(전문자료) (2) 캄보디아의 헌법위원회와 사법제도 (라오 몽 하이 2006)

[울트라-노마드]

  

이번에 소개하는 라오 몽 하이 박사의 글 6편은 <법치주의에 관한 아시아 헌장 제정을 위한 기초수립>을 목표로 2006년 2월 홍콩에서 열린 워크샵에서 라오 몽 하이 박사가 주제발표한 내용입니다. "크메르의 세계"에서는 이 글들의 최초 번역기관이자 원래 게시된 "Asia in the Eyes of Korea"의 담당기관인 광주국제교류센터 측의 허락을 얻어, 일부 용어 등을 "크메르의 세계" 한국어 표준표기법에 맞춰 변경하였으며, 간혹 나타나는 오타도 수정하였으니 참조하기 바랍니다.

(게시글 목록)

(1) 캄보디아 최근세사 상황 및 헌법

(2) 캄보디아의 헌법위원회와 사법제도

(3) 법원과 판검사, 그리고 최고사법위원회

(4) 캄보디아의 경찰, 변호사와 형사소송절차

(5) 캄보디아의 재판전 조사와 재판과정

(6) 압제기구들 및 상황개선에 관한 제언

기획연재 (2)

 

편집인 주: 지난 주에 이어 캄보디아의 사법제도와 정부기구 현황 및 인권상황에 대한 라오 몽 하이 박사의 기사를 연재한다. 이번 호에서는 캄보디아의 헌법위원회의 역할과 위상, 그리고 캄보디아의 사법제도에 대한 고찰을 담았다. 

                    캄보디아의 헌법위원회와 사법 제도

라오 몽 하이 박사
(사진: UPI)

  

헌법위원회

헌법위원회는 법과 규정, 조례들의 합헌성을 확보하는 프랑스식 모델을 기반으로 1993년 헌법에 의해 창설되었다. 이 위원회는 또한 선거관련 분쟁과 관련하여 최종 상고심 재판을 담당한다. 헌법위원회는 아홉 명의 위원으로 구성되어 있는데, 국왕과 국회 그리고 "최고사법위원회"(SCM)에서 각각 세 명씩 임명한다.

이 최고기관의 헌법에 기반한 역할은 그 시작부터 모순된 권한을 가지고 있는듯이 보인다. "1999년 개정헌법" 제136조("1993년 제헌헌법" 제117조)에 의하면, "헌법위원회는 헌법을 존중하고 보호하며, 헌법과 함께 국회가 채택하고 상원의 검토가 끝난 법률안을 해석할 의무를 갖는다."라고 되어 있다. 헌법에는 또한 "하원 및 상원의원 선거와 관련된 분쟁을 심사하고 결정할 권한을 갖는다."라고 적혀 있다. 그리고 헌법 150조는 “법률 및 정부기관의 결정사항은 헌법에 완전히 일치해야 한다."고 명시하고 있다. 하지만 그 하위법인 "헌법위원회 조직과 기능에 관한 법률"에서는 위원회의 역할을 오직 법률의 합헌성을 확보하고 헌법과 법률을 해석하는 것으로만 한정해놓았다. 따라서 이 법은 헌법위원회에게 정부기관들의 결정사항에 대한 합헌성의 여부를 심사하고 확정할 수 있는 어떠한 권한도 주고 있지 않다.

이에 따라 국민들의 권리에 영향을 미치는 결정들이 (정부기관들에 의해) 이루어졌을 때, 이의 합법성 여부를 제기하는 것이 불가능하게 되어 있다. 더구나 헌법위원회에는 국왕, 상원의장, 국회의장, 총리, 법원과 같이 일부 제한된 기관들만이 접근할 수 있다. 국회 및 상원의 개별 의원들에게는 이러한 권리가 없는데, 이들이 헌법위원회에 청원을 하려면 전체 상원의원의 최소 4분의 1 이상, 또는 전체 국회의원의 10분의 1 이상의 서명을 받아야만 한다.  

