실패한 이명박치적(펌)

[문수동자]

개발정치로서의 이명박 서울시정

글 조명래(단국대 교수)

이 글은 (사) 참여사회연구소가 

발간하는 반년간지<시민과 세계>

    2006 하반기 제9호의 주제기획

'시민, 권력, 민주주의' 에 실린 글입니다.

1. 문제제기-부시장의 수뢰사건과 서울시정의 복마전

인구 천 만이 모여 사는 초거대도시 서울.

그냥 도시라 부르기엔 서울은 너무 많은 것이 모여 있고, 또한 특권적인 것이 집중되어 있는 특별도시다. 한국사회를 움직이는 힘을 가진 채 스스로의 논리를 가지고 작동하는 서울은 나라 속의 나라와 같은 도시란 의미에서 ‘서울공화국’이라 부른다.

서울공화국에는 그만큼 많고도 복잡한 이해관계가 얽히고 설켜 있다. 그래서 서울의 다스림은 늘 복마전이다. 사전에 나오는 복마전(伏魔殿)의 뜻은 ‘마귀가 숨어 있는 집이나 소굴’ 혹은 ‘남몰래 나쁜 일을 꾀하는 무리들이 모이는 곳’이다. 한 번에 수천억 원이 오가는 건축, 도시계획 등 각종 인허가권을 보유한 서울시는 비리에 취약할 수밖에 없다는 뜻에서 서울시를 복마전이라 일컫는다. 부패와 비리를 뜻하는 복마전이란 표현은 서울 당국자라면 모두 싫어 할 것이다. 그러나 서울의 개발역사(開發歷史)는 복마전으로 점철해 왔고, 그 정점에는 서울시장이 있음을 보여주고 있다.

서울시를 복마전이라 불렀던 최초의 사람도 다름 아닌 서울시의 초대 민선시장(1960.12.30~1961.5) 김상돈 씨다. 시민들이 뽑은 서울의 수장으로서 그에게 서울시정은 부패적인 먹이사슬이 쉽게 만들어지고 작동하는 복마전과 같은 것으로 비추어졌던 것이다. 시정이 복마전의 온상인 만치 시정을 이끄는 시장이 복마전에 연루되는 사건은 줄곧 있어 왔다. 2005년 양윤재 부시장의 수뢰사건은 이의 최신판인 셈이다.

이 사건은 청계천 복원사업을 둘러싸고 형성된 개발세력들의 부패적 유착구조를 보여준다는 의미에서 신개발주의 시대 서울시정의 복마전을 압축적으로 보여주는 사례라 할 수 있다.

말하자면, 청계천복원사업이 이명박 전 서울시장의 최대 역점사업이었고 서울시의 역량이 집중 투여되고 있는 시정 중 시정이라 본다면, 이런 부시장 수뢰사건을 통해 우리는 현재 서울시정이 어떻게 구성되고 작동하는지를 읽어볼 수 있다.

과거와 달리 최근의 복마전은 정치적으로 추진되는 주요 개발 프로젝트에 관계되는 이해 당사자들의 복잡한 이해관계를 반영한다. 시장의 정치적 의도를 반영하는 신개발주의 프로젝트들은 필연적으로 밀도 높은 개발정치를 작동시키면서 추진된다.

개발정치는 시장과 측근 인사들 간에 강한 정치적 연합이 형성하면 이것이 보호막이 되어 그 내에서는 시장의 의중을 반영하는 기술관료적인 추진구조가 만들어지고, 이 구조 속에서 각종 개발사업이 시정의 이름으로 추진하는 가운데, 시 안팎의 이해 당사자들 간에 내밀한 먹이사슬이 만들어진다. 정치성을 띤 만큼, 초기에는 시민들의 의견을 구하고 참여를 허용하지만, 이는 어디까지나 외양적, 형식적 정당성을 만드는 데 그치고, 성과를 중시하는 기술관료적 추진과정에서는 시민의 참여와 관점이 유기적으로 배제된다.

수뢰와 같은 부패는 ‘개발정치의 독단성’, ‘추진구조의 비민주성’, ‘시정운영에서 시민의 유기적 배제’가 가져온 ‘예정된 결과’다. 부패는 개인의 비리로 그치는 것이 아니라 시민적 합의와 지혜를 통해 구현할 수 있는 정책적 가치(기술관료적 추진방식으로는 구현할 수 없는 정책가치)실현을 가로 막고 개발정책이나 사업의 장기적 비용(일종의 후유증)을 발생시키게 된다.

2. 서울시정의 쟁점 : 시정의 정치화와 그 결과

시민의 이해를 유기적으로 배제하고 시장의 정치적 계산에 따라 각종 개발과제들이 외양적으로 추진되는 것은 ‘신개발주의(neoliberaism) ’ 시정운영의 가장 중요한 특징이다.

