Ⅰ.들어가며
마을공동체 지원사업 총괄 정리에 앞서 서울시의 마을공동체가 구현하고자 했던 모습을 前 마을공동체위원장 조한혜정 교수의 글을 통해 회고하며 시작해보고자 한다.
“마을공동체는 서울시의 주요 정책 중 하나가 아닙니다. 애벌레가 나비가 되는 식의 패러다임 전환을 주도하는 총체적 도약을 위한 활동입니다. ‘지역적 회복력’ 분야에서 사용하는 용어를 빌면 ‘지역경제 역량’과 ‘인구 사회적 역량’, ‘커뮤니티의 학습과 연결역량’을 키워가는 활동이며 ‘나’ 개인이 아닌 ‘우리’의 내공과 소통력, 창의력, 지혜와 보살핌, 그리고 공동작업의 능력을 키우는 활동입니다. ‘결과’ 못지않게 ‘과정’을 중시하고 ‘성과’ 못지않게 ‘학습’을 중시하며 근대초기에 확립된 행정의 개혁을 가져올 것을 기대하고 있습니다. 1960년대 빈곤에서 벗어나려는 ‘새마을 운동’이 협력하는 사회 분위기를 만듦으로 가능했다면 2010년대 서울시에 의한 마을공동체 활동은 시민들이 서로 돌보는 플랫폼을 만들어냄으로써 시민들의 역량을 키우고 지속가능한 도시 서울을 만들어보려는 것입니다.”
현재 서울의 마을공동체 지원정책은 위와 같이 마을과 행정, 사회 전 영역에 걸친 총체적 변화의 방향성과 ‘주민자치 실현을 통해 민주주의의 발전에 기여하고 주민이 주도하는 마을공동체를 만들기 위한 정책’이라는 조례 상 근거를 기반으로 마을공동체의 가능성을 실험하고, 실천하며, 실현하고 있다.
■ 목적 : 지방자치와 분권실현의 실행동력 형성 지역사회 성장을 견인할 주민주체(새로운 주민모임, 풀뿌리-시민모임) 발굴과 지원으로 지방자치와 분권의 실질적 실행동력 형성으로 지방자치 실현 ■ 목표 : 주민의 생활자치 경험으로 주민 공공성 확산 - 목표 ① : 주민모임 활성화로 주민 간-주민과 행정 간의 신뢰회복과 치유경험 - 목표 ② : 지역발전의 공공적 주체를 자치구 주민모임에서 발굴하고 지원 ■ 추진방향 - 자치구 주민주체의 역량과 지역 상황을 고려한 차별적 지원 - 지방(광역/기초)정부는 행정전달체계(조직/예산)구축, 중간지원조직은 주민지원체계 구축 - 씨앗기(점/주민등장촉진)-실행기(선/주민모임조직화)-성장기(면/시민권력발휘) 지원사업을 통해 주민참여역량 형성(capacity building)과 권한부여(empowerment) |
<표 1 서울시 마을공동체 지원정책의 목적과 목표 / 서울시 마을공동체 종합지원센터 / 2016>
Ⅱ. 서울시 마을공동체 지원사업의 개요와 추진현황
1. 2012~현재, 서울시 마을공동체 지원사업 개요
서울의 마을공동체 지원사업(이하 '마을공동체 지원사업')은 주민이 스스로 일을 주도하고 행정이 지원하는 ‘주민주도’를 중요한 원리로 설정하였다. 기존 행정 주도의 지원정책에서 주민이 동원되고 보조적 역할에 머무르는 것에서 비롯된 낮은 지속성, 취약한 민간 자율성 등의 한계를 목도해왔기 때문이다. 주민 모임이 스스로 자발과 자립의 지속성을 찾을 때, 자치(自治)적 해결력을 갖는 시민으로서 성장할 수 있다는 마을공동체 활동의 선(先)경험들이 중요한 귀감이 된 것이다.
이를 위해, 마을공동체 지원사업은 1)주민 간 긴밀한 관계형성을 통한 공동체의 회복, 2)주민 주도 참여 기반 마련, 3)주민과 마을의 개성·문화의 다양성 존중, 4)주민과 행정의 상호신뢰와 협력을 통해 추진한다는 4개의 기본 원칙을 중심으로 ‘자립지원’, ‘맞춤형지원’, ‘인큐베이팅지원’ 등의 주민 친화적 지원 방향을 설정하였다.
