지방자치단체간에 양여가능한 공유재산의 범위

가. 질문요지 ○○도에서는 관할 ○○시로부터 실향민들의 입주영농을 위한 정착촌 조성에 필요한 경비 중 일부를 도비로 지원하여 달라는 요청을 받고 ○○도에서 추진중인 복지마을조성사업과 연계하여 재정지원을 하기로 하고, 그 방법은 ○○시가 두 가지 사업에 소요되는 토지를 일괄 매입하여 단지조성을 한 후, 그 중 일부지역을 ○○도에 양여하여 줄 것을 조건으로 도비를 지원하고자 함. 이 경우 ○○시에서 정착촌 조성용 시유지로 매입하여 조성한 부지의 일부를 ○○도에 복지마을 조성용으로 양여하는 것이 행정재산 및 보존재산의 양여 등을 제한하고 있는 지방재정법 제82조의 취지에 부합되는지의 여부 나. 관계법령     지방재정법 제72조(공유재산의 범위 구분 및 종류) ①이 법에서 “공유재산”이라 함은 지방자치단체의 부담이나 기부의 채납 또는 법령이나 조례의 규정에 의하여 지방자치단체의 소유로 된 재산으로서 대통령령으로 정하는 것을 말한다.   ②공유재산은 그 용도에 따를 이를 행정재산 보존재산 및 잡종재산으로 구분하고, 행정재산은 이를 공용재산 공공용재산 및 기업용재산으로 분류한다. 제82조(행정재산 및 보존재산의 관리 및 처분) ①행정재산 및 보존재산은 이를 대부 매각 교환 양여 신탁 또는 대물변제하거나 출자의 목적으로 하지 못하며, 이에 사권을 설정할 수 없다. 다만, 다음 각호의 1에 해당하는 경우에는 그러하지 아니하다.   1. 그 용도 또는 목적에 장해가 없는 한도 내에서 사용 또는 수익을 허가하는 경우   2. 행정재산 또는 보존재산으로서의 성질을 유지할 것을 조건으로 국가 또는 다른 지방자치단체에 양여하는 경우   3. 국가 다른 지방자치단체 등 다른 법인 또는 개인소유의 재산과 교환하여 그 교환받은 재산을 행정재산 또는 보존재산으로 관리하고자 하는 경우   ②～⑤ (생  략)   ◎ 지방재정법시행령 제78조(공유재산의 종류) ①법 제72조제2항의 규정에 의한 공용재산 공공용재산 기업용재산 보존재산 및 잡종재산은 다음의 정의에 의한다.   1. 공용재산 : 지방자치단체가 직접 사무 사업 또는 공무원의 거주용으로 사용 또는 사용하기로 결정한 재산   2. 공공용재산 : 지방자치단체가 직접 공공용에 사용 또는 사용하기로 결정한 재산   3. 기업용재산 : 지방자치단체가 경영하는 기업 또는 그 기업에 종사하는 직원의 거주용으로 사용 또는 사용하기로 결정한 재산   4. 보존재산 : 법령 또는 조례나 규칙의 규정에 의하거나 기타 필요에 의하여 지방자치단체가 보존하거나 보존하기로 결정한 재산   5. 잡종재산 : 제1호 내지 제4호외의 모든 재산   ②(생  략) 다. 대립되는 견해 (1)갑설 : 이 사안에서 ○○시가 조성한 부지는 ○○시가 추진하는 정착촌조성사업에 사용하기로 한 재산이기 때문에 공용재산에 해당하며, 그중 ○○도에 양여하기로 한 부지는 정착촌조성과 성격이 유사한 복지마을 조성용 사업에 사용하기로 하였으며, 복지마을조성사업은 ○○도에서 추진하는 사업으로서 그 양여 예정부지 역시 공용재산의 성질을 잃지 아니하는 것이기 때문에 지방재정법 제82조제1항제2호의 규정에 따라 ○○시에서 ○○도로 양여하는 것이 허용된다.    (2) 을설 : 행정재산 중 공용재산이란 행정목적수행에 직접 필요한 청사 도서관 각종 회관 등만을 말하는 것이기 때문에 ○○도에서 추진하고자 하는 복지마을조성사업에 사용하기로 한 재산은 공용재산이 될 수 없으며, 설령 공용재산에 해당한다고 하더라도 정착촌조성사업과 복지마을조성사업은 그 성질이 전혀 같다고 보기는 어렵기 때문에 지방재정법 제82조제1항제2호의 요건에 해당하지 아니한다. 라. 행정자치부 2000년도 공유재산관리지침    4-4. 공유재산의 양여     가. 업무개요      ○  양여 란 무상으로 당해 지방자치단체이외의 자에게 재산의 소유권을 이전하는 사법상의 계약이며 민법 제554조의 증여에 상당한 것임. 또한 재산의 양여는 대가를 전혀 징수하지 않고 그 소유권을 이전하여 그 자에게 재산적 이익을 부여하는 업무임.     나. 필요성      ○지방자치단체가 그 구역 안에 있는 지방자치단체에 공유재산을 양여하는 경우 행정재산, 보존재산, 잡종재산의 양여기준이 각기 달라 이에 관한 업무처리기준명정이 필요함.      ○도시재개발 택지개발 등 공공사업시행시에 공공시설의 대체에 따른 무상귀속업무가 많이 발생하고 있는바      ○양여와 귀속대상에 대한 문제발생 방지를 위하여는 업무표준화가 필요함.     다. 법적근거 : 지방재정법 제82조제1항제2호, 제83조 동 법시행령 제85조제2항, 제102조     라. 