중국의 ‘제로 코로나’ 정책 전환의 국제정치적 함의

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중국의 ‘제로 코로나’ 정책 전환의 국제정치적 함의

표나리 아시아태평양연구부 조교수 

1. 코로나19 확산과 중국의 안보위기
2. 중국의 인식과 방역 정책 변화 추이
3. 중국의 방역 개방과 국제사회의 반응
4. 함의 및 한·중 관계에 대한 시사점  



중국 국무원은 2022년 12월 7일, 방역 정책의 일부 완화를 발표하며 3년 여간 지속되었던 일명 ‘제로 코로나(淸零)’ 방역을 개방으로 전환했다. 새로운 정책은 지난 중국공산당 제20차 당대회(2022.10.16.~22)를 통해 강조한 권위주의 강화 기조와는 대조적이며, 매우 갑작스럽게 이루어졌던 만큼 국제사회의 주목을 받았다. 이러한 결정에는 오랜 봉쇄로 인한 사회적 피로도의 증가와 국내 경제 악화 등이 복합적으로 영향을 미쳤겠으나, 가시적으로는 ‘백지 시위’로 명명된 여론 반발의 영향을 받은 바가 크다. 다만 갑작스러운 방역 개방이 사회 혼란과 대규모 인명 피해를 야기하며 책임 소재에 대한 문제도 제기되고 있다. 중국의 ‘제로 코로나’ 종결이 일견 시민사회의 성과로 보이지만, 오히려 지도부의 권위 강화를 위한 수단으로도 활용되었다는 해석이 나오는 배경이다. 중국의 방역 개방은 또한 대외관계 및 국제사회 각국의 정책과 연계되어 있는 만큼 동 사안의 국제정치적 함의와 시사점을 모색해 보고자 한다.  

1. 코로나19 확산과 중국의 안보위기

  현대의 국제사회가 경제·테러·보건·환경·자원·식량·마약과 같은 비군사적인 문제들이 국민의 생존에 미치는 중대한 위협을 인지하고 있음에도 불구하고, 국가 안보의 차원에서는 이러한 위협이 여전히 전쟁과 같은 전통적인 위협보다는 덜 긴급하거나 관념적인 문제로 여겨지는 경우가 많다. 그러나 2019년 겨울 중국 후베이성(湖北省)에서 시작되어 3년여에 달하는 긴 시간 동안 전 지구적인 혼란과 피해를 야기한 코로나19 팬데믹으로 인해 인류는 비전통 안보 위협에 의해 생존의 조건이 파괴되는 사례를 실질적으로 경험하고 있다. 
  중국에서는 1978년 개혁개방과 냉전 종식을 계기로 안보 인식이 변화하기 시작했다. 국제 형세가 급변하고 전쟁에 의한 전통적인 안보 위협이 급격히 감소하면서 비전통 안보에 대한 관념이 발전하게 된 것이다. 특히 1997년 아시아 금융위기를 거치며 비전통 안보에 대한 논의가 본격화되었으며, 세계 최강의 군사력을 보유하고 있는 미국마저 피하지 못했던 2001년의 9·11 테러를 목도한 이후 안보관을 재구축하게 되었다. 상술한 외부 요인들 이외에 중국 국내 사안들 가운데서는 사스(SARS)와 코로나19(COVID19) 두 차례의 감염병이 안보 개념의 재정립을 촉진한 것으로 알려져 있다. 특히 사스의 충격이 컸던 2003년부터 비전통 안보 연구가 국가 차원의 국방 과제로 격상되었다는 점은 중국의 안보 인식에서 보건·의료 문제가 차지하는 위상을 잘 보여준다. 
  코로나19가 발생·확산되자 중국은 상술한 배경 하에서 이를 엄격하게 관리했다. 바이러스 그 자체 외에도 감염병으로 인해 부각되는 사회 불안정과 경제 악화 등이 고려되었다. 체제의 안정을 무엇보다 중요시하는 중국에서는 반정부·반시진핑(習近平) 기조로 흐르는 사회 분위기가 가장 심각한 안보 위협 요인으로 지목되기 때문이다. 경기 침체도 심각한 상황으로, 1995년 이후 코로나19 이전까지 줄곧 7~8%를 상회했던 중국의 경제성장률이 우한을 봉쇄했던 2020년 2.2%, 경제수도 상하이를 봉쇄한 2022년 3.0%로 하락했다. 이는 1989년 천안문 사태 직후의 경제성장률을 밑도는 수준이다. 이후 중국 경제의 고도성장은 끝났으며 경제성장률 5% 수준의 중도 성장국으로 내려앉을 것이라는 부정적인 전망들이 이어졌다. 더욱 장기적으로는 중국이 수출 부진과 인구감소 같은 구조적 난제들을 얼마나 극복할 수 있을지에 대한 우려도 제기되었다. 이를 토대로 학계에서도 ‘중국붕괴론’과 같이 중국이 직면한 위기를 부각시키는 전망들이 설득력을 얻기 시작했다. 

