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국회의원님, 총리님, 국무위원님, 공연한 양민 그만 잡고 철밥통 끼고 혈세 낭비하는 공적기관 바로세우기에 전념해 주시기 바랍니다. 부디, 외면말고 살펴 의견주시고 특별히 [나. 운전면허제도 부문]를 눈여겨 살펴보시기 바랍니다.
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□운전면허제도 개선 및 교통안전교육 합리적 운용을 통한 도로 교통문제 해소 및 발전 방안
2013. 4. 정 강 녹색교통정책연구소장
목 차
1. 현안 및 개선목적
가. 교통안전체험교육 및 교통안전교육 부문
1) 교통안전공단의 교통안전체험교육
2) 도로교통공단의 교통안전교육
나. 운전면허제도의 문제점
2. 개선방안
1) 공공기관의 중복투자 및 전시행정 점검 개선
2) 청소년을 대상으로 하는 교통안전체험교육 신설
3) 교통안전교육의 실효성 제고
4) 첨단 교육장비 도입을 통한 예산낭비 방지
5) 교통안전체험교육 등 민간으로 확대
6) 운전면허취득창구 일원화
7) 친환경 경제운전 보급 확대 방안
8) 연료절약 및 온실가스 배출량 감축 방안
9) 결론 및 개선효과
3. 법령 개정령안
4. 법령개정에 따른 운전면허취득절차
5. 신구조문대비표
1. 현안 및 개선 목적
법질서 교통안전을 위해서 무엇을 어떻게 실행하고 있는가.
오늘 날 세계 모든 문명국가들이 시행하고 있는 운전면허 및 교통안전교육 관련 법제는 교통안전 뿐 아니라, 기초질서를 위한 법제교육의 기회로 활용하고 있음.
오늘 날 시행하고 있는 교통안전을 위한 법제는 필히 공공적 영역에 맡겨 두어야 할 부분은 민간에 개방하여 불공정을 유발하고 있는 반면에 정작 민간에 널리 개방하여 질적 향상을 꾀하고 생산성을 높여야 할 부분은 보수적이고 방만한 특정 공공기관이 독점하게 하여 교통발전을 가로 막고 있는 형국임.
또한, 유사한 명칭을 지닌 교통안전공단과 도로교통공단이 행하고 있는 도로교통 분야의 교육사업 대부분은 교통안전 예산의 중복 투자로 이어지고, 양 기관이 경쟁적으로 행하고 있는 나누어먹기 식 전시행정은 결국, 교통발전은커녕 오히려 가로막는 결과와 예산낭비를 초래하고 있음.
결코 묵과해서는 안 될 위헌적이고 위법적인 법제운용의 대표적인 사례로서 도로교통법 상의 ‘친환경 경제운전’과 대기환경보전법 상의 ‘친환경운전’을 애써 ‘에코드라이빙’으로 명명하여 교통안전공단의 예산보전과 자리보존용으로 활용하고 있는 한편으로 정작 친환경 경제운전을 실행해야할 주무당국과 산하기관은 법률로서 정한 그 의무를 외면하는 방향으로 정책을 운용하고 있음.
친환경 경제운전 교육을 통한 대기환경 보전은 국제사회와의 약속
교통안전과 기초질서의 초석으로 작용하는 법제로서 현행 교통안전법 제56조의 규정에 따른 ‘교통안전체험교육’과 도로교통법 제83조 및 제73조의 규정에 따른 운전면허 취득 단계의 “친환경 경제운전에 관한 지식과 기능”을 위한 교육과 시험 및 ‘교통안전교육’ 부문을 올바로 시행하고 있는지와, 관련 예산은 누가 어떻게 사용하고 있는지에 대한 전면적인 검토와 점검이 필요함.
가. 교통안전체험교육 및 교통안전교육
교통위험과 환경오염이 날로 심화됨에 따라서 국민이 부담해야할 사회적 비용이 증대되고 지구환경보전을 위해 국제사회에 지불해야 할 국가적 부담도 점점 높아지고 있는 마당에도 대국민 교통안전과 환경오염 방지를 위한 연구 및 교육 사업 모두를 배타적이고 생산성이 낮은 공공기관이 독점하고 있음.
배타적인 독점적 구조는 결국, 지속 발전을 위한 연구와 개발보다는 전시행정을 우선 시 하는 관행을 답습하는 구조로서 전문성이 떨어지는 인적구성에 따른 고비용 저효율의 교육시설 및 장비 구축에 따른 예산낭비를 부르고 국토의 효율적 이용률을 떨어트리고 있으며, 형식적이고 구시대적인 교육방식에 따른 부작용을 양산하고 있음.
1) 교통안전공단의 교통안전체험교육
교통안전법 제56의 규정에 의한 교통안전체험교육 등을 교통행정기관 및 지자체로부터 위탁받아 실시할 수 있는 기관을 시행령 제46조를 통해서 규정함에 있어서 필히 방대한 규모의 체험시설을 갖춰야 하는 아래(시행규칙 별표7)와 같은 교육의 내용과 방법으로 법정하여 민간사업자가 참여할 수 있는 여지를 원천적으로 봉쇄함으로서 공급자(국가)와 수요자(국민, 시민) 모두에게 필요이상의 과도한 비용과 불편을 요구하고 있음.
● 위 교육과정 제1호 및 제2호에 따른 체험교육을 실시함에 있어서 보다 구체적이고 다양한 교통조건과 운전환경(예: 주야간, 교통개체, 빗길 안개길 빙판길 등과 같은 다양한 기상조건과 노면의 형태) 뿐 아니라, 차량의 진동(피칭, 롤링, 요잉)과 미끄러짐과 같은 물리적인 요소 그대로를 완벽하게 구현할 수 있기 때문에 선진 세계가 보다 높은 교육효과를 얻기 위한 목적으로 개발하여 적극 활용하고 있는 차량시뮬레이터를 통한 체험교육방식을 배제하고, 체험실습 상황의 대부분을 구현할 수 없는 방대한 규모의 실습장과 오염물질을 방출하는 실제 차량 등을 갖추도록 규정하고 있음.
