평화협정과 비핵화 병행 논의 전망
- <북한 비핵화와 평화협정:논의 배경·역사·전망·대응방향> 중에서 -
이종석 세종연구소 수석연구위원
1. 중국의 ‘한반도 비핵화-평화협정 병행 논의’ 제안에 대한 각국의 대응 전망
□ 중국
○ 중국의 추진 의지는 확고한 것으로 추정
- 이 논의 위해서라면 3자,5자 협의도 가능하다는 입장 표명, ‘신제안’에 부정적인 한국정부에 대한 유도로(誘導路) 포석
“다른 나라들이 제출한 구상에 대해서 --3자, 4자 심지어 5자 접촉 등을 포함하여-- 그것이 한반도 핵 문제를 회담테이블로 복귀시키는 데 유리하다면 우리는 (논의에) 개방적인 태도를 갖고 있다”(王毅외교부장, 2016.3.8.)
○ 최근 중국 특색의 ‘대국외교론’을 제창되는 가운데 ‘신제안’이 나옴으로써 결과적으로 이 제안이 대국외교의 실험대가 된 모양새가 됨.
- 따라서 중국정부는 ‘신제안’의 실현을 위해 상당한 노력을 투입할 가능성 높음. 이 논의가 난항을 겪더라도 장기적으로 지속 추진 예상.
- 중국의 ‘한반도 비핵화-평화협정 병행 논의’ 제안은 중국이 북핵 관련하여 공개적으로 제시한 최초의 대안
“중국특색의 대국외교의 길”(王毅외교부장, 2016.3.8.)
□ 기본원칙: 상생협력(合作共赢)
- 상생협력을 핵심으로 하는 신형국제관계 구축
□ 주요방법(路径) : 다양한 형식의 동반자관계(伙伴关系) 건립
- 협력을 선도하되 동맹을 맺지 않음
- 대화를 선도하고 대립하지 않음
□ 지향하는 가치: 의리관(义利观) 견지
- 국제문제에서 정도(公道)를 지지하고, 정의(正义) 발양
- 국가관계에서 의리(义利)를 함께 고려하되, 의를 우선
□ 미국
○ 북핵 문제에 대한 미국외교의 실질적인 고민 때문에 향후 지속적으로 검토 가능성 높음
- 북한에 대한 제재가 더 강한 반발을 야기하는 악순환에 대한 우려가 제기되기 시작.
- ‘사상 최강’ 대북제재로도 북한 핵을 포기시키지 못한다면, 그 보다 더 강경한 조치가 정말 북핵 포기에 효과적인가에 대한 회의(懷疑)가 제기됨(WP, 2016.3.4.)
- 이미 미국은 2015년 말 북미접촉 계기 ‘선비핵화’에서 ‘평화협정 전환’과 병행 논의가 가능하다는 쪽으로 입장 변화 중인 것으로 보임.
○ 2005년 9.19 공동성명을 이끌어 냈던 ‘평화체제 수립을 통한 북핵 포기’ 기류의 解冬 분위기.
- 그동안 워싱턴 내의 만연한 북한 혐오증과 대북불신으로 이러한 사고가 잠복되어 있었으나, 최근 부분적으로 수면위로 부상한 듯.
- 미국에서 이 기류가 관심을 끌 수 있는 요소
- 2005년에 비해 2016년 현재는 북한의 체제변화 가능성을 점칠 수 있는 북한의 개방 의지가 훨씬 커지고, 실제로 북한에서 대외적인 경제개방이 광범하게 진행 중인 상태.
- 즉, 2005년에 비해 ‘북한 비핵화와 평화협정 전환’을 교환할 수 있는 여건이 상대적으로 성숙
○ 이란, 쿠바와의 성공적인 협상에 고무된 오바마 정부가 임기 말 외교적 치적을 위해 북핵 해결을 위해 보다 적극성을 띨 가능성.
- 이란, 쿠바에 이어 냉전시대부터 이어진 마지막 적대국가인 북한과의 정상관계 실현 시도 가능성
- 임기 내 북한 비핵화- 평화협정 전환에 대한 원칙적인 합의만 이루어도, 이것이 이후 행정부들에서 실천되면 오바마 대통령은 한반도냉전구조를 해체시켰다는 역사적 평가 가능.
○ 단기적으로 미국정부는 한국정부의 부정적 입장을 고려하여 큰 변화 추구 없이 ‘신제안’에 대한 유연성을 점진적으로 증대해갈 가능성.
