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앞에서 살펴본 바와 같이 환경문제는 범지구 차원의 환경문제로서 파악되기도 하지만 국제간의 분쟁의 대상이 되거나 국제적인 규제 대상이 되는 등 실질적으로는 국제적인 성격을 갖는 문제이므로 국제적인 이해와 협력을 필요로 한다. 이 때문에 현재 국제간에는 지구 환경문제에 대처하기 위한 여러 국제 환경 협약이 체결되어 있으며 그 밖에도 다각적으로 국제적인 환경규제 노력이 추진되고 있다. 아래에서는 이 같은 국제적인 환경 규제노력에 대해 대략적인 차원에서 살펴보기로 한다.
1) 국제환경규제의 내용
국제적 환경정책과 국내적 환경정책의 차이는 국제적 환경규제를 위해서는 국내와는 달리 효과적인 규제기관이 존재하지 않다는 것이다. 여러 주권국가들간의 국제협약으로 구성되는 국제적 환경정책은 가입국의 자발적 시행에 의존하고 있으므로 위반국에 대한 제재는 다른 협약국의 효과적인 보복 수단에 의존할 수 밖에 없다. 이런 의미에서 국제 환경규제는 한계를 가지고 있다.
오염물질 배출 감소를 위한 국제적 협약에서는 오염방지 비용을 협약 당사자들간에 어떻게 공평하게 배분하느냐 하는 문제가 매우 중요하다. 여기서 오염 방지 비용 분담이란 국제적으로 실제적 오염 방지를 위한 노력을 공동으로 추진한 비용을 분담하는 문제를 말하는 것이라기 보다는 실제로 어느 나라가 더많은 오염방지 노력을 기우려야 하는가에 대한 문제이다. 오염배출을 감소하려는 노력은 공해방지시설등을 위해 직접적으로비용이 발생하는 것외에도 생산의 감소 그리고 소비수준의 감소라는 형태로 간접비용을 발생시키며 상대적으로 이 비용이 더 중요한 비중을 차지한다. 그러므로 특히 문제가 되는 것은 간접비용을 어느 나라가 더 많은 감당하느냐는 문제이며 이것은 어느나라가 더 많은 배출량감소를 담당하느냐에 달려있다. 따라서 모든 당사국들이 같은 비율로 오염을 감소시키느냐(equiproportional reduction) 혹은 오염감소의 한계비용이 낮은 국가가 더 많은 배출감소를 담당하는 차별감소(differential reduction)방식을 취하냐 하는 등 여러가지 문제가 발생한다. 앞에서 말한 바와 같이 후진국은 산업구조의 특성상 1차 산업이나 제조업의 비중이 높고 또 제조공정 및 생산방식이 공해 집약적인 경우가 많아 동등감소 원칙에 따를 경우 공해 감소를 위해 사회적으로 상대적으로 더 많은 공해감소비용을 감당하게 될 가능성이 있다. 한계비용이 낮은 나라가 더 많은 배출량감소를 담당하는 차별 감소 원칙에 따르고자 하는 경우 선진국과 후진국중에서 어느편이 더 한계비용이 낮은지에 대한 평가도 간단하지 않다. 공해감소의 한계비용을 공해배출 한 단위를 줄이기 위해 불가피하게 축소되는 산출량으로 정의하는 경우, 후진국이 선진국에 비해 더 공해 집약적인 방식으로 생산을 하고 있다고 보아 후진국에서 공해제거의 한계 비용이 더 낮다고도 할 수도 있다. 왜냐하면 선진국은 이미 공해의 배출수준이 낮아 추가적으로 공해배출량을 제거하는 한계비용이 매우 클 것으로 예상할 수 있다. 예를 들면 공해 배출량이 거의 없는 금융산업에서 공해 배출량을 일정 단위 감소하려고 시도한다면, 공해 배출량이 매우 큰 제조업에서 동일한 일정량의 배출을 감소하는 것보다 더 큰 공해 제거비용이 발생할 것이다. 