제주 지역 농지 거래 활성화 대책 -“제주농지은행” 설립을 중심으로-

[김상명교수]

제주 지역 농지 거래 활성화 대책

-“제주농지은행” 설립을 중심으로-

Ⅰ. 농지 거래의 현실적인 문제점

제주특별자치도의 농지 거래는 최근 금리 인상, 외지인 매수 심리 위축, 그리고 농지법 강화 등으로 인해 상당 기간 침체기를 겪고 있다. 특히 지난 원희룡 도정에서 출발 한 기획 부동산 및 외지인의 투기 방지라는 이유로 규제가 강화되면서 현재까지 부동산 거래 시장이 크게 위축된 상태다.

1. 엄격한 실경작 확인 절차의 강화

제주도는 헌법상 '경자유전' 원칙을 매우 엄격하게 적용된다. 농지법상 농지 취득 시 실제 농사를 지을 의사가 있는지 여부, 거주지는 어디인지를 꼼꼼히 따지는데, 이 과정에서 발생하는 행정적 제약이 거래를 어렵게 만드는 요인으로 작용하고 있다.

2. 투기 방지 규제와 시장 위축

우근민 도정에서는 부동산 거래 활성화를 위해‘부동산투자이민제’시행으로 중국인 등의 투자로 이어져 개발 붐이 한창이었다. 하지만 원희룡 도정에는 기획부동산 등이 득세하면서 순수 도민들의 피해가 속출하여 기획부동산으로부터 피해 및 부동산 투기를 막기 위해 도입된 '농지기능 관리 강화 방침' 등으로 인해 외지인의 접근이 차단되었다.

이는 기획부동산의 사기 피해 방지 및 투기 억제라는 긍정적 효과도 있지만, 농지 가격 하락과 거래 절벽으로 이어져 순수 농민들의 재산권 행사에도 영향을 미치고 있는 것이 현실이다.

3. 용도 제한 및 고령화 문제

농지법상 농지는 농업 목적으로만 사용해야 하지만, 농촌의 급격한 초고령화 사회로 인해 실제로 농사를 지을 인력은 줄어들고 있다. 일부 농지를 팔고 싶어도 살 사람이 없고, 빌려주고 싶어도 농지 임대차의 규제가 까다로운 구조적 불일치가 발생하고 있는 것이 제주도 현실이다.

4. 제주특별자치도농지관리조례 제2조 6항1의 문제

원희룡 도정에서는 지난 우근민 도정에서 부동산투자이민제 등으로 중국인 등 외국인의 투자가 활성화되면서 제주지역 부동산이 폭등하고 난개발이 된다는 이유로 “농지 취득 후 도내 거주하면서 1년 이상 자경을 하지 않은 농지에 대하여 전용허가를 주지 않는다(동법 제2조 6항1)”는 규정을 두어 농지거래를 제한하고 규제하여 지금까지 부동산 거래 시장이 악화되고 있는 것이다.

Ⅱ. 제주지역 농지 거래의 활성화 방안

제주 농지 거래 활성화의 핵심은 '경자유전의 원칙'을 훼손하지 않으면서도 고령화와 인구 감소라는 현실적 문제에 어떻게 유연하게 대응하느냐에 달려 있다. 제주도는 독특한 환경과 정책적 특성 때문에 농지 거래에 있어 여러 복합적인 문제점들이 얽혀 있으나, 농민들의 재산권 보호와 농업 경영의 연속성을 위해 주요 활성화 방안을 제시해 본다.

1. 농지 위탁경영 및 임대차 규제 완화

현재 농지법은 '경자유전(농사짓는 사람만이 땅을 소유한다)' 원칙을 엄격히 고수하고 있으나, 고령화된 농촌 현실을 반영해야 한다는 목소리가 높다는 것을 인지해야 한다.

2. 한국농어촌공사 임대 수탁에서 제주도‘제주농지은행’으로 개편

제주지역 특수성에 따라 직접 농사를 짓기 어려운 고령 농업인이나 질병 기타 사유 등으로 불가피하게 농사를 짓을 수 없는 농어민은 ‘제주농지은행’을 통해 농지를 장기 임대할 수 있도록 하여, 국세인 양도소득세 감면(입법적 해결 방안) 뿐만 아니라 지방세인 취득세 및 등록세 면제 혹은 감면하는 정책을 개발해야 한다. 이를 통하여 농지 매물이 선순환되도록 유도해야 한다.