국민이 직접 헌법위원회에 법률의 합헌성 여부에 대해 문제를 제기하는 것도 불가능하다. 이들은 법적 권한을 부여받은 사람들을 통해서만 탄원서를 제출할 수 있다. 헌법위원회의 조직 및 기능에 관한 1998년 제정된 "헌법위원회 조직과 기능에 관한 법률" 제19조에 따르면, 국민들은 소송의 당사자여야 하고, 법원이 (사건에 대해) 적용한 법률이나 정부기관의 결정이 자신의 기본권과 자유를 침해했다고 판단할 경우 합헌성 여부 문제를 제기할 수도 있다. 하지만 정부기관 결정사항의 합헌성 여부가 헌법위원회에 제기되기까지는 변수가 존재한다. 먼지 탄원서가 (소송이 제기된) 관련법원에서 받아들여져야 하고, 그 후 법원은 (문제가 된) 법률을 (탄원서와 함께) 대법원에 제출한다. 그러면 대법원은 탄원을 받아들일지 여부를 심리한 후 자신의 견해를 헌법위원회에 제출한다. 하지만 관련법원이나 대법원이 헌법위원회가 합헌성 여부에 대한 판결을 내릴 수 있도록 (애초에) 정부기관들의 결정사항에 대한 탄원서를 받아들이냐의 여부는 명료하지 않다.   

이러한 절차상의 방해요소와 더불어, 국왕을 제외한 헌법위원회에 접근 가능한 다른 기관들의 정치적 성향이 잠재적인 탄원인들에게 또 다른 장벽이 되고 있다. 여당 의원들은 탄원의 결과가 정부가 채택한 법이나 결정사항에 비호의적일 경우 (아니 호의적인 경우라도) 탄원서를 받아들이지 않을 것이다. 야당의원들은 탄원서를 받아들일 수도 있지만, 그럴 경우 탄원인들이 야당과 손을 잡은 것처럼 보일 수가 있는데, 이는 이들이 원하는 바가 아니다. 또한 헌법위원회 위원들 스스로도 정당과 연합되어 있다. 다른 모든 정부기구들과 마찬가지로 헌법위원회는 정치적으로 임명된 위원들로 구성되어 있다. 국왕은 비정치적 기구이기 때문에 그가 임명한 세 명의 위원들은 어떠한 정치적 관계도 갖지 않는 것으로 볼 수 있다. 하지만 다른 여섯 명의 위원들은 캄보디아 인민당(CPP)에 소속되어 있고 아직까지도 소속 정당으로부터 독립된 모습을 보여주고 있지 못하다. 그리고 위원들 대부분이 법률에 대한 지식이나 법률분야에 대한 경험을 별로 가지고 있지 않다. 위원들 중 헌법전문가는 한 명도 없다. 게다가 일부 위원들은 헌법이 요구하는 위원의 자격요건(법학, 행정학, 외교학, 경제학 관련 학위)조차 갖추고 있지 않다.

1998년 설립된 이래, 헌법위원회는 극소수의 탄원서만을 받아들였는데, 그 중 대부분이 야당에서 청원한 것이었다. 현재까지 소송 당사자가 제기한 탄원서는 한 건도 없었다. 헌법위원회 및 위원회에 탄원하는 절차는 (일반인들에게) 거의 알려져 있지 않다. 게다가 지금까지 심사된 탄원서들 중 단 한 건만이 긍정적 판결을 받았다. 이 사례는 헌법위원회가 여성부 장관직을 여성에게만 돌아가게 한 법률조항에 대해 반대결정을 내린 것이었다. 하지만 헌법위원회가 내린 판결들은 분석적인 논증이 전혀 없이 너무 간략한 내용으로 되어있다. 헌법위원회의 결정 중 어떤 것도 획기적인 판결로 주목받지 못했고, 일부 탄원서들은 절차상의 이유로 기각되었다.

사법 제도

소련의 붕괴와 더불어 세계적으로 공산주의가 몰락하고 캄보디아가 자유 민주주의 체제를 수용함에 따라, 소련과 베트남 모델을 따른 사법제도는 변화가 필요했다. 파리평화협정의 후원국이자 공동주최를 맡았던 프랑스가 자신의 이전 식민지인 캄보디아에 대해 영향력을 되찾기 위해 움직였다. 프랑스가 강력하게 착수한 일 중 하나가 바로 사법제도였다. 프랑스는 캄보디아 법무부에 기술지원을 제공하고 법경제학부를 다시 개설하는 데 도움을 주기 시작했다. 지금은 종합대학이 된 이 학부는 프랑스의 리옹 대학과 이후로도 계속적인 교류를 하고 있다. 1993년 2월 캄보디아국(SOC)은 두 가지 법률을 제정했다. 하나는 "형사소송절차법"이고, 다른 하나는 "법원조직법"이었다. 이 형사소송법은 프랑스 형사소송법의 축약본과도 같다. 캄보디아 법원조직 또한 프랑스 법원의 기본 구조를 받아들이고 있다. 또한 프랑스는 형법과 형사소송법의 입안에 도움을 주었다. 이 법전들은 모두 기본적으로 프랑스의 법전을 모방한 것이다. 이 두 법전은 아직도 내각의 승인과 국회에서의 표결을 기다리고 있다.  