문제는, 시민의 이해가 배제된 채 추진되는 신개발주의 프로젝트는 결국 시민들이 중장기적으로 부담해야 할 각종 정치사회적, 경제적 비용을 남기게 된다는 점이다.

서울시장이 역점을 두고 추진한 중점 시정 대부분에서 이 증후군들 역시 드러나고 있다.

서울시정 현안의 쟁점은 바로 이를 의미하는 바, 그 대표적 예들만 살펴보면 아래와 같다.

  복원 청계천의 물값 문제

청계천 복원은 역사와 환경복원을 목적이자 내용으로 하지만, 그 진정성을 두고 시와 시민단체 간에 좁힐 수 없는 이견이 있었다. 그 중 핵심이 복원 청계천의 유지용수다.

서울시는 처음부터 복원 청계천에 흘러 보낼 물로 하루 10만 톤 규모의 한강원수를 사용하겠다고 입장에 대해 시민단체들은 (시민단체는 상류지천의 점진적 복원을 통해(생태적 토지이용의 복원)을 확보한 물을 건천의 특성에 맞게 흘러 보내는 방안을 시종일관 주장해 왔다). 그 방식과 발상이 반생태적일 뿐 아니라, 무엇보다 전기료를 포함해 물값이 엄청나 서울시의 관리부담이 커질 수 있음을 지적하였다.

그러나 당시 청계천추진본부는 한강원수의 사용이 가장 합리적이고 또한 ‘물값 부담이 없다’고 ‘강변’하면서 시민단체들의 문제제기를 일방적으로 무시했다. 그런데 최근 수자원공사가 자양 취수장에서 9만8천 톤을 취수해 쓸 때 연간 17억1천445억의 요금을 서울시가 내야 할 것을 요구하고 나서자, 서울시는 청계천 복원사업의 공공성을 내세워 물값 지불을 거부하고 있는 모습을 보였다.

한강원수 사용에 따른 반생태성과 비용문제를, 시민단체의 요구대로 서울시가 처음부터 진지하게 검토하고 고려했다면, 이러한 문제가 야기되지 않았을 뿐 아니라 야기되더라도 시민적 합의를 바탕으로 보다 쉽게 풀어낼 수 있을 것이다. (물값을 지불해야 한다면 이는 결국 시민의 부담이고, 물값이 과다하거나 한강원수 사용이 어려워지면 청계천 유지용수 문제는 근본적으로 바꿔야 하는 고비용의 숙제로 남게 된다) .

   버스운영체계 개편의 적자

서울 교통문제의 핵심은 대중교통의 비중이 약화되는 데 있으며, 그 해결은 대중교통 중에서 버스를 중심으로 대중교통체계 강화에 있음은 전문가나 시민단체들이 대개 합의하는 바다. 이런 점에서 서울시가 2004년 7월 1일에 실시한 버스 중심 대중교통 개편은 환영을 받을 만한 것이었다. 여러 문제가 있었지만, 시민단체들은 대중교통의 공공성 증대를 위해 완전공영제로 버스운영시스템의 개편을 요구했다.

그러나 서울시는 수익자부담원칙, 버스운영의 효율성 등을 내세워 준공영제, 즉 버스노선은 시가 갖고 운영은 민간업체에 맡기는 방식을 채택했다. 그러나 버스운영체제 개편 반년 새 1천 3백억여 원의 적자가 발생했다. 손실 부분을 시 재정으로 충당해주겠다는 약속에 따라 서울시는 민간버스업자에게 1천3백억 원에 해당하는 비용 손실을 보조금 형식으로 지급해야 했다.

운영적자의 명목적인 원인은 버스이용 시 시민부담 평균요금이 6백80원에서 6백40원으로 인하된 데 있다. 버스요금 인상에도 불구하고 1회 이용 시 평균운임이 40원 이상 떨어진 이유는, 서울시가 환승무임제를 실시하면 승객이 15%이상 늘어나지만, 환승이용객수가 개편 전 15%에서 35% 정도에 불과할 것으로 예상했지만, 실제 환승 이용률이 50%를 상회함으로써 나타난 결과다.

시 재정으로 적자를 메운다면 그 비용은 결국 시민부담으로 돌아오게 된다. 시민사회적 합의를 바탕으로 대중교통시스템이 구축될 때 얻을 수 있는 편익 손실분 버스중앙관리시스템(BMS)이 미구축되었고 스마트 카드 운영체제에 문제가 있어 시행을 다소 늦출 것을 전문가들이 건의했지만, 서울시는 2004년 7월1일 시장 취임일에 맞추어 무리하게 시행함으로서 겪었던 혼란과 손실은 정책결정의 비민주성에 따른 비용이었다.