3. 임대차 허용 범위 유연화

질병이나 고령화 외에도 불가피한 사유로 인한 일시적 위탁경영의 허용 범위를 구체화하여 거래 절벽을 해소해야 한다.

4. 농지 전용 및 활용도의 다각화

농지를 단순히 농사짓는 땅으로만 국한하지 않고, 농촌의 경제 활력을 높이는 방향으로 규제를 개선하는 방안이 필요한 시점이다.

5. 수직농장 및 스마트팜 등 애그테크 농업 허용 확대

농지 성토나 절토 없이 설치 가능한 스마트팜 시설의 경우 농지 전용 절차를 간소화하거나, 농지 위에 바로 설치할 수 있도록 규제를 완화해야 한다. 애그테크(AgTech)는 농업(Agriculture)과 기술(Technology)의 합성어로, 농산물의 생산부터 유통까지 전 과정에 인공지능(AI), 사물인터넷(IoT), 빅데이터, 로봇 등 첨단 기술을 접목한 산업을 의미한다. 인구 감소로 인한 노동력 부족과 기후 변화에 대응하여 농업 생산성을 극대화하기 위한 미래 핵심 산업으로 주목받고 있다.

6. 농촌 융복합 산업(6차 산업) 활성화

농지 일부를 활용한 체험 농장, 농가 카페, 민박 시설, 농촌 체류형 쉼터 등 부대시설 설치 허용 기준을 완화하여야 한다.

7. 세제 혜택 및 금융지원 강화

거래 비용을 줄여 실질적인 매매가 일어날 수 있도록 돕는 경제적 유인책이 필요하다. 제주경제가 위기에 처해 있는 것이 현실이다. 이를 극복하는 노력이 필요한 시점이다. 다음 도정에서는 제주 농지에 한하여 입법적 제안은 한시적(2~3년)으로 소규모 농지(1,000㎡ 이하)는 양도세 감면과 정책적 제안으로는 취득세 및 등록세를 감면(도정과 도의회의 협력)하는 정책이 시급하다.

8. 취득세 및 대출 규제 완화

농업인 주택이나 귀농인을 대상으로 농지 취득 시 금융지원을 확대하고, 과도하게 설정된 농지 담보 대출 규제를 제주 지역의 특수성에 맞게 조정할 필요가 있다.

9. 읍·면 지역 '농지위원회' 운영 합리화

농지법 개정 이후 외지인의 농지 취득 시 농지위원회의 심의를 거쳐야 하는데, 이 과정이 거래를 제한하거나 늦추는 요소가 되기도 함으로 이를 운영의 효율성을 제고할 필요가 있다. 특히 정부의 방침에 따라 농지 면적 1,000㎡ 이하의 농지의 경우에는 농지위원회 심의를 생략하도록 할 필요가 있다.(심의대상이 아님)

*농지위원회의 심의 대상:

1.토지거래허가구역의 농지(거래허가를 받으면 농지취득허가 받은 것으로 간주함)

2.거주하고 있지 않은 시군구에 있는 농지를 취득하려할 때

3.1필지를 3명이상의 공유로 취득하여고 할떄

4.농업법인 취득시

5.외국인 취득시

10. 심의 기간 단축

주무행정청의 불필요한 행정 절차를 간소화하고, 실질적인 명백하고 중대한 투기 목적이 없는 수요자에 대해서는 신속한 승인이 이루어질 수 있도록 가이드라인을 정립해야 한다.

11. 체류형 쉼터 기준 현실화

도시민들이 제주 농지를 소유하며 영농에 참여할 수 있도록 주말농장 및 체험농장용 농지 취득 기준을 합리적으로 관리할 필요가 있다. '휴게형 체험농장'은 도시민들이 주말이나 휴일에 농촌에서 여가를 즐기며 숙박과 체험을 할 수 있는 새로운 형태의 공간을 의미한다. 기존 농막의 제한을 완화하여 숙박과 취사가 가능해진 농촌체류형 쉼터12)가 이러한 흐름을 주도하고 있다.

