미-중 패권경쟁과 개발협력: 연성권력과 지정학적 효과 분석

[힘힘]

미-중 패권경쟁과 개발협력: 연성권력과 지정학적 효과 분석

강선주 경제통상개발연구부 교수

I. 서론

II. 패권경쟁과 개발협력 

III. 미국의 개발협력과 패권경쟁

IV. 중국의 개발협력과 패권경쟁

V. 미-중 패권경쟁과 개발협력의 함의

<요약>

미국과 중국은 자신이 선호하는 국제관계의 원칙이 전 세계적으로 작동하게 하기 위해, 또는 최소한 자신이 선호하는 국제관계 원칙이 작동하는 영향권을 수립하기 위해 경쟁하고 있다. 미국과 중국의 패권경쟁 현상이 나타난 분야에 개발협력(development cooperation)도 포함된다. 개발협력은 개도국의 발전과 복지 증진을 목적으로 하지만, 패권국가 입장에서는 자신의 외교정책에 대한 개도국의 지지를 증가시키는 데에 개발협력을 활용할 수도 있다. 또한 개발협력은 패권국가의 연성권력(soft power) 또는 경성권력의 원천으로 기능할 수 있다. 개발협력은 패권국가의 세계관과 일치하는 정치 원칙을 전달하고, 개도국 대중 사이에서 패권국가에 대한 호의적인 인식을 형성할 수 있다.   

그렇지만 강대국이 개발협력을 패권경쟁의 수단으로 사용하는 데에는 제약이 있다. 무정부상태의 국제관계에서 개도국으로 이동된 재원이 패권국가가 의도한 지정학적 목표를 달성하지 않을 수 있다. 개발협력이 외교정책 수단으로서 효과적으로 이용되려면, 구체적인 상황에 적합한 개발협력 형태를 선택해야 한다. 그리고 한 강대국에 의해서 제공된 개발협력의 효과가 또 다른 강대국이 제공한 개발협력의 효과에 의해서 상쇄될 수 있다.

미국의 개발협력은 냉전 기간(1945-90) 동안 발전하였다. 미국은 개발협력에 대해 3개의 정당화 근거를 제시하는데, ▲외교정책과 국가 안보 지원, ▲인도주의적 문제 대응, 그리고 ▲상업적 및 경제적 관여. 냉전 기간 동안 미국의 개발협력에서는 소련의 영향력 확산을 봉쇄한다는 단일한 전략적 동기가 강한 것이다. 냉전의 종식과 함께 미국의 개발협력의 규모가 감소하였고, 개발에 더 효과적인 방식으로 개발협력을 제공할 수 있게 되었다. 2001년 9.11 테러 이후에 미국은 다시 개발협력을 지정학적 고려와 결부시켰고, 개발협력의 우선순위는 극단주의·테러리즘의 저지와 민주주의·인권 신장으로 이동했다. 미국의 개발협력에서 아프리카 원조가 증가하는 경향이 나타났는데, 이는 아프리카에서 중국의 영향력 증가를 의식하기 시작한 것으로 볼 수 있다. 

2017년에 등장한 트럼프 행정부는 “미국 우선주의”를 강조하고, 개발협력을 경시하였다. 그렇지만 개발협력에서 중국의 영향력을 저지하기 위하여, 트럼프 행정부는 중국의 공적 금융에 맞서는 개발금융공사(US International Development Finance Corporation, DFC)를 설립하였다. 바이든 행정부는 미국의 리더십을 회복하기 위해서 개발협력 예산을 대폭 증가시키고 있으며, 민주주의·인권 신장, 시장경제 발전과 같은 개발협력 목표 외에도 개도국에서 인프라 건설 지원을 추가하였다. 

미국의 개발협력이 개도국에서 미국에 대한 호의적인 인식을 형성하였는가의 증거는 혼합되어 있다. 개도국 국민들이 미국의 개발협력 프로그램과 미국을 연결시키는 정도가 그리 높지 않았다. 글로벌 GDP, 무역과 투자에서 미국의 비중이 감소함에 따라 미국이 개발협력을 이용하여 개도국들로 하여금 미국의 외교정책을 수용하게 하는 효과가 과거보다 약화된 것으로 볼 수 있다. 

중국의 대(對)개도국 자금 지원은 ODA, 연성 및 양허적 대출, 수출 신용 등 다양한 형태로 구성된다. 중국은 개도국에 대한 자금 지원을 “남-남 협력”(South-to-South Cooperation)으로 부른다. 중국은 제국주의에 대한 역사적 투쟁과 자신의 정체성을 글로벌 남부로 규정해야 한다는 강박적인 필요 때문에 개발협력 용어를 기피한다. 중국은 자신의 개발협력을 개도국의 민주주의, 인권 또는 다른 정치적 이데올로기에 대한 약속과 연결시키지 않는 무조건성으로 정당화한다. 중국이 개발협력에 부과하는 조건은 “하나의 중국 원칙”(One China Principle)이다. 중국은 국가 주도 개발 패러다임을 갖고 있기 때문에, 개발협력에서도 국가 주도 개발 모델을 선호한다. 