물론 시는 시민전문가들이 참여하는 기구를 통해 개편안을 검토하고 도출했지만, 최종적인 결정과 추진은 이명박 전 시장의 입김에 의해 이루어졌다. 시장의 개입은 정책결정가의 통상적인 역할을 넘어 일방적이고 독선적이라는 데 문제가 있다. 이러한 결정방식은 내부적으로 편향되고 또한 왜곡될 수밖에 없고, 그 결과는 정책집행 단계의 각종 파행으로 나타나게 된다.

이와 관련된 또 다른 예는 스마트 카드업체 선정이다. 본래 LG CNS와 삼성 SDS가 경합했고, 삼성이 좋은 평가를 받았음에도 LG를 최종 선택했던 것은, 결정 전에 이미 ‘그 쪽으로 기울려져 있다’는 소문이 현실화되었던 것이다. 이는 이 전 시장이 사돈인 LG를 배려했다는 것으로 전언되고 있다. 이것이 사실이라면, 겉으론 경합하는 형식을 취하지만 실은 정책결정자의 개입에 의해 선택되는 사업선정결과가 곧 스마트카드와 관련된 각종 문제 발발의 주요 원인이 되었다고 볼 수 있다.

시민들이 부담하는 비용은 시 주도로 도입된 준공영제의 비용이다.

이에 따른 또 다른 문제는, 적자를 해소하기 위해 버스요금 인상 혹은 환승 무임제를 수정하는 등의 대안을 고려해야 하지만, ‘대권에 욕심이 있던 이 전 시장이 서울시민의 반발을 우려해’ 검토하지 못했다는 사실이다.

시정의 정치화와 비민주성은 이만큼 시민에게 많은 비용을 발생시키게 된다.

개발부패로 이어진 도심고층화

4대문 안으로 일컬어지는 도심은 서울 중의 서울이다.

서울의 역사와 정체성을 온전히 간직한 곳이어서 그곳에 이루어지는 개발은 여러 가지로 통제를 받는 게 서울시 계획의 중요한 원칙이었다. 도심관리에서 핵심은 도심 어디에서나 서울의 내사산(內四山, 북악산, 낙산, 인왕산, 남산)을 조망할 수 있도록 하기 위해 건물의 층고(최고 90m)를 제한하는 것이다.

그러나 2004년 들어 서울시는 도심에 상주인구를 끌어들이기 위해 수익이 많이 발생하는 주상복합건물 허용이 불가피하기 때문에 층고를 최고 150%까지 푸는 도시계획기준을 변경하는 작업을 추진했다. 이에 시민단체들은 여러 가지 이유를 들어 극렬히 반대했지만 서울시는 시정개발연구원과 도시계획위원회 등을 동원해 이를 무리하게 관철시켰고, 그 과정에 핵심관료와 부동산업자간의 유착이 형성되었다.

이에 앞서 시민단체들은 청계천 복원과 더불어 주변지역의 고층 고밀도 개발을 우려해 서울시에 이를 예방할 수 있는 장치를 요구했고, 서울시는 시정개발연구원에서 당시 연구하고 있던 ‘도심부 발전방안’이 나오면, 그 때가서 청계천 주변, 즉 도심 개발과 관리 방침을 정하겠다고 약속했다.

상기 용역 과제는 2004년 6월에 종료되어 있었다. 그러나 서울시는 이러한 약속을 스스로 어기고 2003년 초부터 주택국을 통해 고층제한을 완화하는 작업을 추진했고, 거기엔 (구)청계천추진본부의 핵심관료들이 개입이 강하게 작용했다. 이들의 영향은 시정개발연구원에 대해 초기의 보수적인 입장(층고제한 완화를 거부하는 입장 등)을 바꾸도록 했고, 또한 도시계획위원회를 통해 시의 입장을 관철시키는 것으로 작용했다.

이러한 영향력 행사 이면에서는 부시장을 포함한 권력화된 핵심관료들이 막대한 개발이익을 챙기려는 개발업자와의 각종 조우가 이루어졌고, 그러는 가운데 금품수수가 내밀히 이루어졌다. 청계천 복원으로 주변의 토지가 상승, 이를 이용한 고층고밀화의 가능성은 청계천 복원 공약에 이미 전제가 되어 있었고, 또한 예상되었던 것이었다.

이에 대한 시민사회의 우려와 문제제기 또한 일찍부터 있었지만, 이 전 시장을 포함한 청계천 복원 추진 주체들의 이에 대한 정당화와 변명은 수뢰사건이 터질 때까지 시종일관이었다. 이 시종일관은 개발정치라는 보호막 속에서 개발세력들의 이해가 내밀히 실현되는 과정이었던 셈이다.