- 미국은 협상의 입구 단계에서 북한이 비핵화에 대해 일정 수준의 ‘성의’를 행동으로 보일 경우, 6자회담 재개 및 ‘북한 비핵화와 평화협정 전환 병행’ 논의에 응할 수 있다는 정도로 입장을 정리할 가능성
- 즉, ‘북한의 비핵화에 대한 진정성’이 6자회담 복귀 조건에서 ‘한반도 비핵화- 평화협정 병행 논의’의 조건으로 변화될 가능성
- 이 경우 중국의 중재로 북한이 어느 정도 성의를 보일지가 관심
□ 한국
○ 한국은 6자회담에서 한반도평화체제 논의를 이끈 주요 국가
○ 그러나 박근혜정부에서는 한반도신뢰프로세스와 동북아평화협력구상을 통일외교안보전략으로 제시하고도 평화협정을 물론이거니와 평화체제라는 용어를 쓰는 것도 금기시해 옴
- 박근혜정부의 임기 내 평화협정 논의는 가능태로도 아예 상정조차 하지 않은 것으로 보임
- 따라서 평화협정 논의에 매우 부정적일 수밖에 없는 상황
○ 한국정부는 ‘선비핵화’를 고수하되, 상황에 따라 미국과 보조를 맞추며 ‘북한이 비핵화 의지에 대한 진정성을 보여야 중국의 신제안에 대해 논의 가능하다’는 정도로 입장 후퇴 가능성
○ 단기적으로 중국의 ‘신제안’의 진전 여부를 결정짓는 핵심변수는 이 제안에 가장 부정적이며 대미 영향력을 지닌 한국정부의 입장이 될 듯.
□ 북한
○ 현재까지 중국정부의 ‘신제안’에 대해 반응하고 있지 않으나, 근본적으로 북한의 입장을 상당 수준으로 고려한 제안이므로 단계적으로 수용 전망
- 한미연합군사훈련 중지와 핵실험 임시중단 교환 주장한 것으로 보아 중국의 제안을 수용하기보다는 조건부 입장을 밝히며, 자기의 협상력을 제고시키는 방향에서 단계적으로 수용할 가능성
- 평화협정 우선 주장 가능성. 그 후 중국의 설득 속에 병행 논의 수용 가능성
【국제사회의 대북제재를 맞이해서 내놓은 강경 언어 구사 평가】
- 한반도 비핵화 불가능, 6자회담 및 9.19 공동성명 사멸, 정전협정 백지화 선언
- 2013년 장거리 로켓발사에 대해 대북 제재 결의 2087호를 채택 계기
"세계의 비핵화가 실현되기 전에는 조선반도비핵화도 불가능하다는 최종결론을 내리였다" "자주권존중과 평등의 원칙에 기초한 6자회담 9.19공동성명은 사멸되고 조선반도비핵화는 종말을 고하였다"
"조선반도와 지역의 평화와 안정을 보장하기 위한 대화는 있어도 조선반도비핵화를 론의 하는 대화는 없을 것이다“
- 2013년 3차 핵실험에 대해 대북 제재 결의 2094호를 채택 계기 ‘정전협정과 남북불가침 선언 백지화 선언’
- 제재에 대한 격한 반발에서로 나온 감정적 언술들로 북한의 실제 정책전환으로 해석하기는 어려움
- 뒤에 이 언술들과 반대되는 제안 속출
- 북한은 여전히 정전협정의 평화협정으로의 전환과 비핵화 가능성을 말하고, 6자회담이나 9.19 공동성명을 부정하고 있지는 않음.
○ 6자 회담, 비핵화, 평화협정 관련 북한의 공식 언술(2010년 〜 현재)
- 북한 6자회담 복귀 의사 천명,(2010.7)
- 현재는 한미가 6자회담의 전제로 비핵화의 ‘진정성’을 보일 것을 요구하며 교착상태가 지속되고 있는 상황
- 9.19 공동성명 이행 의지 “9·19공동성명을 이행할 준비가 돼 있다.”(2010.10 김계관)
- 북한, 미측에 한미연합군사훈련 임시중단과 핵실험 임시중단 교환 제안(2015.1), 이 제안의 연장선에서 보면 근본문제인 평화협정 체결은 북핵 폐기와 연계 가능
- 북한은 지속적으로 평화협정 체결 주장해왔으며, 2015년 10월 이후 핵 문제와 연계하며 그 강도를 높여왔음. “평화협정 체결의 실제 당사자인 조(북)-미가 전제조건 없이 마주 앉아 논의해야 한다”(2015.10.2.), 그러나 어떤 경우에는 ‘정전협정당사국들’로 표현함으로써 당사국을 미국이라는 단수가 아니라 복수로 언급. "조선전쟁발발 60년이 되는 올해에 정전협정을 평화협정으로 바꾸기 위한 회담을 조속히 시작할 것을 정전협정당사국들에 정중히 제의"(2010.1.11., 북한 외무성 )
- 한반도 평화를 보장하는 방법은 “오직 두 가지뿐”이라며 다음과 같이 제시(2015.10.8.)