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● 보다 교육효과가 높은 차량시뮬레이터를 배척하고 수백억원의 건립비용과 연간 수억원에 달하는 관리비용을 요구하는 체험실습시설을 갖추게 함에 따라서 모든 교육수효가 전국을 통틀어 단 한 곳에 불과한 시설을 이용해야 하는 불편과 비용을 초래하고 있을 뿐 아니라, 당해 교육시설은 인위적인 빗길과 일방 단독주행 외, 교통안전체험교육의 필수조건에 해당하는 쌍방향 교통 및 개체 수의 조절, 안개길 빙판길 등과 같은 기상조건, 다양한 형태로 나타나는 노면의 상태, 야간운전 등을 통한 연습조건을 제공할 수 없다는 점에 문제가 있음.
● 한편, 위와 같은 첨단장비를 통한 교육의 효과를 국제기구의 거듭된 권고사항을 보고 들어 뒤늦게나마 깨달은 교통안전공단도 차량시뮬레이터를 이용한 교육효과가 실제차량과 시설, 실제차량과 도로를 이용한 교육의 결과보다 2배 이상의 높은 효과를 얻을 수 있다는 사실을 알게 되어 2003년경부터 그 개발을 시작한 바가 있으나 여전히 그 기술력이 세계적 수준과는 거리가 먼 걸음마 수준에 머물러 있기 때문으로 위 표의 체험교육 중 제2호 심화교육 (3)의 내용조차 제대로 충족시키지 못하고 있는 실정임.
● 세계 각국에서는 이미 오래전부터 개인용 단말기와 PC를 사용하여 인터넷과 게임을 즐기는 수준의 손쉬운 사용기능과 안정적인 운영시스템을 갖춘 비교적 저렴한 가격의 차량시뮬레이터가 안성맞춤으로 제작돼 널리 활용되고 있음에도 불구하고 매번, 세계적 기준에 비추어서 그 기술력이 현격한 수준으로 뒤떨어지는 결과물을 내놓을 수밖에 없었던 이유는 전문성이 결여된 주문자(교통안전공단)와 학자적 양심을 저버린 특정기업 간에 형성된 유착관계 때문임.
● 이처럼 감독기관의 방임 하에 자행되는 무분별하고 방만한 사업운영에 의하여 “보다 현실적이고 효과적인 교육(안)을 담아 실현시킬 수 있는 차량시뮬레이터”를 개발하지도 활용하지도 못한 채로 작게는 연간 수백억원 많게는 연간 수천억원에 달하는 교통안전기금과 예산을 헛되이 낭비하여 교통발전과 관련 산업의 발전을 저해하고 국가적 부담을 가중시키는 등의 사회전반에 부정적인 영향을 미치고 있음.
● 차량운전시뮬레이터는 특정한 교육목적 별로 나누어 제작하는 게 아니라, 여러 형태의 도로와 기상조건을 나타내는 교통 환경에서 실제차량을 운전하듯이 다양한 환경과 조건을 설정하고 선택할 수 있게끔 제대로 제작된 차량운전시뮬레이터의 프로그램 중에서 각각의 교육목적에 맞는 부분을 선택하여 사용하는 것임을 아는지 모르는지 저들은 하나의 프로그램을 여러 개로 나누어 제작하는 등, 중복투자와 실적 쌓기에 여념이 없어 바라보는 이의 마음을 안타깝게 하고 있음.
● [그림] 차의 측면상황조차 구현할 수 없는 1.5세대 차량운전시뮬레이터
2) 도로교통공단의 교통안전교육
또 하나의 겉치레와 낭비적인 사례로서 국가적 예산지원과 경찰청의 관리 감독 하에 도로교통법 제73조 및 제83조의 규정에 따른 교통안전교육(운전면허시험 응시 전 1시간 의무이수)과 특별한 교통안전교육(사안에 따라 차등을 둔 벌칙성 교육) 및 검정업무 등을 국가로부터 위탁을 받아 독점적으로 실시하고 있는 도로교통공단 역시 위의 교통안전공단의 업무형태와 크게 다르지 않은 방만한 사업의 운영으로 교통안전공단 못지않은 낭비와 부작용을 양산하고 있는데, 이는 그동안 무사안일을 부추기고 방치한 국회와 정부 감독기관의 무책임과 결코 무관하지 아니함.
● 우선, 지난 2011.6.8.자에 개정한 현행 도로교통법 제73조는 이례적으로 도로교통공단이 경찰청으로부터 위탁받아 실시하고 있는 교통안전교육의 내용을 비교적 상세하고 구체적으로 규정하고 있는데, 이를 통해서 입법자의 의도가 어디에 있는지를 충분히 짐작하고도 남음이 있다고 할 것임.
● 위 도로교통법 제73조제1항 제5호를 비롯한 동법 제83조(운전면허시험) 제1항 제5호, 동법 제48조(운전자의 의무) 등에 속한 “친환경 경제운전에 필요한 지식과 기능” 부문은 대한민국이 국제사회의 일원으로서 지켜야 할 의무이자 약속으로서 교통발전 뿐 아니라, 국가의 위상과 신뢰도에도 크게 영향을 미치는 중대한 사안에 해당함.
● 그럼에도 정부는 위 제73조의 개정이후 이를 시행할 수 있는 시행령과 시행규칙을 개정하지 아니한 채로 방치하고 있는데, 이는 감독당국의 방임과 막대한 교통안전 예산을 쏟아 부어 방만하게 운영하고 있는 도로교통공단의 구조적인 문제점으로부터 기인함.
● 연간 1백만이 넘는 교육수효를 담당하고 있는 현행의 시행령 및 시행규칙에 따른 교통안전교육(안)에 위 제73조제1항 제1호부터 제6호까지 열거된 내용을 수용하여 충족시키기 위해서는 최소 3시간의 교육과정과 그 교육실행을 위한 기능실습시설이나 그에 준하는 장비가 필요한데, 그 대안 또한 차량시뮬레이터이었고 도로교통공단 역시도 운전면허시험 응시 단계의 교통안전교육 뿐 아니라, 벌칙성 교육 등에 사용할 차량시뮬레이터의 개발을 2002년경부터 추진해 오고 있었음.