 서울광장의 시청부속시설로 편입

인구 천만이 사는 대도시 서울에는 광장다운 광장이 없다.

광장에 대한 시민들의 요구는 늘 있어 왔다. 시민들의 이러한 요구를 받아들여, 이명박 시장은 시청 앞 교통광장을 ‘시민의 품으로 돌려주겠다’는 공약을 채택했다. 이 약속을 이행하기 위해 서울시는 서울시청 광장을 시민공모를 통해 ‘빛의 광장’으로 조성하기로 했다. 그러나 2004년 5월1일 서울 하이페스티벌 행사를 앞두고, 기존 결정을 일방적으로 폐기하고 ‘잔디광장’을 한 달 만에 급조했다. 아울러 관리의 편의를 위한다는 명분으로 ‘서울광장사용조례’를 제정하고 이를 근거로 서울시는 광장이용을 철저히 통제하고 있다.

이에 한걸음 더 나아가 서울시는 2004년 후반부 들어 잔디광장(서울광장)을 시민들이 자유롭게 이용하는 공공재산에서 서울시청의 부속시설인 공용재산(관이 주로 이용하는)으로 지위를 바꾸는 도시계획변경까지 시도했다.

비록 성사가 안 되었지만 서울시는 서울광장을 광장으로 보기보다 시의 부속 건물로 여기고 거기서 이루어지는 활동은 시설물 관리의 연장으로 철저히 관리하는 대상으로 인식했던 것이다. 그런 만큼 광장으로서 개방적인 이용이 힘들뿐 아니라 시가 선호하는 활동만 선별적으로 허용됨으로써 일종의 시행정의 전시장과 같은 공간으로 변질되어 있다.

뿐만 아니라 관리에는 엄청남 비용과 품이 들고 있다. 가령 잔디광장은 조성한 지 6개월도 채 안 되어 전체 잔디면적보다 많은 잔디가 교체되었고, 평당 월 평균 유지보수비도 8770원으로 월드컵공원의 14.5배, 여의도공원의 9.8배에 이를 정도로 서울시에서 가장 값비싼 녹지공간이다. 시민을 위한 공간을 만드는 절차와 태도를 취했지만, 결국 시를 위한 공간으로 전락된 서울광장은, 겉으로 드러나는 것과 달리, 시민의 이해가 유기적으로 배제되는 서울시정의 대표적인 사례다.

시민을 위한 공공재산을 시를 위한 공용재산으로 바꾸는 것은, 시민의 재산을 관이 앗아가는 것으로, 관이 시민 위에 군림하는 비민주성을 반영한다. 가장 심각한 것은 광장의 본래적 기능을 제약함으로서 육성되어야 할 시민민주주의 자체를 퇴행시키는 점이다.

서구의 오랜 도시 어디를 가도 도심엔 시청, 의회, 시장, 교회 등으로 둘러싸인 광장이 있다. 이곳에서 시민들은 그들의 자유와 권리를 집회나 축제 등의 방식으로 표출한다. 신문이나 방송이 시민들의 의사를 자유롭게 교환하고 표현하는 민주주의의 한 도구라면, 광장은 이 기능을 공간적으로 수행하는 장치다.

도시의 건강한 민주적 발전을 위해 제대로 된 광장의 조성과 운영이 필수적이라는 뜻이다. 때문에 광장은 관의 전유공간으로서가 아니라 시민 전체가 공유하고 보호하는 공공 공간으로 지위를 누려야 한다.

추진 성과 없는 뉴타운

강남북 불균형을 완화하기 위한 공약이자 그 이행 수단으로 이명박 전 시장은 기존 주거지 재개발 방식 다른 뉴타운 건설을 추진하기로 약속했다. 이에 따라 첫 해인 2002년에 시범지역 3곳을 1차로 지정했고 이어 2003년까지 2차로 3~5곳을 지정한 뒤 2010년까지 총 24~25개의 뉴타운을 건설하기로 했다.

그러나 청계천 복원사업과 마찬가지로 뉴타운 프로젝트에 대한 시민들의 관심이 높아지자 서울시는 당초 입장과 달리 2차 사업지를 12곳으로 확대 지정했고, 이어 한 걸음 더 나아가 지정요건에 맞는 후보지는 모두 뉴타운으로 지정하겠다는 입장을 밝혔다. 아울러 지정제안과 추진도 주민들의 참여를 통해 하기로 했고, 시는 인프라 등 공공부문에 대한 투자를 담당하는 이른바 공영개발을 약속했다.

