2010년 주요 교육정책 및 법안처리 전망

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2010년 주요 교육정책 및 법안처리 전망

글_ 임해규 국회 교육과학기술위원회 한나라당 간사

이명박 정부 들어와서 몇 가지 새로운 교육정책이 추진되었다. 기숙형 공립고, 자율형 사립고, 마이스터고 같은 고등학교 유형의 다양화, 대학입시에 입학사정관제 도입, 대학등록금 부담을 덜어주는 취업후 상환 학자금 대출제도 도입 등이다. 이러한 제도의 도입은 어떤 방향성을 띤다. 그것은 교육에 대한 국가의 통제로부터 학생, 학부모, 대학 등 교육당사자들의 자율성과 선택의 기회를 높이는 것이다. 물론 어떤 사람들은 고교유형의 다양화가 교육의 평등성을 해친다고 주장한다. 그리고 입학사정관제도의 부작용을 우려하기도 하고, 취업후 상환 학자금 대출제도의 복지적 성격의 강화를 요구하기도 한다. 이러한 우려와 요구는 이 제도를 운영하는데 귀 기울여 들어야 하는 대목들이다. 제도의 도입이 필요조건이라면 제도의 올바른 운영은 충분조건이기 때문이다.

한편 위의 교육정책들은 교육에서 민주주의의 확대를 의미하기도 한다. 정부주도의 관치로부터 민간주도의 자치로 전환하는 방향이기 때문이다. 그런데 더욱 주목해야하는 것은 이러한 정책들이 학습자의 학습권을 더 보장하는가를 검토하는 일이다. 이러한 관점에서 18대 국회 후반기에 예상되는 교육정책의 쟁점을 개괄적으로 살펴보고자 한다.

초중등교육 관련

■ 교원평가제도 도입

교원평가법은 초중등교육법에 교사평가조항을 신설하는 내용이다. 현재 교원평가법은 한국교원단체총연합회, 전국교직원노동조합, 참교육을 위한 전국 학부모회, 좋은학교 바른교육 학부모회, 민주당 간사, 한나라당 간사로 구성된 6자협의체에서 논의 중에 있다. 이해 관계자들의 의견을 충실히 반영하고자 하는 의도이다.

지난 17대 국회 때부터 사회적 합의로서 여야할 것 없이 교원평가 도입을 추진해 왔다. 교원단체들은 교원평가 결과를 인사와 급여에 반영하는 것을 반대하고 있다. 단지 직무능력 개발을 위한 참고자료로 쓰자고 주장한다. 사실 평가는 수업과 장학을 충실하게 하는 촉매제 기능인데 인사와 급여 어느 것에도 연계하지 않으면 평가의 기능을 하겠느냐는 의문이 제기되지만, 이번에는 연계하지 않는 것을 전제로 여야, 교원단체, 학부모 단체가 어느 정도 합의하고 있다.

새롭게 도입하려는 교원평가는 직무능력 개발을 목표로 평가결과를 선생님에게 알려주고, 수업의 질을 개선하는데 참조하게 한다. 대신 평가점수가 현격히 낮은 선생님의 경우에는 연수 및 재교육을 받게 된다. 사실 지금 당장은 인사와 급여에 반영하지 않는 것은 의미가 없다고들 하지만 교직사회와 같은 좁은 사회에서 재교육에 해당하는 연수를 받는다는 그 자체가 개인에게는 자극제가 될 것이다.

사실 교원인사와 관련해서는 과거부터 평가 틀이 존재해왔다. 그것은 근평제도이다.  근평제는 교장선생님이 교사들을 평가하는 것과 선생님들 상호간에 평가(다면평가제)하는 제도로서 이 성적에 따라 교감으로 승진하는 승진제도이다. 그래서 이렇듯 근평제가 있는데 또 다른 평가제를 두는 것에 대하여 선생님들은 부정적일 수 있다. 그러나 근평제는 모든 선생님들에게 작동하는 평가시스템이 아니었다.

장기적으로는 하나의 평가 틀로 통합하는 것을 전제로 하고, 우선 교원평가제를 도입하는 일은 참으로 급한 일이다. 이 평가제는 학생들의 학습권을 충실히 보장하는 유력한 제도이기 때문이다.