▲ 그림1. 1기 서울시 마을공동체 정책 구상 방향 및 3대 기본 원칙 /
DB로 본 마을공동체 지원사업 결과 - 사람, 사업, 지원체계 / 안현찬, 2017 마을공동체 지원사업에 대한 주민의 참여 문턱을 낮추기 위해 3인 이상의 주민모임이라면 누구나 신청이 가능하도록 제안 자격을 완화하였으며, 사전상담과 실행과정에서의 교육· 컨설팅 등 간접지원제도를 구축하여 실행의 안정성을 도모하였다. 또한 주민의 권한을 강화하기 위하여 주민 스스로 지원사업의 선정을 결정하는 ‘제안자 참여 심사’를 도입하여 25개 자치구로 확산하였으며 선정된 주민모임이 실국단위사업의 운영위원회를 구성하거나 자치구 단위의 네트워크를 형성하여 시정에 대한 주민의 권한을 확대하였다.
마을공동체 지원사업의 초기에 해당하는 2012~13년은 주민모임을 기반으로 한 공동체 형성을 목표로 더 쉬운 주민 참여, 더 많은 주민 협력이 가능하도록 민·관 지원 체계를 마련하고 주민 역량 강화에 초점을 두어 지원사업을 운영하였다. 이후, 2014~15년은 지원체계의 저변을 확대하고 주민들의 생활공간에서 친밀한 지원이 가능하도록 자치구별 중간지원조직을 설립하고 자치구 마을생태계 강화를 위한 다양한 마을 사업이 실행되었다. 2016~17년은 기존 등장한 주민들의 자립과 지속 역량을 강화하고 주민자치 실현을 위한 주민모임 제도화에 초점을 두었다고 할 수 있다. <표 2 시기별 서울시 마을공동체 지원사업 핵심과제와 주요사업> 2. 서울시 마을공동체 지원사업의 주요 특징
서울시 마을공동체 지원사업은 주민 등장과 주민모임 성장을 견인하기 위하여 전체 지원사업을 ‘등장·연결·성장’의 과정으로 구분했고, 이를 주민 간 관계망의 정도에 따라 점·선·면의 범위로 설정하였으며, 활동단계로는 ‘씨앗기-새싹기-성장기’라고 표현하였다. 공동체의 성장 정도에 따른 지원사업의 유형은 아래 표와 같다. <표 3 마을공동체 지원사업의 성장단계 및 사업 구분> 이러한 지원의 결과로 새로운 모임이 생겨나기도 했고 활동이 중단되기도 하는 등 다양한 모습이 나타났다. 자치구 단위에서 주민모임은 하나의 점(點)으로 흔적을 남기고, 큰 점(點)으로 진화하고 있기도 하다. 점(點)이 선(線)을 이루듯 구(區) 단위나 동(洞)마을네트워크들이 느슨 또는 탄탄하게 연결되어가고 있기도 하다. 찾아가는 동주민센터 시범사업의 시행으로 본격적으로 동 단위로 마을 모임 간 연결과 집단적 참여로 마을계획을 수립하고 의제를 실행하는 중이며, 마을기금을 모으고, 마을활력소와 민간 공간을 운영하는 등 마을에서 만나고, 꿈꾸며 마을과 동네로 확장하는 플랫폼을 실현해가고 있다. 또한 관계망의 정도에 따라 구분한 점·선·면의 개념을 사업의 구조로 치환하여 지원사업의 유형을 설계하였고, 이를 Arnstein이 제시한 ‘시민 참여의 사다리’ 개념을 활용하여 이해함으로써 주민 참여의 역량을 높이는 데 활용하고 있기도 하다. <표 4 “시민참여의 사다리”1) 로 분류한 서울시 마을공동체 지원사업>
1) S. R. Arnstein (1969) A Ladder of Citizen Participation, JAIP, Vol. 35, No. 4, pp 216-224를 활용한 재구성 이처럼 마을공동체 지원사업의 제도와 지원방식을 매년 수정·보완하고, 새로운 공모사업과 지원방식을 고민하는 것은 더 많은 주민의 참여와 지속적 활동 조건 마련, 주민 스스로의 성장 욕구를 풀어낼 수 있도록 지원하는 지역사회의 참여 여건 제도화, 효과적인 지원방안과 자치와 분권적 과정으로의 진화를 도모하고 있기 때문이다.