2. 중국의 인식과 방역 정책 변화 추이

  2019년 12월 31일, 중국 우한(武漢)에서 발생한 원인미상의 폐렴 감염자 27인으로 시작된 코로나19는 전 세계로 확산되며 3년간 약 6억 7,300만 명의 누적 확진자를 발생시켰으며, 이 가운데 674만 명 이상이 사망한 것으로 전해진다. 중국에서는 2022년 12월 방역 개방 이후 확진자가 급증하고 있다. 중국 당국이 정확한 수치를 공개하지 않아 피해 규모를 명확히 파악하기는 어렵지만, 일각에서는 이미 11억 이상의 중국인이 코로나19에 감염되었다는 주장도 제기된다. 

① 2019~2020: 은폐, 부정
  코로나19 발생 초기, 중국은 신종 감염병의 발생을 은폐했다. 중국 언론들이 “우한시에서 이달 들어 총 27건의 바이러스성 폐렴 환자가 보고됐고, 이중 7명은 위중한 상태”임을 최초로 보도한 것은 2019년 12월 31일이었다. 그러나 중국의 공중보건을 담당하는 국가위생건강위원회(國家衛生健康委員會, 이하 위건위)는 6일간의 현지조사 후, “사스가 아니며, 치명적 감염병이 아니다”라는 결과를 발표했다. 이 같은 발표가 불투명하고 정보도 제한적이라는 국제사회의 우려에도 불구하고 중국은 2020년 1월 15일까지도 코로나19의 사람 간 전염을 인정하지 않았다. 중국의 방역정책은 계속해서 느슨하게 유지되다가 공식 확진자가 540명을 상회하고, 최대 명절인 음력설(중국명 춘제·春節) 대이동이 시작된 이후에야 우한 봉쇄가 실시되었다. 

② 2020~2022: 무관용 통제
  우한 봉쇄 조치 이후 중국은 감염 위험에 대한 기존의 부정이 무색할 만큼 압도적인 행정력을 동원해 상황을 봉합하고, 2020년 9월 8일에는 전 세계 최초로 코로나19 종식을 선언한다. 문제는 6일 후 수도 베이징에서 코로나19 집단 감염이 발생했다는 점이다. 이러한 반전은 성공적인 감염병 관리에 대한 공산당의 역할을 대대적으로 선전했던 당국에 커다란 충격을 안겼고, 이후 중국의 방역 정책은 확진자의 철저한 조기 발견과 격리를 골자로 추진되었다. 규모 역시 베이징(北京)-다롄·우루무치(大連·烏魯木齊)-지린·선전(吉林·深圳)-상하이(上海)-베이징 순의 전면 통제를 거치며 지역 봉쇄에서 전국 규모의 봉쇄로 확대되었다. 재감염과 봉쇄가 반복될 때마다 과도한 방역이 경기 침체를 야기한다는 지적도 있었다. 그러나 중국은 이 같은 방침이 사회적 비용을 최소화하는 전략이라는 판단하에, 2022년 12월까지 3년간 봉쇄·격리·수시 검사를 통해 감염원 자체를 박멸한다는 소위 ‘제로 코로나’ 정책을 지속했다. 특히 시진핑 주석의 3연임 공식화가 예정된 제20차 당대회 이전까지는 행사의 안정적인 개최를 위한 강력한 사회 통제가 추진되었다. 명분은 부족한 보건 인프라와 감염에 취약한 고령자 인구에 대한 우려였다. 이러한 분위기에 따라, 당시에는 제로 코로나 정책이 2023년 3월 ‘양회(兩會)’ 개최까지는 유지될 것이라는 전망이 우세했다.