그러나 실제 추진과정에서 뉴타운 건설은 기존의 ‘싹쓸이 재개발’, 그것도 막대한 개발이익을 남기는 재개발방식과 별반 차이가 없는 것으로 드러나고 있다. 다시 말해 기존 재개발방식과 마찬가지로 개발 이익이 관건이고, 그런 만큼 용적률의 인상, 분양 비율의 확대 등을 둘러싸고 시와 주민, 주민사이에 갈등이 사그라지지 않은 상태에서 주변 지역의 땅값과 집값 상승만 불러오면서, 서울전역을 투기장으로 바꾸어 놓고 있다. 이런 부문에 대한 우려는 여러 경로를 통해 시민단체들에 의해 제기되었지만 서울시는 시장공약사업이란 이유로 관료적 절차에 따라 그저 추진하기에 급급했다.

센트럴파크가 되지 못하는 센트럴파크, ‘뚝섬 숲’

고건 시장 시절엔 ‘문화관광타운’으로 조성하기로 되어 있었지만, 이명박 전 시장은 공약으로 뚝섬 일대 35만 평을 ‘서울숲’으로 조성하기로 했다. 이에 따라 서울시는 2352억 원을 들여 2년 5개월의 공사를 끝내고 2005년 6월18일 개장된 서울 숲은 문화예술공원, 생태숲, 자연체험학습원, 습지생태원, 한강수변공원 등 5개 구역으로 나뉘어져 있다. 서울숲은 서울그린트러스트 산하 조직인 ‘서울숲 사랑모임’이 생태교육·홍보·마케팅·프로그램 개발 등을 맡도록 되어 있다.

서울시는 시설물 및 재산관리 등 하드웨어만 책임진다. 서울시는 공동운영시스템을 구축하는 초기단계(2005~2006년)를 거쳐 2010년부터는 시민단체 관리 분담 비율이 60%에 이르는 방안을 계획하고 있다.

본래 서울숲은 런던의 하이드파크나 런던의 센트럴파크 같은 도시중심녹지공원으로 조성해, 도심 내에 청소년과 가족 단위의 시민들이 마음 놓고 휴식을 취하는 쉼터이자 도심 생태기능이 되살아나는 공간을 전제하고 있다. 하지만 서울시는 숲 조성계획만 강조한 나머지 교통영향평가 측면에서는 심각한 취약성이 있어, 센트럴파크로서 기능하는 데 한계가 있다.

뿐만 아니라 친환경적 개발계획에 포함된 대규모 역세권 개발, 가령 호텔, 상업지구위주의 뚝섬시설지구 조성계획안은 친환경적 뚝섬 건설의 취지와 어느 정도 부합하는 지도 제대로 검토가 되지 않고 있다. 생태공원이라 하기엔 생태성이 어느 정도 살아날지, 주변 생태계와는 실제 어떻게 연계될 지는 지금의 녹지시설조성 중심의 방식으로는 확인할 수 없는 사항이다(5개 테마공원 중 생태 숲은 4만9천 평). 뿐만 아니라 관리도 그린트러스트란 시민단체가 맡는다고 하지만, 이 단체가 NGO로서 자율성이 어느 정도 있는 지도 모두 검증이 안 된 상태다.

반문화적인 문화도시 만들기

청계천 복원을 성공적으로 이끌어낸 지도자로서의 이미지를 한 단계 업그레이드하기 위해 이명박 전 시장은 서울을 문화도시로 만드는 지도자, 즉 문화시장으로 이미지 변신을 시도하였다. 2005년부터 이 전 시장은 매주 문화주례회의를 주관하면서 문화도시 만들기 과제들을 직접 챙겼다. 그러나 그 추진방식이나 접근태도가 반문화적이라는 점에서 문화시장론은 설득력이 약하다. 서울시향을 세계적인 수준으로 올린다는 공약을 실현하기 위해 유명 지휘자를 일방적으로 초빙하려다 구성원의 저항을 불러냈었다.

서울의 새로운 랜드마크로서 한강 중지도에 오페라 하우스 건립을 추진하겠다는 야심찬 문화전략을 제시했지만, 정작 문화계에서는 이를 극렬히 반대하고 있다.

CEO 출신인 그에게 있어 문화란, 서울이 소득 3만달러시대로 이행하는 데 갖추어야 할 경쟁산업의 핵심이자, 동북아 문화 허브로서의 서울이 곧 문화 도시라는 식으로 이해되고 있었다.

이처럼 수단적, 도구적으로만 이해하는 문화에 대한 몰이해, 또한 의사결정자만의 관점으로 문화를 해석하여 이를 정책화하는 접근 방식은 문화를 통해 권력자들이 힘을 형성하거나 과시하는 전형적인 방식이다. 거기에는 시민사회가 함께 하여 일상생활에서 문화가 생성, 유포 되며 공유하는 시민문화주의(Civic Culturalism)는 찾아보기 힘들다.

이런 점에서 임기 말에 느닷없이 제기한 문화시장론은 대권을 향한 이미지 전략의 한 방편으로밖에 읽혀지지 않았다.