■ 무상급식을 둘러싼 논란과 학교급식법 개정

6.2 지방선거 이슈로 초중학교 무료급식이 쟁점이다. 더불어 의무교육 범위에 급식비 무상제공도 들어가는지에 대해서도 논쟁이 되고 있다.

의무교육은 무상교육이다. 그리고 무상교육에서 무상의 범위는 수업료이다. 다만 특수교육대상 학생과 농산어촌 학생에 대해서는 수업료 외에 수업보조비용과 급식비 같은 것을 지원할 수 있는 법적 근거가 있다. 말하자면 수업료 이외의 비용에 대한 공공의 지원은 입법사항으로서 재원이 허락하는 만큼 확대하고 있다.

그렇지만 무상의 범위에 의무교육 대상 아이들의 급식까지 포함하자는 것은 자연스러운 문제제기이기도 하다. 그리고 지금보다 더 확대하기 위해 노력하고 검토해야 할 일임은 분명하다. 지금 초중고 학생 약 750만 명에 대해 저소득층과 농산어촌 학생을 대상으로 약 13% 가량에게 무상급식을 실시하고 있다(82만 명에게는 전액 지원, 48만 명에게는 반액 지원). 그리고 내년과 내후년에 각각 5%씩 그 대상학생을 늘려 2012년에는 26.4%까지 지원을 확대하고자 계획하고 있다. 아직 예산을 투여해야 할 교육분야가 많기 때문에 투자우선순위를 정하고, 한번에 모든 예산을 다 투자할 수 없는 사업은 단계적인 계획을 세울 수밖에 없다.

우리는 이제 초중학교 수업료에 대해 무상으로 지원을 하고 있다. 그리고 당면한 과제로 만 5세 무상교육도 해야 하고, 고등학교에 대해서도 무상으로 지원해야 한다는 요구가 제기되고 있다.  

무상급식은 재정의 문제이다. 초등학교에 무상급식을 실시하기 위해서는 지금보다 8천억 원이 매년 추가로 소요된다. 여기에 중학교까지 추가하면 1조5천억 원 정도가 매년 추가로 소요된다. 따라서 무상급식을 둘러싼 법 개정 논의는 무상급식의 범위와 그 부담주체와 배분계획에 대한 것이 될 것이다. 한정된 교육재정의 균형과 투자우선순위를 고려하지 않고 무상급식에 치중할 경우 학습권에 침해가 발생할 수도 있다는 우려도 참조해야 한다.

이러한 논의를 전개하는데 외국의 사례는 참고 될 만하다. 의무교육 대상학생 전체에 대해 무상급식을 하고 있는 국가는 북유럽의 스웨덴, 핀란드 등에 국한되어 있다. 이 국가들은 모두 우리보다 1인당 국민소득이 3배쯤 잘사는 나라이다. 미국의 경우에는 전체 초등학생의 약 30% 정도에 대해 무상급식을 하고 있다.   

고등교육 관련

■ 서울대학교 법인화 법안 제정

현재 우리나라에 대학법인은 울산과학기술대학교 한 곳 밖에 없다. 울산과학기술대학교는 2009년도에 개교한 학교인데 처음 만들 때부터 국립대학법인으로 개교한 곳이다. 국립대학이 대학법인으로 될 경우 가장 크게 달라지는 점은 대학의 이사회가 예산과 인사와 학사에서 자율권을 갖는 것이다. 대학 법인화에 대해 일각에서는 신자유주의라고 말하는데 이는 오해다. 그간 관료중심으로 국립대학이 운영되는 것을 대학사회는 오랫동안 비판해왔다.

대학법인화는 바로 전체주의적 관료체제에서 민주적 대학자치로 가는 방향이다. 대학은 중세 때 봉건영주의 통치에서 벗어나 도시처럼 자치를 획득한 전통을 가지고 있다. 대학을 자유와 자치를 바탕으로 창의성을 길러내는 곳이다. 이제 우리는 그 길로 가고자 하는 것이다. 그런 관점에서 이 논의는 참여정부에서부터 진행되어 왔다.

