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사회복지서비스 전달체계
최 윤 영 [서울장애인자립생활센터 연구실장]
1. 사회복지서비스 전달체계의 개념
사회복지서비스 전달체계란 ‘지역 사회적 맥락에서 사회복지 급여를 공급하는 자들 간의 조직적인 연계 및 공급자와 소비자들 간의 조직적 연결’로서 정의된다. 이 정의에서의 초점은 사회복지서비스의 전달은 다수의 조직과 행위자들로 서로 맞물려 있다는 것이다.
2. 사회복지서비스 전달체계의 구분
1) 구조 기능적 구분
0. 행정체계와 집행체계로 구분
전달체계는 크게 나누자면 서비스를 직접 제공하는 체계와 간접적인 지원을 하는 체계로 구분할 수 있다. 이를 보통 행정체계와 집행체계라고 한다.
사회복지서비스들이 기획되어 최종적으로 서비스 수급자들에게 이르기까지의 구조와 과정을 서비스 전달체계라고 본다면, 그 안에는 다수의 조직과 프로그램들이 각 장의 분화된 기능들을 수행하고 있을 것이다. 그 가운데서 서비스를 기획하고, 지휘하고, 지원하고, 관리하는 기능들을 중심으로 묶여지는 조직과 프로그램들을 행정체계라 하고, 서비스 수급자들과 직접 대면적인 상호작용 관계를 통해 서비스를 직접적으로 전달하는 과정에 있는 것들을 묶어 집행체계라 한다.
0. 여러 사회복지서비스를 직접 클라이언트에게 전달하는 대부분의 일선 사회복지조직들은 서비스 전달체계 중 집행체계에 속한다.
2) 운영주체별 구분
0. 공적 전달체계와 민간 전달체계
. 공공 체계: 보건복지부를 중심으로 한 정부조직 관련 부서들의 수직 위계적인 체계망
. 민간 체계: 복지재단, 자원봉사단체, 사회복지협의회, 이용 및 수용시설들, 단체, 개인 등의 수평적인 체계망
공공 서비스 전달체계는 사회보험과 공적 부조에 관련되는 서비스들을 제외한 대부분의 사회복지서비스들을 민간 전달체계에 위탁하거나 의존하고 있다. 이러한 경우에 앞서 살펴본 서비스 전달체계의 구조 기능적 구분과 결부시켜 보면, 공공 전달체계는 행정체계로서, 민간체계는 집행체계로서의 기능들을 주로 담당하는 분화 현상을 보인다.
0. 공공 전달체계와 민간 전달체계의 장. 단점
공공과 민간은 서비스 전달을 위한 자원 동원의 양식에서 우선 구분된다. 공공 전달체계는 주로 강제적 세금 자원에 의해서 유지되고, 민간 전달체계는 기부, 위탁, 후원, 자원봉사 등과 같은 자발적인 자원들에 의해 유지된다. 이에 따라 공공 전달체계와 민간 전달체계의 장. 단점이 엇갈려서 나타난다.
공공 전달체계의 장점을 살펴보면 공공전달체계를 통한 서비스 자원의 연결 흐름을 보았을때, 일괄적이고 위계적으로 구성되어 있음을 볼 수 있다. 세금 형태의 비교적 고정적인 자원들이 관료제적 조직 구조를 통해 전달되므로, 이러한 형태의 자원이나 서비스들은 일차적으로 안정성을 확보하는 데 유리하다. 반면에 그러한 흐름이 관료제적 구조를 통해 전달되기 때문에 서비스의 경직성을 초래하기 쉽다는 단점을 가지고 있다.
민간 전달체계는 공공 전달체계와는 상반되는 장. 단점들을 갖는다. 민간 전달체계는 다양성을 기반으로 한다. 다수의 조직이나 프로그램, 단체, 개인들이 서비스 전달과 관련해서 나름대로의 역할과 기능들을 각자 수행하고 있다. 여기에 동원되는 자원들은 대부분 자발적인 성격을 띠고 있으므로, 이 체계를 통해서 안정적이고 일관적인 서비스의 공급을 기대하기 힘들다. 반면에 민간체계는 다양한 주체들이 존재하기 때문에 급변하는 환경에 탄력적으로 적응해 나가는 데는 보다 유리한 측면이 있다.
3) 서비스별 네트워크에 의한 구분
서비스 전달체계를 서비스 네트워크별로 구분하려는 시도는 서비스 수급자들의 관점을 보다 직접적으로 그리고 명백히 지역사회적인 관점에서 반영할 수 있게 한다. 서비스 네트워크별 구분은 지역 사회 내에서 이루어지는 제반 서비스의 수요자와 공급자들 간 네트워크를 가상하는 것이다.