● 하지만, 위의 교통안전공단의 경우가 그런 것처럼 그토록 오랜 시간동안 고급인력과 막대한 예산을 투입한 결과물은 오간데 없고, 기대효과를 이끌어 낼만한 수준 높은 교육의 내용을 뒷받침할 수 있는 정도의 차량시뮬레이터 개발 제작 능력을 애초부터 갖추지 못한 기업(위 교통안전공단과 유착 관계에 있는 업체)의 기술력에 의존하여 제작하거나 그 기업의 기술력에도 미치지 못하는 업체가 제작한 차량시뮬레이터를 거액을 들여 구입하고 있는 실정이고 그 때문에 교육의 질적 수준이 오히려 퇴보하고 있는 것임.
● 더욱 안타까운 것은 초급수준의 차량시뮬레이터로서 미리 짜여 진 시나리오에 의한 위험상황인 까닭으로 모든 실험자가 한 운전행위의 결과가 동일한 장소에서 동일한 모습으로 나타나기 때문에 곁에서 지켜 본 사람이나 이미 사용한 경험이 있는 사람에게는 별무소용인 저급한 수준의 차량시뮬레이터를 음주운전 및 운전 중 휴대전화 사용에 따른 교통위험 예방교육을 실시하고 있는 실정임.
● [그림] 모든 실험자의 결과가 동일하고 차의 측면상황을 반영할 수 없는 1.5세대 음주운전자 교육용 차량시뮬레이터
● 운전교육 또는 교통안전교육에 차량시뮬레이터가 필요한 이유이며 실제차량으로는 불가능한 교육효과 중 하나인 “개별 운전자의 위험행동에 따른 다양한 결과 표출”은 오늘 날 저들이 개발했다는 1.5세대 시뮬레이터를 2세대쯤 앞서가는 차량시뮬레이터로서 “내가 운전하는 자동차의 행동 여하에 따라서 영상속의 다른 자동차가 인지하고 반응하는 수준의 차량시뮬레이터”이어야만 얻을 수 있음.
● 이처럼 세계적으로 널리 사용되고 있는 차량시뮬레이터의 현주소조차 알지 못하는 사람들에 의하여 주문 제작된 나머지, 고작해야 잘 찍어 제작한 동영상이 포함된 시청각 교재를 통한 교육효과를 뛰어 넘지 못하는 “음주운전자 체험교육용 시뮬레이터”와 운전면허 관련 시책에 반하는 “도로주행시험 코스 답습용 시뮬레이터”를 제작 전시한 게 전부이고 오락게임기 제작수준에도 미치지 못하는 개발(?)능력을 위하여 오늘 이 시간에도 막대한 교통예산을 헛되이 낭비하고 있음.
● 자신의 경험에 비춘 “도로주행시험 코스 답습용 시뮬레이터”의 효과 예측으로서 초보운전자 시절의 경험과 초행길 운전의 경험을 돌이켜 본 다음, 내비게이션 음성 길안내에 따라서 진행하는 도로주행시험 응시자의 운전능력과 비교하여 판단해 볼 경우, 득보다는 실이 크다는 사실을 알 수 있을 뿐 아니라, 운전면허제도 시행의 목적과 취지에도 반하는 것임을 쉽게 가늠할 수 있었음에도 불구하고 거액을 들여서 당해 사업을 강행했던 이유는 비전문가(경영책임자)의 독단과 기관 내 부서 간의 협업 및 정보교류를 가로막는 ‘칸막이’가 그 무엇보다 더 크게 작용했기 때문임.
● 선진 기술력으로 개발한 앞선 장비에 대한 정보를 알려하지도 들으려 하지도 않고 애써 외면하는 한편으로 공개입찰에 끼어 들 여지조차 원천적으로 봉쇄한 채로 사업을 진행하는가 하면, 동일 기관 내 부서간의 정보 교류와 업무협조가 이루지지 않음으로써, 무엇에 쓰려는 누구를 위한 무엇을 위한 사업의 결과물인지조차 구분하기 어려운 그 알량한 결과물마저도 중복 투자되는 결과를 초래하고 있음.
[소결론] 따라서 이제라도 방만하기가 이를 데 없고 비효율적인 사업운영의 원인을 철저히 분석하고 밝혀내 중복투자와 혈세낭비를 방지하는 것과 함께, 교육의 내용 및 장비를 개선하고 그 교육사업의 영역을 민간으로 확대하여 예산의 효율성을 높이고 교육의 내실화를 기하여 질적 향상을 꾀해야 할 것임.
또한, 지난 2011.6.8.자에 개정된 도로교통법 제73조를 충실히 이행할 교통안전교육(안)을 마련해야 할 것인데, 개선할 교통안전교육을 이수한 사람의 능력이 현행의 장내기능시험을 통과한 사람의 능력을 능가하는 수준을 갖출 수 있도록 그 교육의 내용을 편성해야 하고 당해 교통안전교육을 수료한 사람에게는 장내기능시험을 면제하는 방향으로 관련 법령을 개정할 필요가 있음.
나아가서 일상 또는 정기점검의 소홀로 인하여 발생하는 자동차 고장에 따른 2차사고 발생 등과 같은 유형의 교통위험과 보험손해율도 날로 증대되는 있으므로, 도로교통법 상에 중고교생을 비롯한 청소년을 상대로 하는 평생학습 차원의 도로교통체험교육을 신설하고 그 교육(안)에 법규와 기능 뿐 아니라, 자동차 일상점검 및 응급조치 요령을 포함시켜 시행하는 것과 함께 당해 도로교통체험교육을 수료한 사람에게도 향후 운전면허 취득 시 장내기능시험을 면제하는 방향으로 관계 법령을 개정할 필요가 있음.