선진국이 금융산업과 같은 공해 집약도가 낮은 산업 구조를 가지고 있고, 후진국은 제조업과 같은 공해집약도가 높은 산업구조를 가지고 있다면, 분명 공해 제거의 한계비용은 후진국에서 낮은 것이므로 후진국에서 더 많은 공해 감소 노력을 기우려야 한다. 그러나 이런 논리에 대해 후진국이 동의할지는 의문이다. 왜냐하면 역사적으로 선진국은 이미 지구 환경을 악화시키는 많은 공해 배출을 통해 산업의 고도화를 이룩한 단계에 있으므로 이들의 과거 공해 활동의 결과라고 할 수 있는 현재의 지구환경 정화 노력을 이제 그 같은 산업의 고도화를 추진하고자 하는 후진국에게 떠 맡기고자 하는 논리는 받아들이기 어려울 것이기 때문이다. 그러므로 이런 논리가 설득을 가질려면 공해 제거의 한계비용이 낮은 후진국의 공해제거비용을 선진국이 보조하는 경우가 되지 않으면 안될 것이다. 반면에 선진국에서는 산업의 공해 배출집약도가 낮은 반면 공해 제거기술수준이 높아 추가적인 공해제거 비용이 또한 낮을 것이라는 추론도 가능하다.
A. 국제적인 환경보전노력과 국제환경협약
국제적인 차원에서 지구환경보전을 위한 노력을 주요한 국제 회의, 환경관련 법규 및 국제조약드을 중심으로 살펴보면 다음과 같다.
1972 제1회 유엔 환경개발회의
1972.12 유엔 환경 프로그램 설립
1975. 5 야생동식물의 국제교역에 관한 협약 발효
1979.5 세계 기상기구의 제1회 세계기상회의
1985. 비엔나 협약(CFC, Halon등 가스배출에 따른 오존층 파괴 방지)
1987.9 오스트리아 필라하 국제회의
몬트리올 의정서 채택(비엔나 협약 이행을 위한 구체적인 의무사항규정)
11 이태리 벨라지오 회의
12 미국 의회 지구기상 보존법 제정
1988 6 토론토 기상변화에 관한 국제회의
1989. 1 몬트리올 의정서 시행(1992.11 현재 83개국 가입)
3 바젤협약 채택(유해 페기물의 국경간 이동방지목적, 1992.1 현재 35개국 가입))
5 UNEP 케냐 환경각료회의
1990 4 뉴델리 개발도상국 지구환경회의
11 제네바 제2차 세계기후회의
1992 5 바젤협약 발효(폐기물 폐기경로와 함유되는 물질 등 양측면에서 규제 유해폐기물
범위 설정. 국경간 이들의 이동금지. 폐기물 발생최소화, 자국내 처리시설 확보)
6 제2차 UN환경개발회의: 리우 국제 환경회의(기후변화협약 채택:CO2, 메탄, 프레
온, 질소산화물 등 대기온난화 주범 가스 배출방지, 지구 온난화현상, 세계적인
기상이변, 사막화진전, 극지해방, 해수면 상승, 생태계 파괴 등 방지 목적; 생물
다양성협약 채택: 인구증가 및 인간의 개발 행위로 인한 생물 자원의 멸종 방지,
유전자원에서 적절한 접근 및 이용에 따른 이익의 공평한 분배 목적, 멸종 위기
의 정도에 따라 규제 대상 동식물의 수출입을 금지 내지 제한)
이 중에서 마지막에 언급된 1992년 6월 3일 브라질의 리오 데 자네이로에서 개막되어 6월14일에 폐막된 유엔환경개발회의(United Nations Conference on Environmental Development:UNCED))는 지구환경보전의 기본원칙을 명시한 27개항의 "리우"선언과 이의 실천 및 행동지침을 담고있는 '의제21'에 합의 서명하여 이를 정식 채택하였다. "리우" 선언은 범 세계적인 차원의 지구 환경보전을 위한 선언이였다는 역사적인 평가를 받았다.