0. 아동복지서비스 네트워크: 사회복지공무원, 시. 구. 보육시설, 육아시설, 탁아소, 학교급식 프로그램, 가출청소년일시보호, 청소년쉼터, 국민기초생활보장, 아동상담소, 소년소녀가장세대지원프로그램, 종합사회복지관, 비행청소년예방프로그램, 청소년캠프, 소년원, 그룹 홈, 가정위탁보호프로그램 등
0. 노인복지서비스 네트워크: 사회복지공무원, 시. 구. 주간보호소, 양로원, 요양원, 노인연금프로그램, 재가복지서비스센터, 종합사회복지관, 국민기초생활보장프로그램, 치매치료센터, 경로당, 무료급식프로그램 둥
0. 정신질환서비스 네트워크: 사회복지공무원, 시. 구. 정신질환자가족협회, 정신병원, 종합병원, 요양시설, 낮병원, 그룹 홈, 치매치료센터, 장애인종합복지관, 종합사회복지관, 장애인고용촉진공단 등
0. 국민기초생활보장서비스 네트워크: 사회복지공무원, 시. 구. 각종 보장심의위원회, 직업재활시설, 보육원, 양로원, 각종 생활시설 등과 같은 보장기관, 종합사회복지관, 노동사무소, 직업훈련기관 등
0. 기타 네트워크들: 장애인복지서비스, 교정서비스, 자활서비스 등
3. 전달체계의 구조
지역사회 서비스 전달체계를 파악하기 위해서는 먼저 전달체계의 구조를 분석해 보아야 한다. 전달체계가 어떤 조직들로 구성되어 있는지, 그 가운데서 핵심적인 역할과 기능을 수행하는 조직은 어떤 것인지, 네트워크 구조를 유지하기 위해 어떤 방법들이 사용되고 있는지, 그것들이 어느 정도의 강력함을 가질 수 있는지 등을 파악하는 것이다.
0. 조직군: 특정한 서비스 전달체계에 포함되어 있는 모든 조직들을 말한다. 서비스 전달체계를 어떻게 규정하는가에 따라 조직군은 각기 달리 규정될 수 있다. 먼저 운영주체별 규정에 의거하면 공공 전달체계의 조직군은 공공 기관들로 구성된 것이고, 민간 전달체계는 민간이 운영하는 조직들의 집합이 조직군이 된다. 기능별 규정으로는 기획, 관리, 평가 등에 치중하는 조직들의 집합과 직접 서비스를 실천하는 조직들의 집합으로 나누어질 수 있다. 서비스별 네트워크 규정에서의 조직군이란 개별 서비스 네트워크에 포함된 민간/공공, 행정/집행 체계들에 속하는 모든 종류의 기관이나 프로그램들을 말하는 것이다. 특정한 인구집단(예: 노인 혹은 청소년)이나 혹은 특정한 문제 상황(예: 만성질환)에서 발생하는 욕구들을 중심으로, 그와 관련된 서비스를 제공한다는 공통점을 갖는 모든 조직들의 집합이 조직군을 형성하게 된다.
0. 핵심 조직: 조직군에서 핵심이 되는 조직들로서, 한 전달체계 내에서 조직들 간에 이루어지는 다양한 성격의 교환 관계들에서 조정의 역할을 적절히 수행하거나, 다수의 조직들이 필요로 하는 주요 자원(예: 경제적 자원)들을 통제하고 있거나, 혹은 공식적/합법적으로 조정과 통제의 역할을 부여받고 있는 조직을 말한다.
0. 네트워크-유지 구조: 한 전달체계 내의 조직들은 네트워크를 개발하거나 유지하는 데 필요한 구조들을 갖추고 있다. 비공식적인 조직들 간의 모임(예: 기관장이나 프로그램 담당자들 간의 모임), 조직들 간의 공식적인 협의체(예: 사회복지관협회), 기획 기구를 통한 모임(예: 공동모금회), 혹은 기관들에 대한 지원 서비스를 담당하는 조직의 설립(예: 프로그램 보금사업 기관) 등이 이러한 네트워크-유지 구조의 목적으로 존재한다.
4. 전달체계의 사정
한 지역사회에서 사회복지서비스들이 효과적으로 실행되는지를 알기 위해 크게 두 가지의 접근 방법을 쓸 수 있다. 보통 많이 쓰는 방법은 개별 서비스 조직들이 각자 효과적으로 서비스를 전달하고 있는지를 파악하는 것이다. 그러나 개별 조직들의 책임성 실현 여부에 대한 파악만으로는 전체 사회의 서비스 목적이 효과적으로 달성되고 있는지를 파악하기는 어렵다.