나. 운전면허제도 부문
공정과 질서는 불편부당한 법제로부터 지켜진다.
생산성이 높고 건강한 사회는 비위와 부정을 감시하라는 요구가 적고 비위와 부정이 없는 사회에는 반드시 공급자와 수요자 모두가 비위와 부정을 저지를 필요를 느끼지 않거나 구실과 변명이 끼여 들 여지가 없는 법제가 함께 함.
국가가 면허를 발급하는 시험을 시행함에 있어서 능력 향상의 절차와 과정이 아닌 결과를 검증받는 수단을 따로 선택할 수 있도록 법제를 운용하는 것은 상대적으로 시간과 경제적인 측면에서 유리한 위치에 있는 사람에게 가산점을 부여하는 것과 다르지 않다고 할 것이므로, 그 자체로 불공정이고 비위와 부정의 여지를 제공하는 것임.
따라서 모든 국민에게 동일하게 적용해야할 국가 행정사무로서 일정 수준 이상의 운전능력을 갖추었는지의 여부를 검증하는 수단을 둘로 나누어 선택하게끔 제도를 운영하는 등의 불편부당하지 못한 환경에서는 결코 공정과 발전을 기대하기 어렵다고 할 것임.
자동차운전전문학원제, 현재의 모습으로는 더 이상 존치하기 어려워
지난 2013.3.5. 법원(인천지법 항소심)은 도로교통법 제83조의 규정에 의한 운전면허시험 중 기능시험과 도로주행시험을 면제받기 위한 수단으로 도로교통법 제104조의 규정에 의한 운전전문학원에 입원한 한 뒤, 당해 운전전문학원이 도로교통법 제108조의 규정에 따른 장내기능검정과 도로주행검정에 관한 규정을 위반하고 허위로 발급한 수료증과 졸업증을 수령하여 기능시험과 도로주행시험을 면제받고 운전면허를 취득한 혐의로 기소된 사람에게 ‘무죄’를 선고한 바가 있음.
현행 도로교통법 제152조(벌칙) 제3호는 “거짓이나 그 밖의 부정한 수단으로 운전면허를 받거나 운전면허증 또는 운전면허증을 갈음하는 증명서를 발급받은 사람”에 대하여 1년 이하의 징역이나 300만원 이하의 벌금에 처하도록 규정하고 있음.
또, 형법 제137조(위계에 의한 공무집행방해)는 “위계(오인, 착각, 부지를 일으키게 함)로써 공무원의 직무집행을 방해한 사람”에 대하여 5년 이하의 징역 또는 1천만원 이하의 벌금에 처하도록 규정하고 있음.
위의 사건판결은 결국, 앞으로는 도로교통법 제108조의 규정을 위반하여 허위로 발급한 수료증과 졸업증을 수령하여 시험을 면제받고 운전면허를 취득한 사람에게 도로교통법 제152조나 형법 제137조를 적용하여 죄를 물을 수 없음을 의미함.
이로써, 법정한 운전전문학원의 최소의무교육시간을 정확히 이수한 당해 운전전문학원의 수강생에 한하여 자체적으로 실시할 수 있는 장내기능검정 및 도로주행검정을 통과한 사람에게만 발급할 수 있도록 규정하고 있는 수료증과 졸업증에 대한 입법목적이 소멸되었다고 할 것이므로, 그 수료증과 졸업증을 소지한 사람에 대하여 기능시험과 도로주행시험을 면제하도록 규정하고 있는 도로교통법 제84조제1항 제8호의 법적효력 또한 상실되었다고 할 것임.
이러한 결론은 “위 법원판결이 도로교통법 제84조제1항 제8호의 규정에 의한 ‘운전면허시험 면제의 조건 성립’이 거짓이거나 부정한 수단으로 완성된 것”일지라도 그 면제의 수혜자가 당해 “시험면제의 조건(수료 또는 졸업을 위한 교육과정)”을 알고 지켜야할 의무가 없어 처벌할 수 없다는 의미임으로 다른 여타의 “시험면제의 조건” 및 “시험의 조건”을 거짓이나 부정한 수단으로 완성하였을 시 처벌을 받아야 하는 경우와 형평성이 어긋나기 때문임.
정치적 꼼수와 입법권 남용에 대한 사법부의 견제
오늘 날 이와 같은 선의의 피해와 사회적 비용을 유발하는 법제의 혼란과 혼선은 과거 심사숙고 없이 입법권을 남용한 위정자들의 과실로부터 비롯되었다고 할 것인데, 이렇듯 국민 모두가 감당하고 부담하고 있는 문제의 근원인 현행의 운전면허제도는 세계 유일의 제도임.
세계에서 유일하게 사설운전학원에서 실시하는 “자체검정이 포함된 교육과정 이수”를 끝으로 운전면허를 발급하는 우리나라와 유사한 운전면허제도를 시행하고 있는 제도로는 일본의 지정교습소제가 유일한데, 정작 일본은 지정교습소를 졸업한 이후에도 국가가 시행하는 최종 단계의 시험을 거쳐야만 운전면허를 취득할 수 있도록 제도를 운영하고 있음.
그러는 한편, 세계 최고 수준의 취득비용(한화 약400만원)을 들여 운전면허를 취득한 이후에도 우리의 경우가 그런 것처럼 도로연수를 받아야만 단독운전이 가능한 운전자를 배출하고 있는 등의 구조적인 문제점을 안고 있는 일본은 돈이 없거나 바쁜 일정에 쫓겨 운전학원을 이용할 수 없는 사람들을 위해서 전국에 고루 산재해 있는 1백여 개소의 운전면허시험장 장내시설을 연습장으로 개방하여 위헌 논란을 피하고 있음.
우리나라와 일본의 경우를 제외하고 운전면허 취득수단을 단일체계로 운영하는 세계의 모든 국가 중에서 미국의 일부 주정부가 시행하는 “의무교육시간 이수 조건부 기능시험 면제 제도”는 이미 운전면허를 취득한 경험이 있는 사람들이 취득하는 종별 단계의 중대형면허에 한하고, 오세아니아 국가 및 유럽의 일부 국가에서 시행하고 있는 “시험응시 전 의무연습시간에 관한 규정”은 모든 응시자에게 적용되는 규정임.
