규범통제중 추상적 규범통제를 제외한 구체적 규범통제만을 규정하였다. 바로 이것이 계기가 되어 우리한국은 제2공화국헌법에서 독일의 헌법재판제도를 도입한 이래 오늘날까지 규범 통제 중에서 단지 구체적 규범통제만을 인정하고 있는 것이다. 이와 같은 추상적 규범통제제도의 결여는 궁극적으로는 반쪽의 규범통제일 수밖에 없으며 이는 무엇보다도 향후 우리의 새로운 정부형태로서 의원내각제를 도입 할 경우에 예상되어질 수 있는 ‵내각과 의회다수당의 정치적 동질성′으로 인한 위헌법률제정의 가능성증대를 굳이 염두에 두지 않더라도 오늘날 증대하는 국민들의 다양한 욕구에 부응해야 하는 복잡한 입법현실을 고려할 경우에는 과거 그 어느 때 보다도 위헌법률의 제정 및 그에 따른 기본권침해의 가능성이 증대되었다고 볼 수 있으며 이를 전제할 경우에는 현행 독일연방헌법재판소와 같은 정도의 ‶추상적 규범통제제도″의 추가적인 도입이 필수적이라 할 것이다.

Ⅲ. 의원내각제의 실현과 그 예단적 효과

이하에서는 위에서 살펴본 몇 가지 조건들의 충족을 전제하면서 향후 의원내각제를 우리의 새로운 정부형태로 수용할 경우에 있어서 실제적으로 예상되어질 수 있는 긍정적인 효과에 대해 살펴보기로 한다.

1. 진정한 정당정치의 실현

일반적으로 대통령제는 이른바 정당제와는 친화적이지 않는 권력 구조적 특징을 가지고 있다. 즉 대통령제는 엄격한 권력분립을 전제로 한 제도이게 때문에 대통령과 의회다수당이 일치할 경우에는 그 권력분립을 사실상 현실화내지 명목 화하게 되고 또한 대통령과 의회의 다수당이 불일치할 경우에는 극한적인 대립양상을 초래하게 되어 정치적 혼란을 야기하게 될 가능성이 높다 할 것이다. 이와 같은 경향은 우리의 경우에 있어서도 결코 예외적인 현상은 아니었다. 더욱이 우리의 경우에는 의원내각제를 채택하였던 제2공화국을 제외하고는 사실상 비정상적인 대통령제를 채택하여 대의정치의 요체라 할 수 있는 민주적인 정당정치의 기반을 구축하지 못한 것이 큰 아쉬움으로 지적되고 있는 것이 사실이다. 이는 특히 과거에 비해 상당부분 개선되었음에도 불구하고 오늘날 우리의 정당은 여전히 특정인물을 중심으로 유지되는 경향이 있으며 또한 정당의 운영 역시 일부 비민주적인 요소를 내포하고 있음을 고려할 때에 의미가 크다 할 것이다. 그러나 이와는 달리 의원내각제는 그 운용에서의 권력 구조적 특징뿐만 아니라 선거와 관련하여 볼 경우에도 어느 정당에게 정권을 담당하게 할 것인가 하는 정부선택을 위한 국민투표적 성격을 가지고 있기 때문에 정당정치를 전제로 하는 정부형태라고 볼 수 있을 것이다. 따라서 의원내각제는 정당을 통해 민주주의의 하부구조를 튼튼하게 하고 국민의 앞에 정당끼리 경쟁하고 심판을 받아야 하기 때문에 국민의 민주의식과 능력을 함양할 뿐만 아니라 민주적 양식과 능력을 가진 정치인을 육성하는 등 민주정치의 토양을 더욱 두껍게 하게 되는 것이다.

2. 평화적 정권교체의 실현과 보장

김영삼 정부와 김대중 정부 및 현재의 노무 현 정부를 제외하고는 과거 우리의 정권교체는 대부분 비평화적인 그리고 비민주적인 방법에 의해 이루어졌다. 그리고 비록 오늘날에 있어서 정치적민주화가 상당부분 이루어졌다고 볼 수 있겠으나 그럼에도 불구하고 현재와 같은 대통령제는 평화적인 정권교체를 항구적으로 보장하기에는 많은 문제점을 안고 있다고 볼 수 있다. 따라서 이러한 측면에서 볼 경우에는 의원내각제의 채택이 평화적인 정권교체를 항구적으로 보장박기 위해서는 필수적이라고 보여 진다. 즉 의원내각제에 있어서의 내각은 의회의 다수당에 의해 선출, 구성되는 정당내각이라 할 것으로서 여기서 내각은 의회의 다수당에 의해 선출, 구성되는 정당내각이라 할 것으로서 여기서 내각은 의회에 대하여 정치적 책임을 지게 되면 따라서 의회의 신임을 조건으로 존속하게 되기 때문에 임기만료후의 총선결과 다수당이 소수당으로 전락하게 되면 자연히 평화적인 정권의 교체가 이루어지게 될 뿐만 아니라 비록 임기동안에도 의회의 신임을 상실하게 되면 역시 자연스럽게 평화적인 정권교체가 이루어지게 되기 때문이다.