5. 전달체계의 균형 유지
앞에서 언급한 전달체계의 조건들을 모두 반영하는 지역사회 서비스 전달체계를 만든다는 것은 현실적으로 불가능할 것이다. 따라서 한정된 자원 내에서 효과적인 전달체계를 구성하기 위해서는 여러 조건들에 대한 손익비교 계산 등을 통해 어떤 조건들을 우선적으로 강조할지를 결정하는 것이 필요하다.
효과적인 전달체계의 구축에 필요한 제반 조건들은 제각기 독립적이지 않으며 서로가 밀접하게 관련되어 있다. 주어진 시간과 자원의 한도 내에서 어느 한 조건이 지나치게 강조되고 있다는 것은 다른 조건들의 실현이 저해되는 결과를 초래하는 것일 수도 있다.
따라서 한정된 자원이라는 현실적인 제약하에 효과적인 서비스 전달체계를 구성하기 위해서는 각 조건들 간의 최적 균형을 유지하기 위한 조정이 중요하다. 이를 위해 현재 전달체계의 어떤 조건들이 가장 심각하게 문제 되는지를 파악하고, 주어진 자원을 그러한 조건들의 개선 노력에 우선적으로 할당하는 것이 필요하다.
6. 전달체계의 통합
일반적으로 서비스 전달체계가 처하는 다양한 문제들 중에서 가장 두드러지게 나타나는 것이 서비스이 연속성과 파편성의 문제이다. 전달체계 내에 위치한 기관이나 프로그램들 간에 다양한 형태의 교류를 위한 연결이 느슨하게 이루어져 있을 때 이러한 문제들이 발생한다. 이에 대한 해결책으로 제안되는 것이 ‘서비스 통합’의 개념이다. 서비스 통합의 광범위한 정의는 ‘클라이언트들의 욕구를 보다 종합적으로 다루기 위해서 둘 이상의 서비스 공급자들을 함께 묶는 것’이다.
. 완전통합의 방법: 각각의 조직들에 의해 제공되던 서비스들을 통합하기 위해 이들 조직을 묶어서 완전히 새로운 단일 서비스 조직 구조를 만들어 내는 것
. 단순 조정의 방법: 각 조직이 인적. 물적 자원 및 구조 등은 계속해서 독립적으로 유지하면서 서로 간의 관계를 보다 밀접하게 개선하고자 하는 것
대부분의 경우, 서비스 통합을 말할 때는 완전 통합의 방법보다는 단순 조정의 방법을 의미한다. 이미 분리되어 발달해온 조직들을 하나의 구조로 묶는다는 것은 쉬운 일이 아니기 때문이다. 또한 획일적인 구조의 적용은 다양성과 창의성이 강조되는 휴먼서비스들의 발전에 역효과를 초래할 수도 있다. 획일적인 구조를 적용하면 불연속성과 파편성의 문제는 개선할 수 있지만 획일적 구조는 대개 접근성을 약화시키고, 장기적으로는 자유로운 서비스 발전을 저해해서 충분성과 책임성에 대한 궁극적인 문제를 야기 할 수 있다.
서비스 통합에는 이처럼 완전 통합과 단순 조정의 방법들 간에 상반되는 견해들이 존재한다. 그러나 분명한 사실은 각각의 전달체계는 그 성격에 따라 선호되는 방법들이 달리 나타날 수 있다는 점이다. 다양한 욕구들을 가진 이질적인 인구집단으로 구성된 전달체계에서는 엄격한 중앙집중식 전달체계보다는 복수의 서비스 제공자들로 이루어진 다원적 전달체계가 대개의 경우 보다 효과적일 것이다. 이와 반대로 동질적인 욕구에 대해 분산된 전달체계를 갖추는 것은 효율적이지 못할 것이다. 따라서 서비스 전달체계의 통합에 대한 교려에서 획일적으로 어떤 방법이 더 좋은지를 따지는 것은 바람직하지 않다.
1) 전달체계의 통합 방법들
0. 종합서비스센터: 하나의 서비스 분야를 두고서 그와 관련된 복수의 서비스들을 모두 한곳에 모아 제공될 수 있게 하는 것이다. 한 지역사회의 장애인 이용서비스들을 종합적으로 제공하는 장애인종합복지관이나 지역사회 관련 제반 욕구들에 대한 서비스를 모아놓은 지역종합사회복지관이 이러한 예이다.