수도이전의 정략적 반대

수도권의 집중과 그에 따른 국토의 불균형은 과히 세계적인 수준이고, 그런 만큼 한국이 경쟁력 있는 사회로 나가기 위해선 반드시 풀어야 할 국가적 과제다. 이 점에서 많은 문제가 있지만 행정수도 이전 혹은 행정중심복합도시의 건설은 공공정책으로선 긍정적인 측면을 많이 가지고 있다. 적극적으로 받아드린다면, 행정수도 이전 혹은 행정중심복합도시 건설은 서울문제의 과밀을 해소하면서 얻게 될 공간적, 재정적, 행정적 여력을 이용해 서울을 세계적인 도시로 거듭날 수 있는 ‘도시기능의 재편 및 강화’ 기회가 될 수 있다.

그러나 이명박 전 시장은 수도이전 혹은 행정중심복합도시 건설을 국력낭비, 국가경쟁력 약화, 국론 분열을 초래한다는 이유를 들어 정면으로 반대하면서, 그의 입장을 대통령과의 차별화로 이끌어갔다. 많은 논자들이 이명박 시장의 이러한 입장은 서울시와 나라의 미래와 발전을 걱정하기보다 대권주자로서 그의 정치적 계산에 따른 것으로 분석하고 있는 것은, 그의 성향으로 봐서 무리한 주장은 아니다.

문제가 많지만 행정수도이전 혹은 행정중심복합도시 건설과제가 국민적 합의를 바탕으로 추진된다면 우리사회 전체가 얻을 수 있는 공익적 가치가 적지 않으며, 이것이 제대로 실현되기 위해선 서울시장이 어느 누구보다 적극적으로 나서야 할 것이다.

그러나 정파적인 이유에서든, 개인의 정치적 이유에서든, 그렇지 못하다는 것은 그만큼 국가사회 전반, 그리고 서울시민들이 향유할 수 있는 미래적 편익의 발생을 가로막는 일이 된다.

정치적 행보로서 지방과의 자매결연

서울시는 최근 들어 전국의 여러 지방들과 자매결연 사업을 광범위하게 추진했다. 자매결연사업은 대개 이명박 전 시장이 지방을 방문해 지방자치단체장과 결연식을 체결하는 장면으로 국민들한테 비춰졌다. 최근 이명박 전 시장이 지방 나들이에는 대학 등과 같은 곳에서 강연하면서 그의 정치적 비전을 밝히는 일정도 적지 않게 포함되어 있었다. 지방의 발전을 위해 서울시가 할 수 있는 일이 적지 않을 것이지만, 그의 ‘지방행’은 대통령이 지방순시하는 것과 같은 모습으로 비추어지는 것은 언론의 과민반응만은 아닌 듯싶다.

특히 그가 지방을 방문할 때 일반 시민보다 같은 당 출신의 서울시 구청장을 대거 대동한  모습은 그의 지방나들이가 단순한 시정의 한 부분임을 의미하지 않는 것 같다. 서울과 지방의 상생이 이러한 정치적 행보에 의한 것이 아니라 서울시민의 일상생활과 지방주민의 일상생활이 상호 소통과 의존이라는 방식으로 이어지고 교류할 때 가능하다고 볼 때 ‘지방자치단체와의 화려한 자매결연’은 누구를 위한 것인지 묻게 된다.

3. 개발정치로서 시정의 운영구조

앞서 살펴본 서울시정의 쟁점 현안들은 신개발주의 리더십 아래에서 형성되고 작동하는 시정운영구조 속에서 생성되고 발현되는 것이랄 수 있다. 시정운영구조에는 크게 다섯 가지 층위가 위계적이면서도 중층적으로 설정되어 있다.

1) 막대한 개발이익을 창출하는 신개발주의 프로젝트

   (청계천 복원과 그 주변의 재개발사업)의 추진체계

2) 개발이익의 전유에 직접 관여하는 개발세력

   (개발관료, 부동산개발회사, 용역회사 등)

   간의 내부적인 먹이사슬 관계

3) 이러한 먹이사슬을 정책으로 반영하고 정당화하는 데 동원되는 기구

   (도시계획위원회, 시정개발연구원, 전문가 등)들의 연계

4) 주요 개발세력 간의 연결고리를 만들어내는

    사회적(외부적) 연줄망(학연, 혈연, 정당적 연계 등)

5) 개발을 치적으로 간주하고 정치적으로 추진하는 신개발주의 리더십

    (정치적 시장과 기술관료적 부시장의 연대, 토목 관료들의 지배,

     정책과제의 탈정치적인 기술관료적 추진)

위와 같은 시정운영구조가 가지는 가장 중요한 특징은 ‘시민의 유기적 배제’를 내부화하고 있는 개발정치(정확히는 신개발주의 정치)의 전형이란 점이다. 신개발주의 프로젝트 추진체계를 중심으로 폐쇄적으로 형성되는 내부먹이사슬, 내부 동원 과정, 외부 연줄망, 기술관료적 통제방식 등이 시스템적으로 맞물러 돌아가면, 이러한 시스템 밖에 있는 ‘시민의 요구, 시민의 참여, 시민의 이해’가 유기적으로 배제되는 구조가 만들어진다.