다시 말하면, 세계의 모든 국가 중에서 우리나라와 일본을 제외하고는 운전면허 취득창구를 사실상 이원화하여 운영하는 나라가 없기 때문에 시험의 절차와 방법에 있어서만큼은 시간적 경제적 여유가 있어 편하게 배운 사람이든 어렵게 배운 사람이든 구분 없이 모든 사람에게 동일하게 적용됨으로 형평성이나 위헌 논란을 불러일으킬 까닭이 없다는 것임.
또한, 일본과 우리나라를 제외한 세계 모든 나라에는 도로에서 운전을 연습할 수 있는 연습면허를 취득하기 위한 단계에 기능시험이 없기 때문에 운전학원을 이용하지 않아도 운전면허를 취득할 수 있도록 제도를 운영하고 있으므로, 돈이 있든 없든 국민(시민) 누구나 "도로에서 자동차를 운전하려면 운전면허를 취득하라."는 국가적 의무를 불만과 불편 없이 이행하고 있음.
현행의 자동차운전전문학원제가 “돈을 주고 운전면허를 사는 것과 다름 아님”이라는 비판을 면하지 못하고 ‘위헌법률’이라는 지적이 끈이지 않고 지속되는 현상은 앞에서 열거한 여러 가지의 법리적인 이유 외에도 결코 지나칠 수도 방치할 수도 없는 다음과 같은 이유가 함께 함.
시험면제의 조건으로서 오늘 날 운전전문학원에서 실시하는 교육과정(장내2시간, 도로6시간)만큼의 수고와 노력 없이는 그 교습의 방법 여하를 막론하고 운전면허시험에 합격할 수 없고 설령, 그보다 더 쉽게 합격이 가능한 합법적인 연습수단이 있다고 말할지라도 그런 정도의 수고와 노력이 없어도 운전면허를 취득할 수 있게끔 부실하게 시험제도를 시행해도 좋을 국민 정서나 합당한 법적 근거를 찾을 수 없다는 점이 바로 그것임.
참고로, 오늘 현재 시행하고 있는 교통안전교육 및 운전면허시험의 내용과 방법은 도로교통법 제73조제1항 및 제83조가 요구하는 내용들을 충족시키지 못하고 있으며, 총 8시간의 교습을 마친 운전전문학원의 수강생을 상대로 실시하는 운전능력 검증절차는 운전면허시험 중 장내기능 및 도로주행시험을 흉낸 운전전문학원의 자체검정으로서 당해 학원에 소속한 기능검정원을 동승시키고 연습한 장소와 동일한 코스를 한 바퀴 더 돌아보는 것에 불과함.
[소결론] “운전면허제도는 기초질서를 위한 청소년 법제교육의 시작” 이제 우리나라도 위헌적인 법제로 인한 혼란을 막고 안정적인 제도운영을 위해서 위 도로교통법 제84조제1항 제8호를 폐지하고 도로교통법 제108조 소정의 “장내기능검정 및 도로주행검정”을 도로교통법 제83조 제1항 및 제2항의 규정에 의한 운전면허시험과 동일한 기능과 법적효력을 발휘할 수 있는 방향으로 개정해야 할 것임.
그 개정방향은, 현행 도로교통법 제99조의 규정에 의한 운전학원의 그것과 차별화된 교육의 질과 내용으로 평가를 받아 수익을 증대시키는 교통안전교육기관 및 운전전문교육기관으로 거듭나는 방향으로서 “어린이와 청소년을 상대로 하는 평생학습 차원의 도로교통체험교육”을 정부와 학교, 지자체로부터 위탁받아 실시하고, 보다 구체화 내실화한 운전면허 교통안전교육과 운전교육을 전문적으로 실시하는 방향이어야 함.
그 시행을 위한 개선방안으로는
①청소년 교통안전체험교육 부문을 신설하고 교통안전공단이 독점하여 예산을 낭비하고 수강자의 경제적 부담과 불편을 초래하고 있는 교통안전체험교육기관의 설립기준을 완화하여 그 사업영역을 민간으로 확대하는 것과 함께
②교통안전교육 및 도로교통체험교육의 내용과 다양성을 확대하여 내실을 기하고
③운전면허시험시행 관리기관을 사실상 일원화하는 방향으로 개정해야 함.
이렇게 할 경우, 법정하여 정형화 한 운전전문학원의 교육과정을 20시간 내외로 강화해도 무방할 것임.
하지만, 여기에는 반드시 누락하여서는 안 될 사항으로서 일상에 쫓기거나 상대적으로 경제력이 미약하여 운전학원을 이용할 수 없는 사람도 큰 불편이 없이 운전면허를 취득할 수 있는 길을 열어 주어야 하는데, 평생학습 차원의 도로교통체험교육이나 운전면허 교통안전교육을 통하여 기본적인 교통법규와 기초적인 운전기능을 익힐 수 있도록 그 교육과정을 편성해야 함.