0. 단일화된 인테이크: 전달체계 내의 조직들이 인테이크(intake)를 전담하는 공동 창구를 개발하는 방법이다. 이 창구는 클라이언트의 다양한 욕구들에 대해 종합적으로 평가하며, 그에 따른 적절한 서비스 계획을 개발하는 역할을 수행한다. 전달체계 내의 모든 서비스 실천 기관들은 이러한 공동 인테이크 창구를 통해 클라이언트를 공급받는다. 비록 부분적이지만 이것 역시 조직들 간에 일정한 정도의 구조적인 통합을 요구하므로, 이것은 종합 서비스센터 다음으로 집중화의 강도가 높은 서비스 통합 전략이다.
0. 종합적인 정보와 의뢰 시스템: 조직들은 각자의 독립성을 유지한 상태에서 단지 클라이언트의 교환이나 서비스들 간의 연결을 목적으로 정보와 의뢰 시스템을 강화하는 방법이다. 이것은 단순 조정의 방법에 속하는 것이면서도 비교적 강력한 통합의 효과를 갖는 것이다.
0. 사례관리: 조직들 간에는 느슨한 네트워크를 구성하면서도 개별 사례들을 중심으로 서비스들 간의 조정 효과를 나타낼 수 있는 단순 조정의 한 방법이다. 이것은 사례관리자가 중심이 되어 개별 조직들에 분산되어 있는 서비스들을 클라이언트의 욕구에 맞추어서 연결하고 관리해 주는 것이다. 조직들 간의 구조적인 통합이나 조정이 현실적으로 어렵다는 점을 감안한다면, 전달체계의 통합이나 조정을 위해 현실적으로 가정 유력한 대안이 될 수 있다.
0. 기타 방법들: 위의 대표적인 통합 방법들 외에도 서비스나 다양한 지원 서비스들 간의 조정(예: 부모교육 프로그램을 실시하기 위해 탁아서비스를 조정하는 것)등과 같은 방법들이 있다. 이러한 것들은 단순 조정의 방법들 중에서도 비교적 느슨한 네트워크의 구성에 속한다.
2) 사회복지서비스 통합의 현실
사회복지서비스 전달체계에서 서비스들을 통합하기 위한 노력은 매우 필요하다. 최근에 일어나는 서비스 전달체계에 관한 활발한 논의들은 사회 복지서비스의 통합과 이를 통해 사회적 책임성을 확보하려는 노력들과 무관하지 않다. 그러나 이러한 당위성에도 불구하고 서비스 통합을 위한 실천 노력에는 많은 어려움이 있는 것으로 알려져 있다.
0. 개별 기관들이 자원 동원이 각기 독자적으로 이루어지고 책임성도 개별적으로 지고 있으므로, 기관들의 전달체계 내에서의 통합에 대한 정치. 경제적 필요성이 크지 않다는 점이다.
0. 조직들이 ‘자기 영역(turf)’이 주요 장애가 된다. 조직들은 개별적인 독자성을 강화해야만 생존하는 데 유리하기 때문에 자신들의 독특한 영역을 계속해서 확대하려 하고, 그로 인해 전달체계 전체적으로 접근성이나 연속성이 저해되는 문제를 낳는다.
0. 조정과 통합을 위해서는 많은 시간과 비용이 필요하다. 개별화된 조직 구조들을 연결하는 데 드는 비용이 자칫 통합으로 인한 효과에 비해 지나치게 크게 나타날 수 있다는 것이다.
우리나라의 경우, 서비스 분야별 전달체계의 통합성에 대한 논의는 거의 이루어지지 않고 있다. 지역 사회 전체를 두고서, 욕구 인구 중심의 서비스 네트워크(예: 미혼모)나 문제 중심 서비스 네트워크(예: 정신보건)를 염두에 둔 기관들 간의 조정 작업조차도 여전히 미비하다. 전달체계 통합에 대한 기존의 논의들은 공공과 민간 기관들 간의 기능이나 역할 조정, 행정 체계의 통합, 혹은 중앙과 지방 정부들 간의 역할 분담 등과 같이 여전히 공급자 중심의 효율성 문제에 초점을 맞추어 왔다. 비록 이러한 논의들도 중요하지만, 서비스 수급자들에 대한 책임성을 염두에 두는 전달체계의 개선 노력이 더욱 중요하다. 이를 위해 수급자들의 욕구를 중심으로 구성된 서비스별 네트워크의 조정이나 통합에 보다 많은 관심을 기울이는 것이 시급하다.
참고문헌: 김영종, 사회복지행정, 학지사/ 1998
최성재, 남기남 공저, 사회복지행정론, 나남출판/ 1993
성규탁, 사회복지행정론, 법문사/ 1988