③ 2022.12.8.~ 현재: 완화 및 개방
  2022년 11월 24일, 방역 상황의 전환을 야기한 신장위구르 자치구 우루무치 아파트 화재 사건이 발생한다. 봉쇄로 인해 주민들이 제때 대피하지 못한 까닭에 19명의 사상자가 나왔다. 참혹한 사고였지만, 코로나19 방역이 시작된 이래 발생한 최초의 참사는 아니었다. 그러나 당국이 참사의 원인을 “사람들이 자기를 구하려는 의지가 부족했다”라고 규명하면서, 그간 정부 지침에 순응해온 중국인들도 반발하기 시작했다. 중국에서는 가장 자유로운 도시로 평가되는 상하이에서 시작된 항의 시위가 당국이 가장 민감하게 생각하는 수도 베이징의 지식인 사회(칭화대학·淸華大學)로 이어졌다. 2020년 리원량(李文亮) 의사의 사망과 당국의 사실 은폐에 분노했던 여론의 반발이 우루무치 화재로 재 점화되는 모양새였다. 장기간에 걸쳐 극도로 강화되었던 당국의 대민 통제로 인해 중국 사회가 견딜 수 있는 압력이 한계치에 도달했다는 평가가 많았다. 
  이에 따라 중국 국무원은 2022년 12월 7일, 일명 ‘제로 코로나’ 방역 정책의 완화를 발표했다. 「진일보된 코로나19 방역·통제 최적화에 관한 통지」로 명명된 동 발표에 따라 ▲PCR 음성 증명서 혹은 건강 코드(健康碼) 제출, ▲시설 격리, ▲출입문 봉쇄 등 세 가지가 제한 혹은 금지되었다. 뒤이어 2023년 1월 8일, 마지막 방역 규제였던 ▲의무 격리 조치 폐지와 ▲국경 개방을 결정함으로써 ‘제로 코로나’ 정책은 전면 폐기되었다. 

3. 중국의 방역 개방과 국제사회의 반응

  강력한 방역의 근본적인 이유였던 보건 인프라의 부족과 고령화 문제는 단기간에 개선될 수 있는 사안이 아니다. 제반 인프라가 미비한 상태에서 방역을 해제한 이후 중국에서는 대규모의 사상자가 발생하고 있다. 자오야후이(焦雅輝) 위건위 의료정책사 사장(司長, 한국의 국장급에 해당)은 2022년 12월 8일에서 2023년 1월 12일까지 약 36일간 중국 전체 의료 기관이 집계한 병원 내 코로나 감염 관련 사망자가 5만 9938명이라고 밝혔다. 서구산 백신 수입을 주저하며 오미크론 변이에 효과가 크지 않은 것으로 알려진 중국산 백신을 고수한 점도 피해를 키운 원인으로 지목된다. 그러나 미·중 전략 경쟁이 기술 패권 경쟁으로 확산되고 있는 현재 상황에서 지도부가 중국산 백신은 효과가 없는데 미국·유럽산 백신은 효과가 있음을 공표한다면, 이는 정치적으로 불리한 선택이 될 가능성이 높다. 당초 중국인들은 코로나19 발생 1년 만에 백신을 개발했다는 당국의 발표를 중국이 서구와의 경쟁에서 뒤처지지 않았다는 의미로 받아들였기 때문이다. 
  중국의 방역 개방은 국제 사회에도 큰 파장을 불러일으켰다. 중국이 세계 경제에 미치는 영향을 감안하면, 인적·물적 이동을 제한하는 기존의 강력한 봉쇄 정책은 국제 무역과 글로벌 공급망에 악재로 작용한다. 그러므로 중국의 방역 개방(리오프닝)은 경제적으로 반가운 결정이지만, 동시에 코로나19 피해와 혼란의 기억이 중국과 교류가 많은 국가들을 얼어붙게 만들고 있다. 모순적인 상황을 반영하듯 각국의 반응에도 온도차가 나타난다. 우선 중국과 교류가 많아 감염 확산의 영향을 받기 쉬운 인접 지역들을 포함해 입국 검역을 강화한 국가들이 있다. 가장 먼저 일본이 중국발 입국자에 대한 코로나19 검사를 의무화했고, 뒤이어 모로코·캐나다·미국·한국 등도 검역 강화 방침을 발표했다. 당초 다소 유연한 입장을 고수했던 유럽도 2023년 1월 4일부터는 EU의 권고에 따라 코로나19 음성 확인서 제출을 요구하는 쪽으로 선회했다. 결과적으로 미국과 대다수의 소위 ‘파이브 아이즈’ 국가들, 유럽 주요국들, 일본과 한국이 중국에 대한 방역 강화를 선택했다. 반면 중국에 대한 경제적 의존도가 높은 동남아시아 국가들은 중국인의 입국에 대해 조처를 취하지 않기로 결정했다. 태국·싱가포르·베트남·인도네시아·캄보디아 등 대부분 관광 산업 비중이 크고 일대일로(一帶一路) 협력을 중심으로 중국과 경제적 유대를 이어온 국가들이다. 방역 대응이라는 명분하에 다시금 각국의 실익과 가치에 따라 진영이 형성되고 있는 셈이다. 