이 구조의 정점에는 개발업적을 정치적 치적으로 삼고, 이를 위해 고도의 정치적 방식으로 추진구조를 만들어내는 신개발주의 리더십이 있다. 말하자면, 신개발주의 리더십은 개발정치라는 보호막을 만들고 그 보호막 속에서 개발관료들의 폐쇄적 사업추진구조가 만들어지고 작동하게 된다. ‘시민의 배제’는 신개발주의 리더십 하에서 구조화되는 도시정치의 가장 중요한 단면이다.

서울시정의 이러한 운영구조는 시민들의 관점과 참여가 배제된 채 정책들이 추진됨으로써 결국 시민들에게 돌아 올 편익을 상대적으로 감소시키는 대신 비용을 증대시키는 ‘고비용 저효율 구조’다. 수뢰사건, 부실공사, 비용이 많이 드는 관리방식, 무늬에 불과한 복원, 시민부담의 증가, 접근과 이용의 통제, 공익적 가치실현의 억제, 시민문화 향수권의 박탈, 지방과의 왜곡적 상생관계 등은 모두 앞서 살펴본 시정의 쟁점들에서 드러나는 ‘비용’ 부분에 관한 것이다.

이 비용은 정책결정과 추진구조에서 시민들이 참여하고 시민들의 관점이 반영될 수 있었다면 미연에 발생을 예방하고 억제할 수 있었던 것이지만 그렇지 않음으로써 발생되는 또 하나의 비용, 즉 ‘시민배제적 시정운영의 비용’이다. 이 비용은 (수뢰사건처럼) 당장에 발생하는 것도 있지만 미래에, 그리고 비가시적으로 나타날 것이 대다수이다. 가령, 청계천 복원을 화려한 정치적 수사를 동원해 추진하고고 시민들의 높은 지지를 받은 듯하지만 앞서 논급했듯이 한강원수를 이용하는 유지용수는 일정한 시점 뒤에 가서는 직접적이면서 가시적인 관리비용이 될 수 있다.

반면, 처음부터 상류지천을 점진적으로 복원해 수량을 확보하는 방식을 채택했더라면 얻을 수 있었던 토지이용의 생태적 복원 기회와 가치는 박탈함으로써 시민들이 누려할 기회 편익 역시 눈에 보이지 않는 비용이 된 셈이다. 

4. 시민사회의 대응

수뢰사건을 일반화할 수 없지만, 이 사건으로 드러나는 서울시의 시정운영구조는 신개발주의 리더십이란 덫이 씌워진 것으로, 겉으론 화려한 성과를 만들어내지만, 내부에서는 시민을 배제하고 시민에게 비용을 전가시키는 결과를 만드는 과정과 절차를 교묘히 내부화하고 있다.

이러한 구조에 의지하여 터를 세우는 시정운영은 근본적으로 ‘시민민주주의’와 역행하는 것이다. 따라서 어떤 경우이든 이를 변경시키려는 노력이 있어야 하는 바, 그 몫은 온전히 시민사회의 것이다. 서울시정과 관련하여 시민사회가 대응할 수 있는 방안은 다음과 같이 들 수 있다.

첫째, 청계천복원사업을 포함한 몇 가지 주요 시정에 대한 시민감사를 청구해야 한다.

현재 논란이 되거나 논란이 될 수 있는 몇 가지 시정과제(특히 시장공약과제)들을 시민단체들이 연대해 국민감사제를 이용해 감사원에 감사를 청구하거나 서울시에 직접 청구하여, 이를 통해 잘못된 부분을 밝히고 시정할 수 있는 시민사회적 해법을 찾도록 해야 한다. 그러나 그 어떠한 방법이든 시민들의 이러한 행위가 과도한 정치적 행위로 비화되거나 비쳐서는 안 되고, 이런 점에서 시민감사는 특정 개인에 책임을 묻기보다 시민참여가 결여됨으로써 발생한 시정의 한계와 허점을 매우고 보충하는 것이 되어야 한다.

둘째, 서울시정에 대한 시민평가제를 전면 실시하도록 해야 한다.