그 다음으로 프랑스는 국립경찰의 양성을 후원하기 시작했다. 더 나아가 프랑스는 "왕립 헌병"과 같은 또 다른 경찰력의 양성을 도왔는데, 이 왕립 헌병은 프랑스의 헌병대나 지방경찰대를 모방한 것이다.

프랑스의 원조와 더불어 크메르루즈 정권의 생존자들이 프랑스식 체계에 친숙했기 때문에, 캄보디아는 프랑스식 민법체계로 되돌아갔다. 하지만 영국식 교육을 받은 많은 캄보디아인들이 이 체계에 도전하며 관습법 체계적 요소들과의 혼합을 주장하고 있다. 일부는 조사권을 가진 판사제 폐지와 함께 증거에 입각한 법률 및 재판 고소 체계의 채택을 요구하고 있다.  

"1993년 제헌헌법" 헌법은 마지막 조항인 제139조(신헌법 158조)에서 헌법의 정신에 반하지 않는다면 이전의 법률, 법정, 조례들은 유효하다고 규정하고 있다. 지금까지는 이 법들의 합헌성 여부에 대한 검증, 확인 또는 이의제기가 없었다. "형사소송법"("SOC법"으로 널리 알려짐) 규정 및 조례들 그리고 "과도행정기 동안 캄보디아 내 사법제도, 형법, 소송절차와 관련한 규정"("UNTAC법"으로 널리 알려짐)'은 계속 효력을 가지고 있다. 국가의 필요를 충족시킬 수 있는 법률의 부족으로 인해, 일부 법률 집행관들은 공산주의 시절의 법에서부터 전 크메르 루즈 지도자들에 대한 재판에 사용된 법률까지 참고하고 있다.

비록 "국제연합 캄보디아 과도행정기구"(UNTAC) 시기 이후 새로운 법들이 성공적으로 제정되어왔지만, (지금까지 들어선) 세 번의 정부 모두 그들의 정치적 프로그램들에 대한 입법에는 어떤 계획도 갖지 않았다. 오직 외부압력과 환경적 필요성만이 정부로 하여금 법을 제정하지 않을 수 없도록 만들고 있다. 예를 들면, 과도행정기구(UNTAC) 이후에 들어선 첫 정부는 미국 행정부의 요구로 서둘러 마약퇴치법을 제정해야 했다. 그리고 위의 정부는 무장한 크메르 루즈와 대치 중이던 위의 정부는 서둘러서 반란자들을 비합법화하는 법을 제정하였다. 크메르 루즈의 장군인 타목의 구금기간을 연장하기 위한 법 제정에도 오랜 시간이 걸리지 않았다. 그러나 세 정부 모두가 약속한 부패방지법은 여전히 법제화되지 않고 있다. 이 부패방지법은 지난 십년 동안 열 두번 이상 입안되고 재입안되는 것을 되풀이했다. 최근에는 테러방지법과 시위에 관한 법률이 입안되었는데, 이 두 법안은 더 높은 우선권을 갖고 있는 듯이 보인다.

입법과정은 관련 정부 부처에서 시작되고, 초안은 내각으로 보내진다. 내각은 이 초안을 승인하기 전에 "법사위원회"에 보내 이를 살펴보게 하거나 다른 정부 부처의 위원회에 검토를 위해 보낸다. 내각의 승인 후 이 법률안은 국회에 보내지는데, 국회 본회의에서의 표결 전에 관련 전문위원회의 검토를 거치게 된다. 이전에는 입법과정에 대한 대중의 참여가 거의 전무했다. 하지만 원조국의 압력 덕분으로 지금은 대중의 참여가 허용되고 있다. 하지만 이러한 참여가 (법으로) 규정된 것은 아니어서, 대부분의 경우 법률안은 비밀에 부쳐진다. 반부패법안의 초안은 아마 예외일듯 싶은데, 현재까지 이 현안및 관련 법률을 기초하는 것에 대해서 최소한 열두번 이상의 회의가 있었다.  