① 핵 무력을 중추로 미국의 가증되는 핵위협과 전쟁도발을 억제해 나가는 “냉전의 방법” ② 대북한 적대시 정책을 포기하고 평화협정을 체결하고 항구적인 평화를 수립해나가는 것, “정전협정을 평화협정으로 바꾸는 문제는 무엇보다도 미국이 먼저 용단을 내려야 할 문제이며, 조·미 사이에 우선 원칙적 합의를 보아야 할 문제, 미국의 합동군사연습 중지 대 우리의 핵실험 중지 제안과 평화협정 체결 제안을 포함한 모든 제안들은 유효하다”(2016. 1.15)
○ 2015년 말 평화협정 관련 북 미 간 논의에 대한 북한 입장
- 평화협정의 전제로 북한 핵 포기 불가 입장 천명,
“미국이 우리의 핵포기를 평화보장체계 확립의 전제조건으로 고집하는 것은 적반하장격의 날강도 논리로서 그 목적은 조선반도의 불안정상태를 유지하면서 우리를 힘으로 위협하다가 임의의 시각에 군사적공격을 가하여 공화국북반부를 가로타고 앉자는 데 있다”(2016.2.12. 조선중앙통신), 북한의 핵 군축 협상 제안(박길연 유엔대사 2013.10)
- 선비핵화에 대한 거부 입장인지, 병행 논의에 대해서까지 거부하는 것인지 약간 애매모호.
- 평화협정 논의 관련 협상력 제고 위한 카드로 이해. 그 이상 의미 갖기 어려울 것임.
- 선평화협정 후 비핵화에 가까운 입장 표명, “우리와 미국사이에 평화협정이 체결되고 모든 문제의 발생근원인 미국의 대조선적 대시정책이 종식되면 조선반도에는 평화가 깃들고 미국이 우려하는 문제도 해결될 수 있다.”(2016.2.13. 로동신문)
- 선평화협정 체결에 경도된 북한을 병행 논의의 틀로 유도하는 것은 중국외교의 몫.
□ 중국의 ‘신제안’ 거부 시 남북한의 부담
○ 한국정부
- ‘신제안’에 대한 논의를 거부하고, 제재만을 강조할 경우, 중국과의 제재 협력에 어려움 가중 예상. 이는 대북제재 동력 약화로 이어질 가능성
- 특히 북한이 중국의 설득으로 ‘신제안’에 유연한 입장을 보일 경우, 중국의 강력한 대북제재는 더욱 기대 난망
- 제재를 통한 북한 태도 변화의 한계가 명확하게 노정되거나 북한 추가 핵실험(혹은 로켓발사)시 “끝장 결의” 추진의 외교적 실패 비난 직면
○ 북한
- 북한의 입장을 배려한 중국의 제안을 거부함으로써 중국의 대북제재 강도 강화 가능성. 북-중 정치관계 장기 악화 가능성
- 지난 수십 년 간 북한이 공리(公理)처럼 외쳤던 미국의 적대시정책 반대와 평화협정 체결 주장이 허위였음을 만방에 증명하는 격.
- 가급적 북한의 입장을 이해하고자 했던 중러의 입장 철회 가능성
2) 종합 전망 및 주목 변수
□ 종합전망
○ 각국의 동향과 전망을 종합해보면 한국 정부의 부정적 입장으로 ‘신제안’ 관련 논의가 초기에는 어느 정도 지체가 예상되나, 국가 간 조율을 거치며 점차 활발하게 진행될 가능성
- 중국의 추진 의지와 미국의 상대적으로 개방적인 입장, 북한의 입장을 상당히 반영한 ‘신제안’의 특성 등을 감안할 때, ‘신제안’은 무시할 수 없는 기본 동력 구비
○ 중국의 ‘한반도 비핵화-평화협정 병행 논의’안의 유용성 여부는 이 아이디어가 현 단계에서 미국과 북한의 목표 범위 안에 있느냐는 것임.
- 시간이 경과할수록(즉, 북한의 핵 능력이 고도화될수록) 북한의 최대목표는 상승하고 미국의 목표치 눈높이는 낮아진다는 것을 시사한다. 불과 5〜6년 전만 해도 북한의 최대목표는 평화협정-비핵화 동시논의였으며, 미국은 북한 비핵화를 전제로 하지 않은 협상에 대해서는 관심조차 두지 않았음.
- 미국은 先비핵화 - 後평화협정 논의에서 비핵화-평화협정 병행 논의로, 북한은 先평화협정 – 後비핵화 논의에서 비핵화-평화협정 병행논의로 수렴 예상
○ 결국 중국의 ‘신제안’을 ‘가운데’ 두고서 아직 미국은 ‘오른쪽’으로, 북한은 ‘왼쪽’으로 약간 떨어진 위치에서 자기 입장을 견지하고 있는 중. 이것을 ‘가운데’로 모으는 합의를 향한 노력의 성공 여부가 ‘신제안’의 미래를 결정할 것으로 보임
□ 향후 관련 ‘신제안’의 진전 여부 가를 중요변수들
○ 신제안을 추동할 중국의 외교적 의지와 외교 능력
- ‘先평화협정체결- 後비핵화’를 주장할 북한의 입장을 병행 논의로 유도하고 한미의 입장을 완화시킬 만큼 중국 외교역량이 발휘될 수 있는지 여부
○ ‘先제재’, ‘先비핵화’를 주장하며 평화협정에 대해 매우 부정적인 입장을 지닌 한국정부의 정책 변화 여부
○ 미국 정부의 북한에 대한 전통적인 불신 극복 여부
- 특히 북미 양자협상에 대한 트라우마 극복 여부
(3/28 세종연구소 정책브리핑 자료에서 발췌)