주요 특징 및 혜택:

숙박 및 취사 가능: 기존 농막(숙박 불가능)과 달리 쉼터 내에서 합법적으로 잠을 자고 요리를 할 수 있다.

33㎡(약 10평) 규모: 기존 농막보다 넓은 33제곱미터(약 10평) 이내의 가설건축물로 설치 가능하다.

주택 수 미포함: 3년 이상 거주 가능한 가설건축물로 신고하여 설치하며, 주택 수에 포함되지 않아 양도소득세나 종합부동산세 부담이 없다.

12. 제주특별자치도농지관리조례 제2조 6항 1의 현실화

우리나라 어느 시도 등을 보아도 농지 취득 후 1년이 경과되어야만 농지 전용을 허용하는 지역은 없다. 이는 전국 17개 시도 중에서 유일하게 제주도에만 존재하는 조례이다. 2016년부터 제주지역 부동산 거래는 침제 국면에 있어 제주지역 경제가 위기에 처해 있다는 것을 누구도 부인할 수 없을 것이다.

따라서 우리나라 각 시도와 형평성과 비례의 원칙에 부합하게 동 조례 제2조 6항 1을 현실화 하거나 삭제하는 것이 타당하다.

2026년 5월 통과 농지법 개정안
2026년 상반기 국회를 통과한 개정 농지법은 농지 소유·관리 강화와 영농 환경 개선을 골자로 한다. 농지 불법 임대차 및 투기 행위에 대한 처분 명령이 의무화되고 조사원이 강화되며, 농촌 체류형 쉼터(농막) 도입, 농업진흥구역 내 근로자 숙소 설치 허용 등 이용 규제는 완화되었다.
1. 농지 관리 및 처분 강화 (2026년 5월 통과)
불법 임대차 단속: 불법 임대차에 대한 신고포상금 제도가 마련된다.
처분 명령 의무화: 자경(직접 경작)하지 않는 농지에 대한 전수조사가 강화되고, 불법 사항 적발 시 지자체의 농지 처분명령이 의무화된다.
회피 행위 제한: 상속·이농 농지라 해도 직접 경작하지 않으면 위탁·임대를 유도하며, 형식적 가족 이전 등 회피 수단을 차단된다.
조사 강화: 농지 전수조사를 위한 조사원의 법적 근거와 토지 출입 근거가 신설되었다.
2. 농지 이용 규제 완화 (2026년 1월~상반기)
농촌 체류형 쉼터 도입: 기존 6평 농막에서 10평으로 확대된 '농촌 체류형 쉼터'가 도입되어 농지에서의 숙박이 보다 쉬워진다.
농업 편의시설 설치: 농지에 농업인 화장실과 주차장 설치 시 복잡한 농지 전용 절차를 거치지 않도록 규제가 완화된다.
농업진흥지역 규제 완화: 농업진흥구역 내에 농작업 근로자 숙소나 무더위/한파 쉼터 설치가 가능해진다.
스마트팜 허용: 특화지구에서는 농지 전용 없이 수직농장, 자동화 온실(스마트팜)을 최대 16년까지 운영할 수 있다.
3. 농지 소유·이용 자격 완화
농지 이용 증진 사업 요건 완화: 농지 이용 증진 사업의 참여 조건인 단체 구성원 수가 10명에서 5명으로 축소된니다.
농업 관련 시설 면적 확대: 농수산물 가공처리시설/관광농원은 3ha 미만, 농어촌 체험시설 등은 2ha 미만까지 농지 설치가 가능해진다

Ⅲ. 농지 거래 활성화를 위한 현실

최근 제주도는 농지 관리 실태 조사를 강화함과 동시에, 농지 이용 규제 완화를 정부에 건의하는 등 균형점을 찾기 위한 정책적 노력을 지속하고 있다. 2026년 기준 농지법은 농지 투기 방지를 위해 농지취득자격증명 발급을 엄격히 규제하나, 인구 감소 지역 내 300평(1,000㎡) 미만 소규모 농지는 위원회 심사를 면제하는 등 거래 규제가 완화되는 추세다. 따라서 제주농지은행을 설립하여 제주특수성에 맞게 농지 거래를 활성화함으로써 제주 지역 경제 회복에 동력이 되도록 하여야 할 것이다.