그러나 "리우" 회담에서 '리오'선언에서 명시된 소위 "지속가능한 성장"을 뒷받힘할 구체적 실천 의제가 합의된 것은 아니였다. 예컨대, 환경보전을 위한 기금설치에 합의하지 못하였고, 환경 대기보호부문에는 OPEC회원국의 반대로 에너지세 조항이 삭제되었고, 생물다양성 협약부문에서 미국의 서명 거부 등이 그런 것이였다. 그 결과, "리우"선언과 의제 21은 원칙적인 차원의 합의에 머문 셈이 되었다. 그러나 한 편으로는 별도로 추진된 기후환경협약과 생물다양성 협약, 해양및 해양생물 자원보호협약 등이 리우 회담을 통해 대부분의 국가들의 서명을 얻었다. 한국도 기후환경협약과 생물다양성 협약에 서명함으로서 지구환경보호에 일익을 담당하게 되었다. 의제21의 구체적 추진을 위한 부속 의정서와 그밖의 환경협약의 시행방안이 추후 각국간의 협상을 통해 어떻게 현실화될지는 아직 분명하지 않다.
국제환경 규제는 이제 쌍무적 국제관계에서 벗어나 이들 협약의 정신에 따라 다자간의 협력관계로 나타나게 될 것으로 전망되며 국가간의 협력은 범지구 차원의 협력과 더불어 역내 국가간의 환경협력 등으로 다양햐게 전개될 것으로 전망된다. 국제간의 환경협력은 지구환경보호를 위한 차원에서 뿐만 아니라, 한국과 같은 신흥공업국의 경우 공업전략과 국제무역 관계에도 매우 중요한 역할을 하게 될 것이다. 왜냐하면 국제적인 환경규제는 우리 나라의 무역 패턴에 직접적으로 영향을 미치게 될 것이며 국내적으로도 산업발전과 관련하여 매우 절박한 문제익 때문이다. 이처럼 환경문제는 이제 국내적으로 관심사가 되고 있을 뿐 아니라 동시에 국제적인 성격을 갖는 문제이다. 아래에서는 위에서 언급한 국제적인 차원에서 환경규제를 명시적으로 다루고 있는 대표적인 국제환경협약의 내용을 좀 더 자세히 살펴보기로 하자.
가. Vienna Convention 및 몬트리올 의정서
CFC에 의한 오존층 파괴 문제가 제기된 이래1977년 5월 UNEP산하에 오존문제조정위원회(CCOL)가 설치되면서 국제적인 차원에서 CFC, Halon 등 오존층 훼손 가스방출 방지를 목적으로 하는 비엔나 협정약이 1985년 제정되었다. 이 협약의 구체적인 의무사항을 정한 몬트리올 의정서가 1987년 채택되어 1989년1월1일부터 시행되었다. 1992년 11월 현재 몬트리올 의정서가입국의 수는 83개국에 이르며, 한국도 1992년2월27일 가입하였다. 몬트리올 의정서는 15종류의 CFC와 3가지 종류의 할론카스, 사염화탄소, 메틸 클로로포름 등과 같은 물질의생산 및 사용과 관련된 제품의 교역규제를 규정하고 있다. 즉 CFC를 많이사용하는 선진국들의 경우는 1993년까지 CFC와 Halon을 1986년의 절반 수준으로감소시키도록 요구하고, 비교적 적게 사용하는 개도국들에게는 10년의 유예기간을 허용함과 동시에 1999년을 시작으로 다음 10년동안 1995-97년 수준으로 감소시키도록 명시하고 있다. 그러나 1990년 몬트리올 의정서 가맹국들은 2000년까지 CFC의 생산을 완전히 중단하기로 하고, 원래의 규제대상목록에 사염화탄소, 메틸 클로로포름과 10가지 종류의 CFC를 추가하였으며, HCF의 생산중단실시는 연기하였다. 그리고 후진국에게는 10년의 유예기간을 주는 대신 CFC의 수출을 중지시켰다.