4. 함의 및 한·중 관계에 대한 시사점  

  이러한 상황에 대응하는 중국의 선택은 두 가지로 정리된다. 우선 국내적으로는 사회 혼란의 책임을 국민들 특히 정부를 압박한 백지 시위대에게 돌리기 시작했다는 소식이 전해진다. 시위 참가자들이 구금되었고, 중국 인터넷상에서 정부의 방역 완화를 비난하는 SNS 계정들도 폐쇄되었다. 현재는 주로 감염 확산과 사망자 급증 문제를 두고, 당초 봉쇄 해제를 요구했던 시위대를 비난하는 내용들만이 남아있다. 부정적인 의미에서 백지 시위와 방역 개방을 연결 짓기 위해 ‘개방파(開放派)’라는 용어도 만들어졌다. 
  대외적으로는 주변국과의 갈등을 부각시켰다. 2023년 1월 11일, 중국 정부는 중국발 입국자에 대한 검역을 강화한 국가들에 대해 보복 조치를 취한다면서 한국, 일본 국민에 대한 단기비자 발급 중단을 발표했다. 중국발 입국자에 대해 한시적으로 방역을 강화한 국가가 다수임에도 불구하고 중국인들의 민족주의적 감정을 자극하기에 쉬운 일본과 한국을 특정한 것이다. 이 같은 조치에서 미국과 주요 유럽 국가들은 제외되었으며, 특히 한국에 대해서는 보복 조치임을 성명으로 밝힌데 반해 일본에 대해서는 별도의 언급을 하지 않았다는 점을 주목할 필요가 있다. 동 결정이 가시적인 검역 갈등 이외에도 중국의 정치적 목적을 고려해 선별적으로 내려진 것임을 의미하기 때문이다.  
  방역 정책 자체는 중국 국내 정치의 영역에 속하지만, 코로나19를 둘러싼 문제들은 국제 정치 차원의 고려와도 연계된다. 예컨대 감염병의 발원지 문제가 중국과 국제사회 간의 정치적 대립으로 확산되며 중국 책임론과 글로벌 반중 정서가 강화되는 배경으로 작용하기도 했다. 2020년 리원량 사태로부터 최근의 백지 시위에 이르기까지 중국인들이 주장하는 개인의 권리와 언론의 자유는 중국 공산당 지도부가 매우 민감하게 생각하는 사안인 동시에 자유주의 국가들이 강조하는 보편적 가치이기도 하다. 중국이 미·중 전략 경쟁 하에서 최근 미국에 가까워지려는 모습을 보이는 한국에 대해 가장 강경한 대응을 선언한 저변에는 상술한 고려가 자리한다고 유추할 수 있다. 중국 경제에 의존도가 높은 한국에 대한 압박이 성공한다면, 대미 경사가 심한 일본과 서방 국가들, 특히 세계 경기 회복을 위한 중국의 역할에 큰 기대를 걸고 있는 국제사회 전체에 경고가 될 것이다. 다만 검역 갈등과 비자 제한과 같은 기술적인 문제는 시간이 해결할 수 있으나, 감정적 문제는 쉽게 치유되기 어렵다. 동북공정과 사드 마찰, 전통문화의 종주권 논란을 거치며 누적된 대중의 반감이 한·중 관계의 우호적 발전에 가장 큰 도전 과제로 지목되는 현실만 보아도 그렇다. 
  세계는 지난 3년간의 어려움과 희생을 딛고 이제 막 엔데믹 국면으로 진입하려 한다. 각국의 협력과 공조가 어느 때보다 필요한 시기이다. 강도와 기간에는 다소 차이가 있겠으나 방역 완화의 초기에는 여느 국가들도 모두 혼란을 겪었다. 한국을 비롯한 여러 국가들은 과거 더욱 불안정한 상황 속에서도 ‘위드 코로나’를 선언하고 코로나19 이후의 사회를 준비해왔다. 대립과 보복보다는 이 같은 경험을 활용한 협력이 중국과 국제사회 전체의 안정화를 앞당길 수 있다는 점을 강조할 필요가 있다. 

*붙임 참조#코로나19 #제로코로나 #방역 #미중경쟁다운로드IFANS FOCUS 2023-09K (표나리) 중국의 ‘제로 코로나’ 정책 전환의 국제정치적 함의(최종).pdf

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