여기에는 또, 최종적인 운전능력 검증절차에 해당하는 도로주행시험의 내용과 방법을 운전면허를 취득한 이후 추가적인 도로연수가 불필요한 수준으로 강화하는 대신에, 시험장 주변도로 외의 도로로 출장하여 실시하는 도로주행시험으로서 운전전문학원의 주변도로 등지에서도 시험을 실시할 수 있도록 하여 응시자의 편의를 도모해야 함.(2013년 현재, 내비게이션의 길안내에 따라 도로주행시험을 진행하고 그 진행상황 및 채점결과가 실시간으로 전산 기록되는 시스템을 운영하고 있음)
2. 개선 방안
가. 예산낭비 방지 및 정책의 실효성 증대를 위한 개선 사항
1) 교통안전 관련 공공기관의 중복투자 및 전시행정 점검 개선
2) 중고교생(청소년) 등을 상대로 하는 “도로교통체험교육” 신설
3) 도로교통법 상의 교통안전교육 내용 확대 및 개선
4) 교통안전교육 수단 개선과 선진 첨단장비 도입을 통한 예산낭비 방지
5) 교통안전체험교육 및 도로교통체험교육 시행기관 민간으로 확대
6) 운전면허시험기관 일원화 공정성 확보를 통한 제도적 안정성 확보
7) 친환경 경제운전 보급 및 확산을 위한 정책의 실효성 제고 및 내실화
8) 교통안전 및 운전교육 장비 첨단화를 통한 온실가스 배출량 감축
9) 결론 및 개선효과
1) 교통안전 관련 공공기관의 중복투자 및 전시행정 점검 개선
도로교통 분야의 발전을 위한 연구 및 개발과 대국민 교통안전에 관한 교육 및 홍보를 전담하는 경찰청 산하 도로교통공단이 존재함에도 불구하고 국토부 산하 교통안전공단은 해양, 항공, 철도 분야 뿐 아니라, 도로교통 분야의 교통안전 교육 및 홍보까지를 담당하고 있음.
때문에, 그 중복사업을 위한 국가적 예산의 합리적 근거로 내세우고 있는 바와 같이 “사업용자동차의 영역과 비사업용자동차의 영역”을 구분하여 운영해야할 이유가 무엇인지를 물어 점검하여 개선할 필요가 있음.
또, 그 각각의 구분영역 시행과정의 일부분이 중첩되기 때문으로 상호 협력체계를 구축하기 보다는 논공행상을 위한 전시행정으로 생산성을 떨어트리고 교통발전을 저해하고 있다는 등의 공적기관에 대한 문제제기에 따른 국민의 부정적인 시각을 해소할 필요가 있음.
나아가서, 두 기관의 수장을 비롯한 주요부서 책임자의 비전문성으로 인하여 야기되는 문제점으로서 동일 기관 내 부서 간의 반목과 견제로 인하여 낭비되거나 발전을 저해하는 요소가 무엇인지, 교통안전교육의 수준과 결과가 정체 또는 퇴보하고 있는 요인은 또 무엇인지를 살펴 점검하는 작업을 통하여 교통안전 기금 및 예산의 낭비를 막고 교통안전 관련 공공서비스의 질적 수준을 향상시킬 필요가 있음.
2) 중고교생 등을 상대로 하는 “도로교통체험교육” 신설
일찍이 시행해 온 다른 나라들에 비해 너무 늦은 청소년(14세 이상) 조기 교통안전교육을 통한 교통사고 예방 및 기초질서 확보를 위하여 도로교통법 상에 관련 조항을 신설하여 의무 수료하도록 정함.
어느 순간 지리멸렬하여 자칫 형식에 그칠 수 있었던 청소년 교통안전교육을 2000년경부터 흥미를 유발하여 적극적인 참여를 유도하는 차량운전시뮬레이터를 이용한 교육방식으로 전환한 이후 기대 이상의 효과를 거두고 있는 교통선진국의 경우와 2005년에 처음 시작한 중국의 경우가 그런 것처럼 모든 교통수요자에게 법제운용의 필요성과 자동차의 특성을 정확히 알려 안전하고 건전한 선진교통의 기틀을 마련해야 함.
나아가서, 2차적 교통사고 방지를 위한 자동차 일상점검요령과 기본적인 정비교육(안)을 함께 편성하여 교통안전교육을 실시할 필요가 있고, 교통사고유자녀 보호라는 명분으로 거둬들여 허투루 관리되고 있는 기금을 교통사고 예방 목적의 청소년 조기 교통안전교육 발전을 위한 목적으로 사용할 수 있도록 조치할 필요가 있음.
3) 교통안전교육의 내용 확대 및 개선을 통한 실효성 제고
2011.6.28.자 개정의 도로교통법 제73조의 규정에 따른 범위와 내용을 충족시키지 못한 채로 시행하고 있는 현행의 교통안전교육 부문을 현행과 같은 1시간의 시청각 교육과 2시간의 기능체험 실습교육이 추가된 도로교통체험교육(3시간)으로 구분하여 시행하고 당해 도로교통체험교육을 이수한 사람에게는 연습운전면허 기능시험을 면제 함.
4) 최첨단 교통안전교육 수단 개선과 장비 도입을 통한 예산낭비 방지
기획과 연출이 아닌 지능형 운전교육 장비로서 실제차량으로는 연습이 불가능한 위험상황에서의 연습이 가능함으로 실제차량을 이용한 연습의 경우보다 2배나 높은 효과를 얻을 수 있으며, 사용자의 행동에 따라서 반응하고 변화하는 수준의 교통여건과 운전환경을 구현할 수 있는 차량시뮬레이터를 활용하여 교통안전법 상의 교통안전체험교육과 도로교통법 상에 신설할 도로교통체험교육 등을 실시함.
5) 교통안전체험교육 및 교통안전교육 등의 시행기관 민간으로 확대
신설할 도로교통법 상의 도로교통체험교육 뿐 아니라, 필히 방대한 고속주행 시설을 요구하는 교통안전법 상의 교통안전체험교육을 기왕에 구축돼 있는 운전전문학원의 시설을 적극 활용할 수 있는 방향으로 관계 법령을 개정하고 그 교육의 수단과 내용을 실효성(비용대비 효과)을 배가시킬 수 있는 방향으로 변경함으로서 유휴시설 활용을 통한 국토의 효율적 이용을 제고하는 것과 함께 독점 중복운영에 따른 예산낭비를 막고 국민 불편을 해소함.
6) 운전면허시험기관 일원화 공정성 확보를 통한 제도적 안정성 확보
비용대비 효과가 낮을 뿐더러, 불평등 요소에 따른 위헌논란 등을 비롯한 온갖 사회적 부작용과 폐단을 불러일으키고 있기 때문으로 더 이상의 발전을 기대할 수 없는 자동차운전전문학원제의 핵심적인 요소인 기능 및 도로주행 검정 부문을 공공기관으로 일원화 함.