그런데 국립대학의 구성원들이 우려와 함께 반대를 하고 있다. 대학의 입장에서는 지금도 정부가 OECD와 비교하여 고등교육에 대한 예산 지원이 적은데 그 마저 축소하려는 것이 아니냐는 의구심을 내비친다. 그리고 교직원들도 국가공무원으로서 안정된 신분과 지위가 불안정해질까 염려하는 듯하다. 학생들은 정부의 예산지원이 줄어 바로 등록금 인상으로 연결될까봐 걱정을 한다.

그러나 서울대 법인화법은 정부의 대학에 대한 지속적인 예산지원을 약속하고 있다. 이제 대학이 자율적으로 재정, 인사, 학사를 경영하여 경쟁력을 높여야 할 때이다. 그리고 사립대학이 접근하기 힘든 전공분야에 대해서는 정부가 더 과감하게 투자하는 협약을 체결하는 식으로 국립대학법인의 위상을 더욱 강화할 필요가 있다. 이를 통해 우리 국립대학이 국제적 수준으로 성장하는 구조개혁이 되어야 한다.

일본 식민지시대에 우리의 선각자들은 대학을 만들기 위해 투쟁을 했지만, 제국주의 국가가 관리하는 제국대학이 전부였다. 독립 후에는 권위주의 정부시절에는 정부가 대학을 통제했다. 이제 민주주의 시대에 그 잔재를 극복하는 과제가 법인화이다. 물론 정부는 국립대학의 재정에 대한 지원을 확고히 견지해야 한다.

■ 고등교육재정교부금법 제정

우리 고등교육의 취약한 고리 중에 하나가 재정문제이다. 정부의 재정지원은 국립대학에 국한되어 있고, 사립대학에는 매우 미비한 실정이다. 사립대학에는 사업비로 겨우 한 학교에 수십억 원 정도 지원하는 수준이다. 그것도 모든 대학이 고르게 받는 것이 아니라, 선정된 몇 개의 대학만이 받을 수 있다. 이것이 국가가 사립대학에 지원하고 있는 현실이다.

현재 고등교육예산은 약 4조5천억 원이고 전체 교육예산의 17.7%인데 이는 OECD 평균의 절반밖에 안되는 수준이다. 그래서 교육계에서는 단계적으로 OECD 평균 수준인 약 10조까지 늘리자고 염원하고 있다. 이 재정으로 등록금 부담경감, 시간강사 문제 해결 등 대학의 질 제고를 위한 토대를 마련하고자 한다. 그렇다고 모든 대학에 똑같이 예산을 배분해서는 안 될 것이다. 일정한 기준에 부합하고 인증을 받은 대학에만 교부금을 지원해야 한다. 재정지원으로 대학이 자율적으로 구조조정을 하도록 유인해야 하기 때문이다.

우리나라 고등교육은 OECD 평균 대학생 1인당 표준교육비 11,500달러에 비해 약 7,600달러 수준으로 성적이 아주 낮은 편이다. 표준교육비가 낮다는 것은 그만큼 투자를 하지 못한다는 의미이기도 하다. 표준교육비 비교만으로도 우리 대학교육의 질이 낮을 수밖에 없다는 점을 보여준다.

다만 우리의 고등교육은 보편교육이 될 정도로 양적으로 확대되었다. 그래서 인적자원의 질이 세계 최고의 수준이기도 하다. 그러나 그것은 그만큼 고등교육에 대한 지원이 부족할 수밖에 없는 조건이기도 하다. 그런 만큼 차분히 단계적으로 지원을 높여갈 제도를 확립하는 것이 중요하다.

고등교육에 대한 안정적 재정지원방안으로서 고등교육재정교부금법 등이 발의되어 있다. 이 법안들의 핵심적인 내용은 고등교육분야의 재원 확보와 재원 배분방식이다. 대체로 내국세 총액의 8%를 교부금으로 확보하고, 학생1인당 평균 교육비 중 일정 비율을 교부하도록 정하고 있다.

참으로 쉽지 않는 과제이지만 교육백년대계의 차원에서 국회에서 심각하게 논의되어야 할 문제이다.