3. 자치구 마을생태계 조성 지원
2013년부터 자치구 주도로 구 단위에서의 마을생태계 조성을 위한 시범사업이 추진되었다. 그러나 지역별 민관의 역량수준과 외부적 조건이 모두 상이하였기 때문에 25개 자치구의 중간지원조직 설치는 2015년에야 본격화되었다. 참여주민이 매년 빠르게 증가하는 상황에서 직·간접 지원기관으로서 서울시와 광역센터의 활동으로는 지원의 한계가 존재했으며, 구체적 마을형성을 위한 밀착 지원의 필요성이 대두되었다. 또한 ‘서울시-자치구-동-골목’으로 이어지는 생활권 중심의 마을생태계 활성화의 필요성이 제기되었다. 이는 동네, 혹은 생활권 범위가 주민자치의 기반이 됨을 뜻한다. 이를 위해 자치구 중간지원조직 실무자 역량 강화를 통해 맞춤형 지원이 가능하도록 광역센터가 지원하였다. 또한 민관이 긴밀하게 협력하는 경험, 민간 주체의 중간지원조직 활동 역량과 사업안정화, 지속적 관계망 강화로 민간역량의 성장을 도모하였다. 이 사업은 2017년부터 더욱 본격화되어 자치분권 강화·민관협력·통합공모사업을 공동과제로 하여 서울시가 지원하고 자치구가 주도하는 마을공동체생태계조성사업이 추진되었다. 연차별 계획을 중심으로 2015~2017년에는 ‘서울형 마을만들기’라는 방향성을 갖고 자치구 단위에서의 마을공동체 활동의 생태계 조성을 지속적으로 추진하기 위해 동(洞)·거주지 중심의 구체적 실행 제도와 사업을 설계하고 지원하였다. <표 5 마을센터의 변화> 2015년부터 시행된 찾아가는 동주민센터 시범사업은 기존 민민협력 마을공동체 사업의 한계를 일부 극복하며 ‘민관협력형’, ‘자치와 복지 등 융합적 마을공동체 사업’으로 새롭게 추진되었다. ‘마을사업-동단위마을공동체 지원사업’은 ‘동 단위 씨앗기-주민참여지원사업, 실행기-마을기금·마을계획사업, 확장형-마을활력소운영’의 지원프로세스로 설계하고 아래와 같은 기존의 마을공동체 지원사업과의 민관의 역할과 지원구조를 구축하였다.
▲ 그림2. 찾아가는 동 주민센터 사업의 운영 체계도
이러한 자치구 주도의 마을공동체 지원사업이 중심이 되면서 서울시 행정은 ‘찾동 추진 지원, 시민플랫폼, 지역협치, 마을활력소 확대’를, 광역센터의 마을공동체 지원사업은 ‘선단위-주민모임연합사업·마을학교사업·작은연구·해외연수지원·청년활동지원’ 등으로 전문화되고, 자치구 마을지원활동가·중간지원조직 실무자 대상 교육과 정책연구 기능이 확대되었다.