일원화를 통하여 시험의 내용을 선진국 수준으로 높여 현실화할 수 있는 명분과 공감대를 확보하고 실제적이며 안전한 운전능력 습득 및 향상을 위한 수준 높은 교육과 좀 더 많은 연습기간을 유도함으로서, 국가시험의 공정성을 확보하고 운전전문학원의 수익을 증대시킬 수 있는 토대를 마련하여 운전면허시험제도의 선진화와 안정적인 운영체계를 정착시킴.
7) 친환경 경제운전 보급 및 확산을 위한 정책의 실효성 제고 및 내실화
현행 도로교통법 제73조제1항 제5호 및 제83조제1항 제5호의 규정에 의한 “친환경 경제운전에 필요한 지식 및 기능”은 도로에서 자동차를 가급적 연료를 적게 사용하는 방법과 오염물질을 적게 배출하는 방법으로 사용할 수 있는 운전능력을 말하는 것임.
당해 친환경 경제운전은, 일상적인 자동차 점검과 과속을 하지 않는 등의 준법운전은 물론이고 눈앞에 펼쳐지는 교통상황을 정확히 분석하고 적절히 대응하여 위험상황을 유발하지 않는 것과 함께 돌발적인 상황에 적절히 대처할 수 있는 능력을 갖춰야만 가능함.
결론적으로, 모든 운전자에게 위와 같은 능력을 갖출 것을 요구하는 “친환경 경제운전에 필요한 지식 및 기능에 관한 교육 및 시험”은 일상 점검과 준법운전을 정확히 알고 행할 수 있는 능력, 적절한 기어변속 및 가속과 감속 능력, 급제동으로 인한 속도의 손실을 줄여 연료 절약과 온실가스 배출량을 줄이고 제동장치로부터 발생하는 오염물질을 줄이고 소모품의 수명을 늘릴 수 있는 운전능력을 갖추게 하는 것이고 그 능력을 갖추었는지를 점검하는 것을 말함.
따라서 오늘 날 시행하고 있는 운전면허취득절차에 따른 결과를 훨씬 능가하는 운전능력을 갖출 수 있도록 교통안전교육과 운전면허시험을 시행할 것을 요구하는 도로교통법 제73조제1항 제5호 및 제83조제1항 제5호의 입법목적 및 취지를 달성할 수 있는 방향으로 관계 시행령 또는 시행규칙을 개정하여 시행해야 할 것임.
나아가서, 그 사용 가능한 범위와 여건이 매우 제한적이고 비용대비 연습효과가 낮은 실제차량을 이용한 운전교습만으로는 친환경 경제운전 능력을 갖출 수 없다고 할 것이므로, 전체 교육 및 시험의 상당 부분을 최근 개발돼 보급하고 있는 4세대 차량시뮬레이터로 대체하여 입법목적을 달성하고 운전면허 취득비용과 예산을 절감해야 할 것임.
▶ 검색키워드: 에코스타, 대형차량시뮬레이터, 차량운전시뮬레이터
8) 교통안전 및 운전교육 장비 현대화 첨단화를 통한 온실가스 배출량 감축
현행 도로교통법 시행규칙 별표32(제106조제1항 관련) 제3호 라목의 규정에 의한 “모의운전장치교육” 및 동법 제2조 제32호 다목의 규정에 의한 “전산장치에 의한 모의운전연습시설”이라 함은 “차량시뮬레이터를 이용한 운전전문학원의 교육”과 “차량시뮬레이터를 이용하여 운전을 연습하는 시설”을 말함.
우리나라가 위의 차량시뮬레이터를 이용한 운전교육을 처음으로 도입한 시기는 1995년 자동차운전전문학원제와 도로주행시험제를 도입했던 시기와 같고 1997년경부터 본격 사용하기 시작한 차량시뮬레이터를 1세대라 할 수 있음.
그 기술수준이 워낙이 미약한 나머지 호응도와 효용성이 낮아 사용을 기피하는 현상이 잦아지고 그 때문에 발생한 오랜 공백기를 거쳐서 최근(2005년 이후)에 다시 공공기관이 특정업체와 협업하여 개발했다는 “교통안전공단의 에코드라이빙 교육용 차량시뮬레이터 및 교통안전체험교육용 차량시뮬레이터”와 “도로교통공단의 음주운전자 교육용 및 도로주행시험 코스 답습용 차량시뮬레이터”를 1.5세대 또는 2세대 차량시뮬레이터라고 말할 수 있음.
앞에서 언급한 바와 같이 두 공단이 오늘 날 사용하고 있는 제2세대 차량시뮬레이터 역시 심화교육(안) 뒷받침할 수 없을뿐더러 실제차량을 이용한 교통 및 운전상황과 감각을 구현할 수 없는 기술력의 한계점 때문으로 전시용내지는 논공행상용으로 전락할 수밖에 없는 수준임.
하지만, 공백기를 거치지 아니하고 지속적으로 연구 개발해 온 교통선진국이 오늘 날 매우 유용하게 활용하고 있는 4세대 차량시뮬레이터와 국내 기업이 이들의 기술력을 차용하여 개발한 차량시뮬레이터를 이용한 운전연습 효과는 실제차량을 이용한 운전교육 효과를 2배 이상 능가하는데, 이러한 효과는 4세대 차량운전시뮬레이터를 사용하고 있는 미국, 유럽등지의 모든 나라와 직접 체험해 본 사람들이 공히 인정하고 있음.
위의 4세대 차량운전시뮬레이터는 교통안전법 시행규칙 별표7(제31조제2항 관련) 제1호(기본교육) 및 제2호(심화교육)의 교육방법 중 ‘자동차실습교육’ 모두를 대신할 수 있음은 물론이고 그 기반시설이 아무리 방대할지라도 실제차량으로 결코 실행할 수 없는 부분까지를 완벽하게 구현할 수 있다는 점도 세계적으로 공히 인정된 기술력임.