양여요건      1) 행정 보존재산의 양여       ○ 행정재산 또는 보존재산상태에서 용도를 폐지하지 않고 그 성질을 계속 유지할 것을 내용으로 국가 또는 다른 지방자치단체에 양여할 경우에는 양여가능(지방재정법 제82조제1항제2호) 이와 같은 예로서는 도로→도로, 하천→하천, 공원→공원, 구거→구거, 유수지→유수지 등의 양여가 있음.       ○또한 동 양여재산을 ①지정된 기일을 경과하여도 그 용도에 사용하지 아니하거나 ②지정된 용도에 제공한 후 지정된 기간 내에 그 용도를 폐지한 때에는 잡종재산의 양여와 같이 양여계약을 해제 또는 해지하거나 이를 강제할 수 있는 특약장치가 가능함(지방재정법시행령 제85조제2항).       ○ 따라서 행정 보존재산을 양여할 때에는 양여계약서에         - 목적외 사용방지장치마련         - 목적에 사용할 수 있는 기간을 10년으로 특약등기할 수 있도록 계약에 명시         - 공증 또는 특약등기를 확행하고       ○시 군 구에서 공공용지를 시 도에 제공하거나 자치단체가 국가기관유치를 위하여 토지를 제공하는 수단으로 동 양여규정을 악용하는 사례가 없도록 시행에 철저를 기함. 마. 상담의견 ○ 지방자치법 제72조 및 동법시행령 제78조에서는 공유재산을 행정재산 보존재산 및 잡종재산으로 대별하고, 그중 행정재산은 다시 공용재산 공공용재산 및 기업용재산으로 분류하고 있음. ○ 여기에서 공용재산은  지방자치단체가 직접 사무 사업 또는 공무원의 거주용으로 사용 또는 사용하기로 결정한 재산 으로 정의하고 있는 바, 사무에 사용하는 경우는 청사가 대표적이고, 공무원의 거주용에 사용하는 경우는 관사를 예로 들 수 있으며, 사업에 사용하는 경우는 그 범위가 막연하나 이 사안에서처럼 ○○시가 市策事業으로 추진하는 정착촌조성사업에 사용하는 경우는 공용재산에 해당한다고 볼 수 있을 것임(공공용재산은 지방공기업에서 사용하는 재산을 말하며, 보존재산은 문화재 등 보존에 주된 목적이 있는 재산이기 때문에 위 부지가 그 어디에도 해당하지 않음은 명백하며, 그렇다고 잡종재산으로 보기도 어려울 것임). ○ 한편 지방재정법 제82조제1항에서는 행정재산과 보존재산의 특성을 감안하여 대부 매각 교환 양여 신탁 대물변제 현물출자 사권설정 등 처분이나 관리상의 제한을 두면서 여기에 대한 예외는 「행정재산 또는 보존재산으로서의 성질을 유지할 것을 조건으로 국가 또는 다른 지방자치단체에 양여하는 경우」등 매우 구체적으로 규정하고 있음. ○ 이와 같은 동조동항제2호의 양여허용규정을 둔 취지는 행정재산이나 보존재산의 관리주체를 변경하는 것이 행정능률상 필요한 경우가 있기 때문에 1998년 지방재정법개정시 이를 명문화한 것인데, 예컨대 지방도를 국도로 변경하거나 유수지의 관리주체를 자치구에서 광역시로 변경하는 경우를 상정한 것이었으며, 동조동항 본문의 제한규정을 둔 취지를 감안하여 동호는 매우 제한적으로 적용하도록 하기 위하여    성질을 유지할 것을 조건으로 라는 문구를 명시한 것이었음. ○ 이 사안에서 ○○도가 자신의 사업을 추진하기 위하여서는 소요토지를 자신이 매입하고 조성하는 것이 원칙이며 관할 ○○시에 소요자금을 지원하고 조성된 토지를 양여받고자 하는 것은 1998년 개정 전에는 결코 허용될 수 없는 방법이었던바, 동 개정을 기화로 이러한 방법을 채택하고자 하는 것은 입법당시에는 예상할 수 없었던 것이 사실임. ○ 행정자치부에서는 이러한 입법취지를 감안하여  시 군 구에서 공공용지를 시 도에 제공하거나 자치단체가 국가기관 유치를 위하여 토지를 제공하는 수단으로 동 양여규정을 악용하는 사례가 없도록 시행에 철저를 기함 이라는 내용을 공유재산관리지침상에 명시하고 있는바, 양여허용범위는 결국 해석상의 문제로 귀착된다고 볼 수 있음. ○즉, 이 사안에서 ○○시가 정착촌조성을 위하여 매입한 토지를 ○○도의 복지마을조성에 제공하는 것이 행정재산의  성질을 유지 하는 것에 해당하느냐의 문제인 바, 이는 보는 관점에 따라 결론을 달리할 것이지만 융통성 있는 해석도 가능하다고 판단됨. ○ 즉, 당초 ○○시가 매입한 토지는 ○○시 가 추진하는 정착촌 조성용이었는데, 그 중 일부를 ○○도가 추진하는 복지마을 조성용으로 용도를 변경하는 것은 본래의 공용재산 매입목적과 수혜자의 범위 등에 변동이 발생한 것으로서, 그 성질이 달라졌다고 볼 수도 있으나, 정착촌 조성과 복지마을 조성의 사업성격이 유사하다고 본다면 성질이 달라진 것은 아니라고 볼 여지도 있다는 것임. ○ 따라서 동 법의 해석주관부처인 행정자치부는 각 사업의 성격과 공유재산의 양여허용선례를 남김으로써 동조항의 악용가능성이 있는지를 면밀히 검토하여 판단하되, 가급적 지방자치단체상호간에 합의된 의사를 존중하는 방향으로 결론을 내려야 할 것으로 봄.