Ⅲ. 마을공동체 지원사업의 주요 성과
1. 마을 공동체 활동 확대와 성장
2012년 가을, 서울시 마을공동체 지원사업이 개시된 이래 2015년까지 마을공동체 사업에 직접 참여한 주민의 수는 128,743명(주민모임 회원수 기준), 이 주민모임이 개최한 축제, 장터 등의 대규모 행사의 참여자를 포함하면 230,010명이 마을공동체 활동을 경험하였다고 추정하고 있다.2)
▲ 그림3. 마을공동체 활동 주체의 양적 확대 /
서울시 마을공동체 지원사업의 추진결과와 개선방향 / 서울연구원, 2017
아울러 마을공동체 지원사업으로 마을활동을 경험한 시민들의 행복감, 공동체성, 주민주도성, 사회적 인식은 전반적으로 향상되어 참여주민들의 변화와 성장에 기여하고 있음도 확인되었다. 특히 OECD ‘2016 Better Life Index’ 중 한국의 공동체지수 75.8%에 비하여 마을공동체 지원사업 참여주민은 81.4%로 5.6%p 높은 것을 확인하였다. 이 결과는 이웃에 대한 이해, 친한 이웃, 신뢰하는 이웃의 증가, 관계의 질을 높이는 등 참여한 주민들의 공동체성이 향상되었음을 의미한다.3)
또한 마을공동체 활동을 통해 즐거움과 높은 자기효능감을 토대로 행복감을 느끼고 있었다. 나아가 마을에 대한 관심이 생기고, 마을을 넘어 지역사회 또는 일반 사회에 대한 관심으로 확장되며 마을공동체 활동이 더 좋은 사회를 만드는데 기여하고, 도움이 된다고 답하고 있다. ▲ 그림4. 마을공동체 지원사업을 통한 주민의 변화 /
2016 서울시 마을공동체 지원사업 성과연구 / 서울시마을공동체종합지원센터, 2016
2) 출처: 「서울시 마을공동체 지원사업의 추진결과와 개선방향」, 서울연구원, 2017
3) 출처: 「2016 서울시 마을공동체 지원사업 성과연구」, 서울시마을공동체종합지원센터, 20162. 지역의제의 발굴과 시민참여를 통한 문제해결
찾아가는 동주민센터 사업에 2015년부터 참여한 4개 자치구 (성동, 도봉, 금천, 성북) 마을계획단의 성과를 분석해보니 지역 활동을 하지 않던 주민들의 참여는 83.3%로 경험이 없는 주민의 참여가 늘어났다고 볼 수 있다. 특히 새로운 세대(어린이 분과, 청소년 분과 등)의 참여연령대도 다양해지고 있는 것이 가시적인 성과이다. 또한 지역의제에 대한 공유와 숙의, 동 단위 마을계획단 활동을 통한 지역문제해결을 위한 공론장 형성은 물론 마을계획 과정 참여로 이웃관계 및 지역사회 활성화 기여가 증가되었고, 마을공동체를 통한 생활문제 해결력이 늘어나고 있음이 확인할 수 있었다.4) <표 6 찾아가는 동주민센터 시범사업의 성과 /
찾아가는 동주민센터 1단계 사업 성과정리 학술용역 / 서울연구원, 2016>
4) 출처: 「찾아가는 동주민센터 1단계 사업 성과관리 학술용역」, 서울연구원, 2016 이렇듯 ‘서울시 마을공동체 지원사업’은 5년간 주민들의 공동체 소속감과 만족감, 지역사회 관심 증대와 문제해결력을 갖춘 시민역량으로 성장가능성을 충분히 보여주고 있다. 그러나 아직 과정 중에 있고 더 많은 시간과 시도가 축적되어야 한다. 더 많은 시민들의 자유로운 참여와 사회적 관심을 활동이나 관계형성으로 풀어나가는 자발적 리더가 더 늘어나도록 어떻게 지원하고 협력할지 심도 깊은 고민이 필요하다. 개인과 모임, 모임과 모임, 주민주체들과 행정이 협력적으로 지역에서 교류하고 역할을 나눠 사회운영의 건강한 주체로, 영향력 있는 시민으로 성장할 수 있게 할 것인가는 여전히 정책적 과제다.
Ⅳ. 앞으로의 지원과제
현재 서울시 마을공동체 지원사업은 주민이 주도하고 행정이 지원·협력하고 있다. 더불어 제도설계와 정책적 토대를 갖추어 예산과 간접지원을 하는 방식으로 추진되고 있다. 전국적으로 마을만들기와 마을공동체사업을 지원하는 광역·기초단위의 시·군·구가 늘어나고 있고, 주민을 밀착 지원하는 중간지원조직들도 설치·운영되고 있다. 그러나 국가 차원의 제도적 장치가 없고 정부부처마다 지원방식과 기준이 달라 주민들이 어려움을 겪는 경우가 많다. 일부, 지원 대비 효과가 낮은 정책이라는 비판이 존재하고, 지역사회 문제 해결에 접근하지 못하고 있는 지원정책의 개선 등 해결해야 할 과제가 많다. 여러 어려움과 한계에도 불구하고, 서울의 마을공동체 지원은 ‘관계망 형성- 주민자치 실현’의 방향을 잡고 소액지원부터 간접지원, 전문 인력 배치, 광역과 자치구의 협치, 광역센터와 자치구마을센터들 간의 협업이 이뤄지고 있다. 넓게는 민과 관의 협치를 기본으로 주민지원이 이뤄지고 있다는 점에서 정책의 목적과 주민의 필요가 적절히 조화를 이루고 있다고 자평할 수 있다.