3. 지역패권주의의 해소와 새로운 정치문화의 형성

오늘날 우리의 정당들은 그 동안의 많은 노력으로 상당부분 탈 지역화 되어가고 볼 수도 있겠으나 보다 근본적인 측면에서 바라볼 경우에는 아직도 이념정당이 자리 잡지 못한 채 여전히 ‶지역패권주의″와 그에 수반된 지역정당이 의회의 다수를 차지하고 있는 것이 현실이다. 이와 같은 측면에서 볼 경우에는 의원내각제의 도입이 무엇보다도 필요하다 할 것이다. 즉 의원내각제의 경우 내각구성을 위해 정당은 의회 내 과반수의 확보가 필요할 것이며 이를 위해서는 전국적인 정치적 지지를 필요로 하게 된다. 그리고 이와 같은 전국적인 정치적 지지기반의 확보를 위해서는 현재와 같은 소선거구제 대신에 중선거구제의 도입이 필요할 것이다. 왜냐하면 의회 내에서의 과반수 의석확보를 위해 정당은 자신의 지지기반 이외의 타 지역에서의 의석확보가 필요하지만 연재와 같이 지역패권주의에 기초한 특이한 정치적 지역구도하에서의 소선구제의 실시는 결과적으로 특정지역을 연고로 한 특정정당의 의석독식만을 사실상 가능하게 해 주기 때문이다. 따라서 중선거구제를 도입할 경우에는 과거 중선거구제를 채택하였던 지난 제12대 총선에서 경험하였듯이 상당수의 선거구에서 타 지역을 사실상 지지기반으로 하는 정당의 동반당선이 가능할 뿐만 아니라 지역 간의 기형적인 의석기분 역시 상당부분은 예방할 수 있기 때문이다. 물론 이와 같은 중선거구제를 도입할 경우 특정지역에서의 득표율 1위와 2위 간에 현저한 득표율의 차이가 발생하면서 결과적으로 상당히 지지도가 낮은 후보의 의회진출을 허용하게 되는 문제점 역시 있겠으나 무엇보다도 망국적인 지역패권주의를 우리의 정치무대에서 사라지게 할 수 있는 가장 효과적인 방법이기 때문이다. 따라서 한국의 경우에는 의원내각제를 도입함으로서 결과적으로 지난 50여 년간 형성되어온 잘못된 정치관행에서 벗어나 새로운 선진적 정치문화를 형성할 수 있을 것이다.

4. 책임정치의 실현

일반적으로 알려진 바와 같이 의원내각제는 국민-정당-의회-내각 이라고 하는 이른바 자동성의 원리에 입각한 권력구조로서 내각은 의회에 대해 그리고 의회는 국민에 대해 책임을 지게 됨으로 인해 철저한 책임정치가 전제되는 정부형태이다. 즉 이와 같이 국민에 의해 선출된 의원들로 구성된 의회가 통치기관의 조직모체가 되면서 동시에 중심적인 기능체가 된다는 의미에서 의회주의의 가장 직접적이면서 순수한 표현 형태로 평가 되는 것이다. 따라서 원내에서의 극한적 대립이나 또는 정치적으로 중대한 사안의 발생에 따른 내각교체의 필요성이 대두되었을 경우에는 현직 수상의 잔여임기와 관계없이 의회는 내각불신임을 통해 새로운 내각을 구성할 기회를 가질 수 있으며, 수상 역시 경우에 따라서는 의회의 해산을 통해 궁극적으로 새로운 의회구성을 통한 새로운 내각구성의 가능성을 가질 수 있는 것이다. 그러나 이러한 의회와 수상간의 내각불신임과 이회해산권에 있어서의 판단기준은 ‵국민의 의사′라고 볼 수 있으며 바로 여기에서 의원내각제의 정치적 책임성을 찾을 수 있는 것이다. 따라서 의원내각제의 수용은 국정운영 전반에 있어서의 책임정치의 구축에 매우 긍정적인 기여를 할 것으로 보인다.