중국은 건국 초기부터 개발협력에 핵심적인 국내 및 외교정책 이익을 반영했고, 개발협력 프로그램을 외교정책에 맞추었다. 중국의 핵심적인 이익은 국가 주권, 안보, 민족 통일, 헌법에 의해서 수립된 정치체제, 전반적인 사회 안정 및 경제와 사회 발전의 기본적인 보호를 포함한다. 1950년대와 1960년대에 중국의 개발협력은 이데올로기적 동기에 의해서 주도되었고, 1970년대 말부터 국내 경제 발전 수요에 대응하고, 산업현대화의 필요에서 서구와의 관계를 재설정함에 따라 실용적이고 경제적인 목표에 의해서 주도되었다. 1990년대 이후에 중국의 개발협력은 중국의 급속한 경제성장을 지속하기 위해서 해외에서 광물 공급과 자신의 공산품 수출시장을 확보하는 것을 목표로 삼았고, 그 결과 개발협력과 투자 및 무역 거래를 결합시켰다. 

2000년대의 경제성장에 기반하여 중국은 2049년 중화인민공화국 수립 100주년까지 중국을 번영하는 현대적 사회주의 국가로 변모시킨다는 목표를 설정하였다. 중국의 새로운 국가 목표 달성은 호의적인 외부 조건을 필요로 하므로, 개발협력도 그러한 목표에 일치시켰다. 중국은 개발협력이 국가적 목표를 달성하도록 수행되는 것을 보장하기 위해서 2018년에 중국국제개발협력청(China International Development Cooperation Agency, CIDCA)을 설치하였다. 

중국의 대(對)아프리카 개발협력에 기반하여 개발협력의 지정학적 효과를 분석하면, 투자를 결합한 중국의 개발협력은 중국에 대한 호의적인 인식을 형성하는 데에 기여하였다. 무조건적인 개발협력은 권위주의 아프리카 정치지도자들에게 호소력을 가진다. 또한 중국이 서구가 무시한 교통과 전기 분야에서 대규모 인프라를 낮은 비용으로 건설하기 때문에 좋은 평가를 받았다. 2014-16년에 63%의 아프리카 대중들은 중국이 자국에 매우 또는 어느 정도 긍정적인 영향력을 갖고 있다고 답하였다. 

그러나 아프리카 개인의 차원에서 중국에 대한 인식이 항상 긍정적인 것은 아니며, 중국에 대한 호의적인 인식은 지속력이 높지 않다. 2019-20년에 중국에 대한 호의적인 인식은 2014-16년보다 하락했고, 아프리카 대중은 중국의 투자를 바람직한 개발 모델 또는 정치체제와 연결시키지 않는다. 중국의 개발협력은 아프리카에 개발을 가져오지만, 중국의 연성권력을 제고하지는 않는다.  

미국과 중국은 공통적으로 자신의 지정학 및 경제적 이익을 진전시키는 데에, 궁극적으로는 패권경쟁에 유리하도록, 개발협력을 이용한다. 개발협력에서 미국과 중국의 패권경쟁은 미국과 중국의 지정학적 목적에는 도움이 되더라도 개도국의 발전을 동반할 것인가는 불확실하다. 하지만 미국과 중국의 패권경쟁은 개발협력 전반의 전략화를 유도한다. 한국도 개발협력의 수행에서 의도하는 목표를 달성하기 위해서 전략화가 필요하다. 한국의 외교안보 차원의 전략이 개발협력을 이끌어야 하고, 이에 기반하여 개발협력 실행계획이 수립되어야 한다. 개발협력 재원이 제한되어 있는 한국은 개발협력을 제공할 개도국을 조정하고, 한국의 개발협력에 대한 인지도를 제고하기 위해 소규모이지만 대상을 집중화하는(targeted), 한국의 경제와 기술적 영향력을 집중할 수 있는 프로그램을 개발할 필요가 있다. 개발협력 제공이 연성권력을 자동적으로 확보해주지 않으므로, 전략적인 목적을 위해 개발협력을 이용할 때조차도 좋은 개발협력 관행을 유지하는 것이 필요하다. 마지막으로, 한국이 개발협력을 외교안보 전략 내에 위치시킬 때에, 유사한 외교안보 전략을 전개하는 국가와 개발협력에서의 협력을 고려할 수 있다.

* 붙임 참조