나. Basel Convention
의료 폐기물,PCB, 6가 크롬, 수은 등 유해 폐기물의 국가간 이동은 유럽에서 상당히 오래전부터 행해져 오ㅆ고, 외화부족에 고민하는 동구권 이외에 프랑스, 중동, 터키 등에도 수출된 실적이 있다. 그러나 90년대후반이 되자 폐기물의 이동 범위가 아프리카, 중남미 등으로 급속히 확산되었는데, 유해 폐기물의 수입국에서 적절한 처리가 이루어지지 않아 국제적인 문제로 대두되고 있다.
이들 유해 폐기물의국가간 이동으로 인해 발생할 수 있는 인류 건상에 대한 위협과 환경 파괴를 방지하기 위해 바젤 협약이 1989년 3월 채택되어 1992년 1월현재 가입국 수는 35개국에 이른다. 이 협약은 폐기물의 폐기경로와 함유물질 등 측면에서 규제해야 할 유해 페기물의 범위를 설정하고 있다. 적용 대상 유해폐기물은 폭발성, 인화성, 중독성등 13가지 특성을 가지고 있는 폐기물 47종(18개 산업폐기물, 27개 생활폐기물)으로 대표적인 대상물질은 의료 및 의료폐기물, 산화 폐기물, 폴리염화페닐류, 염료 및 도료 폐기물, 접착제 폐기물, 중금속 등이 있다.
다. 기후변화협약(Climate Convention)
기후 변화협약은 온실 가스로 지칭되는 이산화탄소, 메탄, CFC, 질산화물 등이 대기중에 누적되어복사열의 방출을 차단함으로써 발생하는 지구 온난화현상과 세계적인 기후이변, 사막화 현상, 극지방의해빙, 해수면의 상승 및 생태계 파괴 등을 방지하기 위한 협약으로기후변화 협약은 1992년 리우 환경회담에서 채택된 것이다. 기후 변화 협약은 2000년까지 온실 사스 배출량을 1990년 수준으로도열시키는것을 목표로 하고있으나, 2000년 이후의 가스 배출량 규제조치에 대한 지속적인 언급은 없다. 1992년 현재 한국을 포함하여 156개국이 이 협약에 서명하였다. 이 협약은 온실가스 배출에 관한 엄격간 통제를 부과하기 보다는 단순한 의지의 표명으로 잔주될 정도로, 국가간의 이해 상충으로 구체적인 규제방안제시에 합의하지 못하고 있는 실정이다.
라. 야생동식물의국제교역에 관한 협약(Convention on International Trade in Endangered Species:CITES)
불법거래나 과도한 국제거래에 의해 멸종 위기에 처한 야생 동식물을 보호하고 국제거래를 규제함으로써 서식지로 부터의 무차별한 채취나 남획을 방지하기 위해 1973년 2월에 이협약이 채택되어 1975년 7월부터발효되었다. 이 협약에 의해 멸종위기에 처한 황새, 따오기, 산양, 호랑이, 반달 그슴곰 등 524종의 동물의 상업적인 거래가 금지되었고, 멸종할 위험이 있는 것으로 보이는 독수리, 북극곰, 참수리 등249종을 수출국 정부가 발행하는 수출허가를 필요로 한다.
마. 생물다양성 협약(Convention on Biological Diversity)
최근 유전공학의발달로 각종 유전자에 대한 새로운 경제적 가치가 발견되면서 생물자원에 대한 관심이 증대되고 있다. 그러나 무차발 개발행위로 자연 서식지가 감소하여 매년 25,000-50,000종의 생물이 멸종되어 가고 있으며, 향후 30년안에 지구 전체 생물종중 약 25%가량이 멸종 위기에 처할 것으로예상되고 있다. 각국은 생물학적다양성을보존하기 위한 정책과프러그램의지속적개발과유전자원 제공국에게개발이익을 공정하게 돌아갈수 있도록 배려하고 생물다양성을 보전할 수 있도록 자원보유국에 대한 재정지원이 필요하다는 인식하에 1992년리우에서 기후변호협약과함께 생물다양성협약이 채택되었다.