입법과정은 기본적으로 프랑스식이다:   

      1. 법률 초안이나 법률안에 대한 비공개
      2. 입법과정에 대한 명확한 규정이 없음. 최근에 영국식 교육을 받은 변호사들의 끈질긴 요구로

          최근 일부 규정이 생겨남.
      3. 다른 법률들의 조항, 그리고(또는) 새로 제정된 법률에 의해 폐기되거나 수정된 법률들의 조항을

          일일이 확인할 계획이 존재하지 않음.
      4. 법률의 재고에 대한 관련 법률조항이 없고, 이들 법률의 시행에 대한 융통성 있는 일정표가 존재하지 않음.  
      5. (법률의) 세부적 내용이 많지 않아서 집행을 위해서는 행정 명령을 필요로 함.
      6. 행정 명령이 관련 법에 부합하는지 여부를 가릴 의회 차원의 검증이 존재하지 않음.

일단 법이 제정되고나면 신속히 보급되는 것이 아니기 때문에, 법 집행관들은 특유의  방법과 수단으로 이 법의 사본을 안전하게 보관해야 한다. "1999년 개정헌법" 제93조에 따르면, 모든 법률은 관보로 발행이 되어야 하지만, 실제로는 1998년에 이르기까지 관보가 정기적으로 발행되지 않았다. 공보부가 이 출판에 대한 책임이 있지만, 이 같은 사실은 거의 알려져 있지 않다. 정부가 법률과 법규들에 관한 홈페이지를 운영하고 있지만, 내용은 업데이트되지 않고 있우며, 몇 개의 법률들만 게재되어 있을 뿐이다.

("크메르의 세계" 추가정보) 현재 관방부 산하 "법사위원회" 홈페이지를 통해 법률이 공개되고 있는데, 라오 몽 하이 박사가 이 글을 쓴 2006년과 달리 현재는 상당량의 영문 및 프랑스어 번역문들까지 정부측의 법률적 검토를 받아 공개되어 있음. 현재 "크메르의 세계" <법률열람실> 1, 2, 3에 게시된 법령들은 대부분 이 공식 홈페이지를 통해 입수한 것임.  
 
캄보디아의 입안자들은 도움을 줄 국내와 국외의 법률전문가들을 가지고 있음에도 불구하고, 환경이 요구하는 새로운 법률들을 제정하기 위한 자발성이 부족하다. 현재에 이르기까지 실시 중이거나 제정이 유보 중인 법률 대부분은 외국 전문가들에 의해 영어나 프랑스어로 초안이 작성된 후 크메르어로 번역된 것들이다. 이와 같은 사실은 두 가지 문제점을 유발한다. 첫째는 번역의 문제이고, 둘째는 많은 캄보디아인들이 새로운 법률들에서 새롭게 사용된 낯선 크메르어 용어들을 이해하는 데 어려움을 느낀다는 사실이다.  번역과 수정, 그리고 편집은 이들 법률의 일부분을 불명확하게 혹은 모호하게 만들거나 시행을 어렵게 먼든다. 어떤 경우에는 일부 핵심적 개념들이 송두리째 빠져버리기도 한다.  

법에서 결점이나 약점이 발견되었을 때, 법률 초안자, 입안자, 그리고 법률 집행자들은 이 법들을 더 공정하고 시행하기 쉽도록 하기 위해 법률을 개선하거나 일부 조항들을 고치는 등의 일에 전반적으로 무관심하다. 예를 들어, "UNTAC법" 하에서는 어떤 사람이 폭력을 사용하지 않고, 또는 가정집, 상점 등을 침입하지 않고 절도행위를 했을 때 최고 삼년형을 선고받는다. 하지만 두 명 이상이 똑같은 범죄를 저질렀을 경우, 형량은 가중되어서 5년에서 최고 10년까지 선고받는다. 이 경우 보석이 불가능하며 법이 규정한 최저형량 미만을 선고받을 수 없고 집행유예도 받을 수 없게 되어 있다. 캄보디아에는 두 명 이상이 가담한 단순 절도가 많이 발생했는데, 이들은 체포되어 유죄판결을 받을 경우 5년형 이상의 형을 받는다. 이러한 처벌이 지나치게 가혹하다고 널리 인정되었지만, 이를 공정하게 변화시키려는 어떠한 공개적인 노력도 보이지 않고 있다. "UNTAC법" 하의 뇌물수수죄 또한 과도행정기 당시 캄보디아의 네 정파 당원을 염두에 두고 만들어진 법이기 때문에, 새로운 환경에 맞춰 개선이 필요하다.
 