■ 유아교육법 개정

유아교육은 교육의 평등실현을 위해 가장 중요한 분야이다. 그런데 OECD 평균수준에 한참 뒤처져 있는 실정이다. 예산 배정 상황도 매우 미흡하고 보육교육체제도 정비되어 있지 못하다. 따라서 18대 국회 하반기에는 충실하게 논의되어야 할 의제이다.  

무엇보다 지금 우리가 직면하고 있는 문제는 1.19%라는 낮은 저출산이다. 이는 곧 국가생존의 위기로 젊은 부부가 1명의 아이를 겨우 낳고 있는 셈이다. 저출산의 가장 큰 이유는 아이를 낳고 기르는데 드는 비용과 현실적인 부담 때문이다. 집집마다 보육·교육의 우려 때문에 출산을 피하고 있다.

정부가 보육교육에 드는 비용에 대해 더 지원해야 한다. 그리고 우리나라 보육·교육체계의 일원화도 주요한 과제이다.

지난해 정부 일각에서 만5세아 초등학교 조기취학문제를 제기하였다. 그리고 국회에서는 여러 의원들이 만3~5세 유아 무상교육과 유아학교 도입에 대해 관심을 갖고 있다. 유아학교는 유아교육의 공교육체제를 도입하고자 하는 의도에서 제기되고 있다. 이제 더 이상 국가가 미룰 수 없는 과제가 아닌가 하는 문제의식이다. 영유아에 대한 부모나 국가의 양육의 문제일 뿐 아니라 영유아의 학습권을 보장하는 문제이기도 하다.

그런데 현실의 문제로 유아학교로의 전환이 보육시설과 유치원을 장기적으로는 일원화하는 문제가 제기된다. 그 문제는 어린이집이든 유치원이든 불필요한 기준이나 규제를 해소하고 지금 현재의 시설 그대로 유아학교로 인정하는 토대 위에서 출발하면 해결할 수 있는 것이다.

가장 현실적인 문제는 재정확보이다. 만 3~5세 무상의무교육을 실현하려면, 현재보다 약 3~4조의 예산이 추가로 소요된다. 그래서 한번에 실행할 수 없고 단계적으로 해나가야 한다. 예전의 중학교 의무교육 도입을 발표하고 몇 년에 걸쳐 수업료 무상지원을 해낸 것처럼 도서벽지, 저소득층을 중심으로 단계적으로 확대해 나갈 수 있을 것이다. 유아교육은 이제 미룰 수 없는 과제이다. 어떤 국가적인 의제보다 우선한다. 18대 국회와 이명박 정부의 정말 주요한 과제이다.

사립학교법 관련

■ 사립학교법 폐지와 사학진흥법 제정

17대 후반 국회에서 열린우리당 정부의 주도로 사학의 학교법인에 대해 공공성을 강화하는 사학법 개정이 이루어졌다. 사학들은 이 조치에 대해 격렬하게 반대해왔고 사학법 전부개정 내지는 폐지법안이 제출되어 있기 때문에 18대 국회 후반엔 사립학교법을 둘러싼 논의가 제기될 것이다.

지난 정부는 사립학교법 개정에 대해 매우 정치적으로 접근했다. 사립학교법인이 교육은 뒷전으로 하고 재산축적을 위해 심지어 비리도 마다않는 집단처럼 취급되었다. 그래서 예컨대 사학의 자율과 자주성보다는 공공성을 강조하기 위한 통제장치를 사립학교법에 도입하고자 사학의 법인에 개방이사 선임을 의무화하였다.

그래서 사학에서는 사립학교의 건학이념에 따른 자율적이고 자주적인 운영을 보장하는 방향으로서, 현행의 개방이사제, 대학평의원회, 교원인사위원회 등의 제도를 개선하자고 주장하고 있다.

사립학교법을 둘러싼 논의에는 새로운 접근법이 필요하다는 의견도 있다. 특히 대학의 경우 사립대학의 자율성 못지않게 대학의 질 관리가 시급하다. 대학들의 특성화와 국제화가 대학경영의 화두지만 많은 대학들의 경우 학생들에게 적절한 교육서비스가 주어지고 있는가에 대해서는 의문이다. 말하자면 대학이 적절한 교육서비스를 하는지에 대한 공공의 통제에 기반하여 자율성과 자치성이 주어져야 한다는 문제의식이다.