이 협약의 협상과정에서 생물자원의 이용과 유전공학을 둘러싼 선진국간 또는 선진국과 개도국간에 입장차이로 난항을 겪었다. 선진국들은 유전자원에 대한 자유로운 접근과 유전공학기술 및 신물질에 대한 독점적 지적 소유권을 주장하는 반면에 개도국들은 선진국들이무제한적으로 사용해 왔던 자국영토내의 풍부한 생물자원에 대하여 배타적인 독점권을 주장하면서 선진국들이 자국의 유전자원을 활용할시에도 사용료를 지불해야 하며 유전공학적으로 제조된 새로운 물질에 대해서도 공동 소유권을 가져야 한다고 주장하였다. 이러한 국가간 이해의 대립으로이 협약은 구체적인 규제사항보다는 생물종의 다양성 보호와 생물자원의 다양성 보호와 생물자원 이용문제와의 조화를 규정하는데 불과한 실정이다.
B. GATT 의 환경 규제
GATT는 자유무역을 기본 입장으로 삼고 있으며, 국제환경협약 및 각국의 환경 규제가 무역 규제내용을 포함하고 있는 실정에 비추어 GATT의 자유무역 정신과 국제 환경보호 하는 명분이 조화를 이루는 문제는 앞으로 국제 환경문제에서 중요한 과제가 아닐 수 없다. 글거나 GATT 제20조 b),g)항은 거래국들을 자의적으로 또는 부당하게 차별하지 않을 경우에, 국제무역에 대한 영향에도 불구하고 국제환경보호를 위한 무역 제한조치를 인정하고 있다. 이들 조항은 가입국이 멸종 위기에 처한 동식물을 보호하기 위해 필요하거나 고갈될 위험에 처한 자연자원의 보존과 관련된 경우에 조치를 취할 수 있도록 예외적인 조치를 인정하고 있다.
C. OECD의 역할
OECD는 1992년 발표한 '환경정책의 국제경제적 측면과 관련된 지침 원칙'에서 환경과 무역에 관한 4대 원칙을 발표하였는데 그 내용은 다음과 같다. 첫째, 환경보호 규정의 이행을 위해 발생하는 비용은 오염자가 부담하여야 한다. (오염자 부담의 원칙: Polluter Pays Principle) 두째, 각국은 정당한 사유가 없으면 국가간 환경정책 및 규정의 조화를 기해야 한다.(조화의 원칙: Harmonization Principle) 세째, 각국은 GATT의 내국민 대우 및 무차별 원칙에 입각하여 환경조치를 시행하여야 한다. (내국민 대우 및 무차별의원칙:National Treatment and Nondiscrimination Principle). 네째, 각국은 환경정책의 차이에 따른경제적 효과를상쇄시킬 목적으로 수입 부담금이나 수출환급등의 조치를 취할 수 없다.(보상적 수입부과금 및 수출환급 금지원칙:Compensating Import Levies and Export Principle)
이들 원칙들은OECD가입국뿐만 아니라 국제적으로 널리 활용되고 있는 실정이다. 또한 OECD의 무역위원회와 환경정책위원회에서는 1991.1. '환경과 무역과의 조화를 위한 지침'을작성하였는데 이것은 환경정책의 조화를 통한 무역과 환경의 두 목적을 적절히 달성시키고자 한 것이다.OECD는 여러 국제기구들과 협조하여 주도적이고 핵심적인 역할을하고 있으며, 국제협약의이행수단으로무역규제조치와 개별 국가에 대한 일방적 규제조치의 필요성과 무역 규제의 대상을 완제품뿐 아니라 제조공정 및 방법에 까지 확대하려는 시도를 하고 있다.