어쨌든 압력과 지원 덕분에 국제연합 캄보디아 과도행정기구(UNTAC) 시기 이후부터 2005년 말까지 캄보디아는 180여개의 새로운 법들을 제정했는데, 가장 최근의 것이 "가정폭력방지법"이다. 하지만 이들 법들을 다 합쳐봐도 내용이 그다지 많지 않다. 크메르어에 능통하고 보통 지능을 가진 상급 법대생이라면 몇 주 길어야 몇 달이면 이 모든 법률들을 파악할 수 있을 것이다. 2005년 말 캄보디아 주재 "유엔인권고등판무관실"은 이 법들을 모두 모아서 국제인권규약들과 함께 한 권의 책(총 2,650쪽)으로 편찬해서 법 집행 관료들과 변호사들에게 배포했다. 사실 이 일은 유엔기구가 아닌 정부가 해야 할 일이었다.

지난 십년 동안 밀고 당기면서 한 일은 정부로 하여금 중요한 법률들을 제정하도록 하는 것이었다. 이 법률들은 형법, 형법, 형사소송법, 민법, 민사소송법, 법정 조직 및 기능에 관한 법, 최고사법위원회(SCM)의 개선에 관한 법, 판사와 검사의 지위에 관한 법, 반부패법 등을 포함한다.
 
하지만 법의 제정과 법의 집행은 엄연히 다른 문제이다. 법률 준수의 문화가 정착되지 않은 곳에서 법률 집행은 훨씬 힘든 일이다. 캄보디아의 입법과 사법 부문에 도움을 주러 온 서양인들의 시각은 법이 제정되면 이는 자동적으로 그리고 효과적으로 시행되고 다수의 시민들이 이를 준수할 것이라 추측했다. 미국인들은 "마약퇴치법"의 제정에 만족해 했고, 환경론자들 역시 "환경보호법"이 통과되고 국가 여러 지역을 국립공원으로 선포한 다른 법과 규정, 조례들이 통과된 것에 만족했다. 하지만 이러한 법의 효과적 시행이 거의 이루어지지 않자 이들 모두는 실망을 감추지 못했다. 마약거래는 여전히 널리 성행중이고, 국립공원에서의 불법벌목 역시 계속되고 있다. 이러한 시행의 부재는 정부의 부패에서 비롯된 것이라고 여겨지고 있는데, 즉 법률 집행인들은 법이 자신들에게 이득이 되거나 아니면 그렇게 해야만 하도록 압력을 받았을 경우에만 법을 집행하려는 노력을 보이는 것이다.
 
이러한 안일함은 전쟁 전의 시기와 많은 대조를 보인다. 그때에도 부패가 존재했긴 했지만, 법과 규정, 조례들을 집행하려는 노력은 더욱 많이 했다. 그러한 변화는 결국 문화의 변화로 이어졌다. 그 시절에는 법률준수의 문화가 훨씬 강했고, 사람들이 법을 어겼을 경우 경찰을 매우 두려워했다. 지금은 이러한 문화를 거의 찾아볼 수 없다. 법률준수의 문화는70년대 중후반의 크메르 루즈정권에 의해, 그리고 80년대 공산주의 도입과 전쟁상태의 계속, 그리고 그후의 비참함과 고통의 시기를 거치면서 철저하게 파괴되었다. 당시는 생존본능이 매우 강했고, 지금도 여전히 그렇다. 많은 캄보디아인들은 자신들의 사회에 급격한 도덕적 붕괴가 있었음을 널리 인정하고 있다. 도덕성이 없이는 법에 대한 어떠한 준수도 기대하기 힘들다. 법률준수 문화의 부재와 캄보디아의 피폐한 가치체계는 모든 정부기관들의 기능, 특히 법치주의와 관련된 기관들에 커다란 악영향을 미치고 있다.

(출전 및 최초 번역자) Asia in the Eyes of Korea Vol.2, No.10 (2006-4-11)