1. 제도적 기반 마련 및 개발
그러나 여전히 1-2기 마을공동체 지원사업이 풀지 못한 과제는 산적해있다. 주민 삶의 속도와 활동 주기를 고려한 포괄적인 지원과 지원시기의 자유로운 선택, 공모제 외의 더 효과적인 지원방식의 도입과 실시가 필요하다. 더불어 광역·시·군·구, 행정 읍·면·동 등에 고루 적용될 사회정책으로서의 제도적 장치가 마련되어야한다. 국정과제로 추진 중인 ‘혁신읍면동 정책’의 주요 핵심은 ‘동네 단위 마을자치생태계 구현과 주민들의 자치권한 확대’, ‘시군구 단위 마을공동체 기본 생활생태계 구축’과 ‘동 단위 주민플랫폼으로의 주민센터 기능 전환 및 운영주체로서 주민자치회’ 등이다. ‘공동체를 기반으로 한 마을민주주의 실현’으로 나아가도록 ‘마을공동체기본법’ 등의 제도적 기반 마련을 위한 서울시와 광역센터의 더 특별한 노력이 필요하다.
이 외에도 주민공동체 스스로 지속가능한 물적 인적 토대를 만들어가도록 돕는 방식, 마을 안에서 일과 삶의 분리되지 않도록 마을일자리 다양한 유형화와 지원구조 마련, 예산지원을 대체할 방안이 필요하다.
제도적 측면 외에도 마을활동가의 활동기반 마련과 역량강화를 위한 교육과 훈련지원, 마을학과 같은 정책적 토대가 되는 공동체연구의 구체화 역시 중요하다.
아직 산재되어 있는 과제들이 매우 많다. 하지만 마을계획에 의한 마을의제 실행이라는 사회적 요구와 공익·공공적 요소가 강화되더라도 여전히 개인의 필요와 이웃의 필요를 해소하는 소박한 공동체 활동이 갖는 사회적 의미에 대한 적극적 인정이 필요하다.
2. 자치구 마을자치 생태계 조성
한편, 마을공동체 지원사업의 과제 중 자치구 단위 마을생태계조성의 중요성을 놓치지 말아야 한다. 자치구 단위 마을생태계를 만드는 것은 생활의제 영역으로 확장되거나 융합되기 쉽다. ‘마을에서 책읽기 모임’을 하던 주민모임이 지역도서관 운영그룹이 되거나 마을도서관정책에 관여하게 되는 경우가 많다. 이런 사례들은 자치구 단위의 마을과 교육, 마을과 환경, 마을과 사회적 경제, 마을과 도시재생, 마을과 문화 등 유관한 분야와의 협업으로 자치구 단위 시민자치력 형성과 협치의 주체로 성장할 개연성을 모두 담고 있다. 또한 더 나아가서 동 단위 마을생태계 조성 노력 역시 필요하다. 여기서 자치구와 동의 관계형성이 필요하다. 자치구와 동의 균형이 맞도록 지원 사업을 구성하고, 역할을 분담해야한다. 유기적 관계형성을 유념해야 한다. 동보다 구 단위 공동체 연결망은 한결 느슨해서 새로운 모임의 자연스런 등장과 끼어들기가 더 수월하므로 생태계가 훨씬 다양해진다는 장점이 있다. 이렇게 구 단위에서 형성된 주민조직들을 다시 동으로 연결되도록 안내하면 될 것이다.
광역센터와 서울시 지역공동체과는 ‘기초 생태계조성을 위한 자치구 인프라 확충과 기반강화’를 위해, 찾동의 협치 모델을 참고로 ‘자치구 주도-서울시 지원’을 안정화해야 한다.