D. 국제표준화 기구(ISO)의 동향
ISO규격은 주로 기계, 전자 등 광공업 분야의 형상, 치수, 구조 및 시험 검사 방법등을 정하거나 자동차 등 제품의 품빌을인증해주기 위한 품질 규격이다. 이미 제정된 ISO의 대기, 수질 등 환경 분야 규격은 샘플링 방법, 측정방법등을 규정하고 있어서 직접적인 무역규제의 수단으로 활용될 가능성은 적다. 그러나 수요자측이 ISO 규격을 요구하는 경우에는 간접적인 무역 규제수단이 될 수도 있다. 1993. 6.에 신설된 ISO의 환경관리기술위원회는 환경관리에 관한 표준규격을 1996년까지 제정할 예정이다. ISO환경규격은 앞으로 환경을 빌미로 한 무역규제수단의 하나로 이용할 가능성이 상존한다.
E. 개별 국가차원의 국제환경규제
그러나 국제환경 규제효과는 국제적인 협약이 아니더라도 개별국가 차원의 규제도 그 것이 이들 국가의 대외거래에 영향을 주는 한 국제환경규제로서의 효과를 가진다. 예컨대 개별 국가들이국제 환경 협약과는 별도로 자국의 환경 기준에 미달하는 제품에 대해 일방적 수입규제 를 하거나 수출국들에게 포장지 폐기물의 회수 의무를 부과하는 경우 이것은 교역 상대국에 대해 국제적인 규제로서 작용하게 될 것이다. 예컨대 독일은 1991년부터 생산자 및 유통업자에 대한 포장 폐기물 회수를 의무로서 규정하고 있으며, 미국은 신대기 정화법에 의거, 교역 대상국에도 동일한 대기 오염 방지 기준의 적용을 요구하고 교역상대국에 대해서도 동일 오염 방지비용을 부담할 것을 요구하고 있어 그 비용의 차액을 소위 "공해방지비용 균등화 관세"라는 명분으로 관세로서 부과하려는 움직임을 보이고 있다. EU의 일부 국가의 경우에는 이산화 탄소 배출억제를 위해 탄소세 부과하고 있으며 이 움직임이 확대될 가능성이 있다. 덴마크의 경우 음료 용기 회수 제도에 의거, 맥주 및 음료 제조회사에 대해 용기 회수 장소, 설비등, 회수 계획을 수립할 것을 의무로서 부과하고 있다.
F. 國際的 環境政策의 問題點
(1) 나라마다 환경목표나 환경기준이 다르며 환경오염의 실태가 다르기 때문에 국제적으로 통일된 환경 기준을 정하는 것이 비현실적이다. 예컨대 EU 각국과 같이 산업화가 오래전부터 이루어진 국가와 캐나다와 같은신생선진국 간에는오염물질의 축적 정도가 다르고 산업구조나 인구밀도를 고려할 때, 자연한경이 광대한 캐나다가 환경의 정화능력이 높다고 할 것이므로 EU와 캐나다에 대해동일한 환경기준을 요구하는 것은 공평하지못할 것이다.
(2) 환경기준은 국가의 산업화 단계와 산업구조의 차이점이 반영되어야 한다. 서비스 산업 비중이 큰 선진국과 제조업이나일차산업 비중이 큰 개도국간에는 생산활동에 의한 오염 배출정도와 환경기술수준의 차이로 인해소비에서 발생하는 오염물질의 종류와 배출량면에서 큰 차이가 있다. 그러므로 예컨대 선진국에서 요구되는 대기오염기준을 선진국과 개도국에 동등하게 적용할 경우 후진국의 산업에 미치는 효과는 상대적으로 더욱 크게 나타날 것이다.
참고자료: Steven Shrybman, "International Trade and Environment: An Environmental Assessment of the General Agreement on Tariffs and Trade," The Ecologist 20 (January-February 1990), p.32