1. 농지 거래 규제 및 조건

① 농지취득자격증명 발급: 농지 매매 시 소재지 읍·면·동장에게 농취증을 발급받아야 한다. 농업경영계획서 등을 제출하여 실제 농사지을 목적임을 증명해야 한다.

② 농지위원회 심사 강화: 2021년 LH 사건 이후 강화되어, 1,000㎡ 이상 농지나 주말·체험영농 목적 이외의 농지는 농지위원회의 심의를 거쳐야 농취증 발급이 가능했다. 하지만 2026년부터 인구 감소 지역 내 300평(1,000㎡) 미만 소규모 농지는 위원회 심사를 면제하는 등 거래 규제가 완화하고 있는 것이 현실이다.

③ 농업경영의무(경자유전): 농지는 농업인 또는 농업법인만 소유할 수 있으며(주말농장 등 예외 제외), 본인이 직접 경작해야 한다.

④ 처분 명령 및 이행강제금: 농지를 농업경영에 이용하지 않거나 정당한 사유 없이 1년 이상 방치하면 6개월 이내 처분 명령이 내려지며, 이행하지 않을 시 공시지가의 20%를 이행강제금으로 부과한다.

2. 최근 농지 규제 완화 동향(2025~2026)

① 인구 감소 지역 규제 완화: 인구 감소 지역 내 농지 소유 규제가 완화되어, 1,000㎡ 미만 소규모 농지는 농지위원회 심사 없이 구매할 수 있다.

② 주말·체험영농 목적 농지 소유 확대

인구 감소 지역 내 농업진흥지역(절대농지)도 주말·체험영농 목적으로 일반인의 취득이 허용되는 등 거래가 더 자유로워진다.

③ 농지 의무 위탁 기간 축소

농지를 제3자에게 위탁할 수 있는 의무 기간이 3년에서 1년으로 단축되어 임대차 등이 쉬워진다. 이는 제주지역 농지의 특수성에 맞지 않은 경우가 많다. 특히 과수원이나 다년생 식물을 제배하는 농지의 경우에는 제주농지은행에서 조정할 수 있을 것이다.

Ⅳ. 농지 거래 활성화에 따른 기대 효과

1. 농지의 유동성 확보 및 자산 가치 정상화

그동안 엄격한 농지법 규제로 인해 묶여 있던 거래가 활성화되면서 농지의 재산권 행사가 원활해질 것이다.

① 고령 농업인 은퇴 지원: 농지 처분이 어려워 은퇴를 미루던 고령 농업인들이 자산을 유동화하여 노후 자금을 확보할 수 있다.

② 부채 상환 및 경영 개선: 경영난을 겪는 농가가 농지 일부를 매각하거나 담보로 활용하여 금융 부담을 줄이는 선순환 구조가 형성된다.

2. 청년 농업인 및 신규 인력 유입 가속화

거래 문턱이 낮아지면 진입 장벽이 높았던 제주 농업계에 새로운 피가 수혈될 가능성이 커질 것이다.

① 창업농 기회 확대: 농지 확보가 용이해짐에 따라 스마트팜이나 고부가가치 작물을 재배하려는 애그테크 영농 청년층의 유입이 증가할 것이다.

② 농업 인력 구조 개선: 농촌 고령화 문제를 해결하고, 젊은 인력의 창의적인 농법이 도입되어 농업 경쟁력이 강화될 것이다.

3. 효율적인 농지 이용 및 생산성 향상

방치되거나 효율성이 떨어지던 농지들이 최적의 경작자를 만나게 될 것이다.

① 경자유전 원칙의 현대적 해석: 실경작자 중심의 거래 체계가 잡히면 휴경지가 줄어들고 국토 이용의 효율성이 높아질 것이다.

② 농지 집단화: 흩어져 있던 농지들이 거래를 통해 규모의 경제를 갖추게 되어 기계화 작업 및 생산 비용 절감이 가능해 질 것이다.

4. 지역 경제 활성화

농업 부문의 활력은 곧 제주 지역 경제 전체의 온기를 불어넣는 역할을 할 것이다.

① 연관 산업 파급 효과: 농기계, 비료, 유통, 물류 등 전후방 산업의 수요가 창출된다.

② 세수 증대: 취득세 등 거래 관련 지방세수 증대로 이어져 지역 발전을 위한 재원으로 활용될 수 있다.

감사합니다.