5. 국가기관구성과 국정운영상의 효율성 제고

현재 국가기관 구성에 있어서 대통령선거의 국회의원선거를 별개로 실시하게 때문에 선거비용에 따른 국가재정의 부담이 클 뿐만 아니라, 더욱이 대통령선거에서는 정권의 향방이 결정되기 때문에 선거비용이 지나친 과다지출을 초래하게 되는 것이다. 따라서 이는 결과적으로 국가기관 구성에서부터 사실상 효율성을 기대 하기 어려울 뿐만 아니라 무엇보다도 현대복지국가 건설을 위한 합리적인 국가 재정운영에도 역행하는 것이다. 그러나 이와는 달리 의원내각제하에서는 한 번의 총선을 통하여 구성된 의회에서 형식적 권한을 가진 국가원수로서의 대통령과 실질적인 권한을 가진 행정부의 수장인 수상 및 내각의 각론 등의 국가기관을 동시에 구성할 수 있기 때문에 선거비용의 절감 등을 포함한 효율성이 매우 제고되어진다 할 것이다. 그리고 또한 의원내각제는 입법부와 집행부 즉 의회와 내각의 관계는 법형식상으로는 분리, 독립의 관계에 있으나 정치적으로는 공화 내지 협조적 관계에 있다 할 것이며 이는 결과적으로 국민에 의한 의회의 구성과 의회의 다수에 의한 내각의 구성으로 이어지는 이름 하여 국민주권주의의 자동성의 원리에 의한 대의정치의 실현과 함께 의회와 내각의 공화에 따른 국가기능의 효율성제고를 도모할 수 있다 할 것이다. 따라서 결과적으로 의원내각제의 채택을 통해 국가기관 구성의 효율성 증대와 함께 내각과 의회의 상호협조와 연대책임에 따른 신속하고도 능률적인 정국운영의 가능성을 증대시킬 수 있다 할 것이며 이를 통하여 궁극적으로는 현대 복지 국가의 실현 또한 가능하다 할 것이다.

Ⅳ. 결론

지난 반세기 동안 우리 헌정사에서 끊임없이 논의되어온 것 중의 대표적인 것이 바로 정체(Regierungsform)에 관한 것이었다. 물론 정부형태에 관한 논의는 다양한 측면과 목적에서 이루어질 수 있다 할 것으로서, 이에 관한 논의가 곧바로 새로운 정부형태의 수용에 관한 직접적인 논의라고 단언해서는 안 될 것이다. 이는 무엇보다도 동일내지 유사한 정부형태라고 하더라도 각국의 정치적, 역사적, 문화적 상황과 그 전통에 따라 실제적인 운용에 있어서는 차이가 있을 뿐만 아니라 대다수의 제도들과 마찬가지로 정부형태 역시 특정의 정부형태가 다른 여타의 정부형태에 비해 전적으로 우세하다든가 또는 열등하다고 단정한다는 것은 있을 수 없으며, 단지 개별적, 구체적 상황과 여건에 따라 상대적으로 그에 대한 평가의 선후가 있을 뿐이라는 사실을 고려해 볼 경우에는 특정한 예단하에서의 논의는 오히려 부정적인 결과를 낳을 수 있기 때문이다. 다만, 지난 반세기 이래 우리의 대통령제가 남북분단이라고 하는 특수한 국가적상황과 후진적 경제로부터의 신속한 탈피에 있어서 많은 부분 긍정적인 역할을 해 왔음에도 불구하고, 대통령제가 가지고 있는 본질적인 속성에 기인한 제도내적인 요인이 우리의 특수한 상황 즉 제도외적인 요인과 부정적 결합을 함으로써 지난 반세기동안 많은 폐단과 시행착오의 중심에 서 있어 왔다는 사실을 고려해 볼 경우에는 그동안의 논의 역시 실제적으로 새로운 정체에 대한 것이 주를 이루었다고 볼 수 있을 것이다. 바로 위와 같은 사실을 전제하면서 본 고찰에는 특히 하나의 방안으로서의 새로운 정부형태 즉 제2의 의원내각제의 도입을 가정, 전제 할 경우에 있어서의 그 성공적인 도입과 정착을 위한 전제적 조건들과 함께 예단적 효과에 대해 중심적으로 고찰해 보았는바 그 결과 실현가능한 새로운 정부형태로서의 의원내각제의 성공적 수용과 정착을 위해서는 무엇보다도 양원제와 연방제의 채택, 헌법재판소의 권한확대로서의 적규범통제제도의 채택, 수상의 신임투표요청권과 건설적불신임제도의 도입 등과 같은 전제적 조건이 충족되어져야 함을 확인할 수 있었다. 그리고 또한 우리의 새로운 정부형태의 모델로서의 의원내각제를 선택하는 것이 현실적인 많은 문제점들의 극복을 통한 국정운영전반에 있어서의 책임정치구축, 진정한 정당정치의 실현, 국가기관 구성상의 효율성의 제구와 신속하고도 능률적인 정국운영가능성의 증대, 평화적인 정권효체의 제도적 보장과 그에 수반된 독재화가능성의 배제 및 한국 정치문화에 있어서의 고질적인 병폐라고 할 수 있는 지역패권주의의 극복 등에 있어서도 보다 더 효율적임을 확인할 수 있었다.

실현가능한 모델로서의 의원내각제.hwp