최종2)서울시 마을공동체 지원사업의 추진결과와 발전방향_최순옥.pdf
3. 동 단위 자치의 경험 확대와 학습 지원
서울의 각 자치구는 찾동과 주민자치회가 본격 실시됨에 따라 ‘동네단위 마을네트워크’가 만들어지도록 목표를 두는 경우가 많다. 연결된 주민들은 자연스레 공론장과 공동 의사결정 과정에 참여하기 수월해지고 주민자치의 기반이 되기 때문이다. 동 단위 마을관계망은 구 단위 마을관계망보다 처음 시작은 더딜 수 있으나 일단 연결되고 협력적 활동 경험이 쌓이면 애향심과 함께 ‘강한 결속력’을 갖게 된다. 이때 학습과 성찰적 공론장이 부실하게 되면 폐쇄적이고, 배타적인 공동체관계망이 되기 쉽다. 따라서 더 많은, 더 쉬운, 더 다양한 주민참여와 새로운 주민들의 드나듦이 보장되도록 열려 있어야 한다.
이상적 마을공동체에 있어야 할 다섯 가지 요소가 있다. 마을사람들과 관계망·마을학습·마을규범·마을의제·마을비전이 그것이다. 이 중 마을 안에서 설명회, 간담회, 토론회, 포럼, 회의, 총회 등 공론장이 많을수록, 독서모임, 연구모임, 신문발간, 학습 및 활동 동아리 등의 학습활동이 많을수록 더 건강하고 유연하며, 다양성이 추구되는 마을공동체로 발전될 수 있다고 선경험자들은 말한다. 이전의 동네 주민들은 소수이기 때문에 재정이나 인력 등의 한계도 많고, 하던 마을일도 일부에 집중되어 있었다. 이러한 이유로 ‘좁고 강한 연결망’으로 존재했다. 서울이라는 대도시에서도 동네활동하고 싶어 ‘주민자치위원회’ 등에 문을 두드리면 처음부터 구성원이 되기 어려웠다. 좁은 공동체망 안에서 검증되지 않은 새로운 주민에게 기회를 주지 않은 폐쇄성이 있기 때문이다. 2017년 현재에 필요한 마을공동체는 더 강한 연결망과 느슨한 연결망이 서로 교차하는 모습으로 존재하도록 지원사업이나 참여 구조를 고려해야 한다. ‘포괄하고 포용하는 동네공동체’가 되도록 동 단위 마을사업의 방향을 잘 잡아나가야 할 때다.
다양한 삶의 경험과 능력을 가진 마을주민들이 마을활동가가 되고, 마을 리더도 하고 돌아가며 역할도 바꿔보는 경험들이 쌓이고 전문성이 생기거나 필요할 때 직업으로도 전환되고 광역에도 자치구에도 동에도 걸쳐지는 마을활동가가 많아지도록 ‘마을공동체 지원사업’에서 ‘주민교육과 활동가 훈련지원’이 병행되어야 하겠다.
Ⅴ. 마무리하며
앞으로의 지원사업의 방향에서 짚어보고 싶은 내용들을 다소 길게 나열했다. 그러나 여전히 환기해야 할 것은 우선 마을공동체 활동의 사회적 의미를 확장하고 인정하며 마을공동체 정책은 주민 스스로가 주도하고 지속하도록 하는데 있음을 망각하지 않는 것이다. 지원조직이 없었어도 예산이 없었어도 많은 주민들이 관심이 없었을 때에도 내가 좋아서 서로 필요해서 좋은 지역사회를 만들고 싶어 자발적으로 움직이던 수많은 마을 풀뿌리사람들과 조직과 기관은 과거에도 있었고 현재에도 미래에도 늘 존재하고 활동할 것이기 때문에 ‘주민참여-주민주도-주민자치-분권과 협치’의 주체로 나아가는 과정의 중심성은 여전히 주민에게 있다. 지원을 빌미로 새로운 관치나 주민참여의 외피를 쓴 주민동원이 되지 않도록 해야 한다. 서울시 정책기획이 더욱 세밀해지고 간접지원이 더 촘촘해지도록 내부설계가 강화될 때마다 ’내가 직접 마을사업과 마을활동을 한다면 어떤 도움을 필요로 할까, 얼마다 어떻게 돕는 것이 ‘주민들이 역량이 늘어나고 역할을 행복하게 하시는 것인가’를 늘 떠올려보아야 한다.
발췌 : http://seoulmaeul.org/programs/user/board/webzin/webzin_read.asp?index_pageno=&idx=882&cover_idx=&searchVal=&pageno=1&category=