 시민감사제가 수뢰사건과 같이 논란이 될 수 있고, 그 파장이 큰 시정과제에 대한 시민개입이라면, 시민평가제는 일상적인 정책평가를 다양한 시민참여를 통해 확대하고 일상화하는 방안이 되겠다. 지금도 다양한 방식으로 시정에 대한 시민평가가 이루어지고 있지만 현재의 것들을 통합하면서 제도로서는 한 단계 업그레이드 하는 방식으로 추진되어야 하는 바, 이를 위해서는 ‘시정에 관한 시민평가 조례’를 제정해, 이에 기초해 범주와 방법 등을 규정하도록 해야 한다.

셋째, 시민들의 이해관계에 심대한 영향을 주는 주요 행정결정 사항은 최대한 공개하거나, 그 정보를 시민들이 보다 쉽게 접근할 수 있도록 해야 한다.

 대표적인 예가 도시계획결정사항이다. 물론 현재도 도시계획심의 결과는 법에 규정된 절차에 따라 공시하는 것도 있지만, 시민들이 궁금해 하고 알고 싶어가는 것은 심의과정에서 제기되고 토의되었던 주요 내용, 결정에 동원된 근거와 자료 등에 관한 것이다. 사익과 관련된 것이 많아 공개가 쉽지 않는 부분에 대해선 정보 활용에 대한 규칙과 제한 단서를 달고 일반시민들이 이용하고 파악할 수 있도록 해야 할 것이다.

넷째, 서울시 산하의 각종 위원회(도시계획위원회 등)를 전면 재정비하고 무엇보다 민주적인 운영이 되도록 해야 한다.

 시 산하에 약 70-80여 개의 위원회 중 다수는 유명무실하게 운영되고 있지만, 시민들의 입장에서 볼 때 시정에 깊숙이, 그리고 전문적으로 참여할 수 있는 중요한 채널이다. 따라서 각종 위원회를 정비해, 다양한 배경과 관심을 가진 시민들이 다양한 방식으로 참여할 수 있도록 하여, 그 운영에서도 단순한 심의만 아니라 위원회 주도의 심포지엄, 세미나, 조사, 공청회 등을 부수적으로 추진함으로써, 이를 통해서 위원회 밖의 일반시민들에게 개방적으로 참여를 보장해야 한다. 무엇보다 위원회의 합의 사항은 시정에 충분히 반영되고, 반영의 결과는 시민들이 알 수 있도록 해야 한다.

다섯째, 시장의 정치활동에 대한 시민모니터링이 활성화되어야 한다.

  정치인으로서 시장의 정치활동은 전적으로 그의 권리이고 자유이지만, 문제는 과도한 정치활동은 시정의 공익성을 해치거나 역행할 수 있으며, 그 결과는 결국 시민들의 부담과 피해로 돌아오게 된다. 시장의 정치활동에 대한 시민모니터링은 기본적으로 시장이 수행하는 업무, 정책, 공약 등과 관련해서 이루어져야 하며, 구체적인 활동은 관련 시민단체들이 독자적으로 하는 방법도 있지만, 하나의 통합기구를 만들어서 투명하고 공식적인 절차와 방법으로 추진하고, 그 결과에 대해선 공신력을 최대한 얻도록 해야 한다.

여섯째, ‘시민참여조례’를 제정하고, 이를 근거로 주요시정의 정책결정과정에 대한 시민참여 기회의 확대해야 한다.

  시정에 대한 시민참여는 아무리 강조해도 지나치지 않다. 현재 서울시정이 여러 가지로 시민의 기대에 못 미치고, 또한 경우에 따라선 정치적으로 왜곡된 방식으로 운영되고 있는 것은 결국 시민들의 시정의 주체가 되지 못하기 때문이다. 그렇다고 시민참여가 만병통치약은 아니기 때문에, 시민참여의 대상, 절차, 방법, 효과, 기구 등에 대한 것은 최소한 규칙을 정하고, 이에 터하여 시민참여가 활성화되도록 해야 한다

[거미손]

언제 이런 자료를 참으로 대단들 하십니다. 지금은 대충 읽어보고 나중에 좀 자세히 읽어보겠습니다. 감사합니다.

[문수동자]

고맙습니다

[only one]

상당부분은 헐뜯기 위함도있고 무지의 판단에서 작성된것으로 보입니다. 예를 들면 청계천의 10만톤은 아까운것이 아닙니다. 본래 청계천은 건천으로 갖은 오수로 전염병을 유발하여 세종대왕이 청계천을 조성하였고 지금 인구가많아 오수물량도 엄청나기때문에 강제급수가 불가피한것입니다.

[only one]

ps:저도 맹박이 좋아하지 않습니다.

[문수동자]

영조대왕의 토목사업! 세종은 아닌걸로 아뢰오

[실바람]

시민단체가아니라.뇌빠들글이군.