따라서 이제 고급인력을 동원한 공공기관의 10년여 간의 연구 개발의 결과가 고작 2세대 차량시뮬레이터를 제작하는 수준에 머물러 있다는 사실을 감추고 비호하는 자세와 모처럼 맞이한 절호의 기회를 배척하는 등의 미욱함으로 국가적 예산을 거듭 탕진하기보다는 솔직히 인정하고 따라잡아 적절히 사용하여 “보다 높은 법질서 교통안전을 확보할 수 있는 운전면허제도”와 저탄소 녹색성장을 위한 국가적 과제를 완성하고 청년층 일자리 확대와 과학인재 및 원천기술 개발의 원동력으로 적극 활용해야 할 것임.
9) 결론 및 개선효과
이상과 같은 방향으로 법제를 개선할 경우,
● 중복투자에 따른 예산낭비를 막아 생산성을 높일 수 있고
● 국가적 예산 추가편성과 국민의 추가적 부담을 요구하지 아니한 채로 오랜 숙원사업 중 하나인 청소년 조기 교통안전교육을 시행할 수 있으며,
● 전국에 산재해 있는 400여개 소의 자동차운전전문학원의 운영수익을 높여 보전이 가능하여 교습자 및 응시자 편의를 지속제공 유지할 수 있으며,
● 운전교육(연습) 및 운전면허취득 비용의 원가를 낮추는 효과와 보다 높은 양질의 운전교육서비스를 제공할 수 있는 기회를 동시에 얻을 수 있으며,
● 원천기술 개발능력과 청년층 일자리를 확보 확대할 수 있고
● 운전을 처음으로 배우는 시기부터 올바른 운전기법을 습득하여 에너지절감과 지구환경보전에 크게 기여할 수 있으며,
● 차량시뮬레이터를 사용한 시간만큼의 실제차량 연습시간을 줄일 수 있으므로 화석연료 사용량과 오염물질 배출량을 크게 줄일 수 있음.
3. 법령 개정령안
△교통안전법 제56조의 제목 및 제1항을 다음과 같이 한다.
제56조(교통안전체험에 관한 교육시설의 설치 등) ① 교통행정기관의 장은 교통수단을 운전·운행하는 자의 교통안전의식과 안전운전능력을 효과적으로 배양하고 이를 현장에서 적극적으로 실천할 수 있도록 교통안전체험에 관한 교육시설을 이용자의 불편이 없도록 전국에 고루 설치·운영해야 한다. 이 경우, 도로교통법 제74조의 규정에 따른 교통안전교육기관으로 지정을 받은 시설의 경우에는 교통안전체험에 관한 교육시설을 갖춘 것으로 본다.
△교통안전법 시행령 제46조 제1항을 다음과 같이 한다.
제46조(교통안전체험에 관한 교육시설의 설치ㆍ운영) ①법 제56조제1항에 따른 교통안전체험에 관한 교육시설(이하 "교통안전체험교육시설"이라 한다)은 다음 각 호의 요건을 갖추어야 한다.
1. 시설 : 야간운전, 빗길, 빙판길, 안개길, 산악도로주행, 고속주행과 다양한 형태의 도로 및 노면 등에 따른 자동차의 동적변화와 특성을 체험할 수 있도록 설계된 차량시뮬레이터
2. 전문인력 : 국토해양부령으로 정하는 자격과 경력을 갖춘 자로서 교통안전체험에 관하여 국토해양부령으로 정하는 교육ㆍ훈련과정을 마친 자 또는 도로교통법 제76조제2항의 규정에 의한 교통안전교육강사
3. 장비 : 공인된 교통안전체험용 차량시뮬레이터
△도로교통법 제73조(교통안전교육) 제1항을 다음과 같이 한다.
① 운전면허를 받으려는 사람은 대통령령으로 정하는 바에 따라 제83조제1항제2호와 제3호에 따른 시험에 응시하기 전에 다음 각 호의 사항에 관한 교통안전교육을 받아야 한다. 다만, 제2항제1호에 따라 특별한 교통안전교육을 받은 사람과 본조 제3항에 따라 도로교통체험교육 및 평가를 받은 사람은 그렇지 아니하다.
△도로교통법 제73조 제3항을 다음과 같이 신설한다.
③ 14세 이상의 모든 사람은 다음 각 호의 사항에 대하여 시청각 또는 모의운전장치를 이용한 도로교통체험교육 및 평가(이하, “도로교통체험교육평가”라 한다.)를 받아야 한다. 다만, 이 법 제83조제1항 및 제2항에 따라 운전면허시험에 합격하고 운전면허를 받은 사람은 그렇지 아니하다.
1. 보행자 및 운전자가 갖추어야 하는 기본예절
2. 도로교통에 관한 법령과 안전수칙
3. 교통수단에 관한 안전상식 및 기초기능
4. 친환경 경제운전에 필요한 지식과 기능
5. 어린이·장애인 및 노인의 교통사고 예방에 관한 사항
6. 위 제1호부터 제5호까지의 교육에 대한 평가
△도로교통법 제73조 제4항을 다음과 같이 신설한다.
④ 교통안전법 제3조제3항 소정의 ‘국가등’은 14세 이상의 모든 사람이 제3항의 규정에 따른 ‘도로교통체험교육평가’을 받을 수 있도록 학교당국의 협조를 구하는 등의 방법을 통하여 적극 지원해야 한다.
△도로교통법 제73조 제5항을 다음과 같이 신설한다.
⑤ 교통안전교육기관의 장은 제3항의 도로교통체험교육평가를 받은 사람에게 수료증을 발급하고 대통령령이 정하는 바에 따라 전산기록 보관해야 한다.
△도로교통법 제73조 제6항을 다음과 같이 신설한다.
⑥ 지방경찰청장은 제3항의 규정에 따른 도로교통체험교육평가를 받은 사람이 생애 최초로 운전면허시험에 응시할 때에는 제1종 보통연습면허 및 제2종 보통연습면허 기능시험을 면제해야 한다.
△도로교통법 제84조(운전면허시험의 면제)제1항 제8호를 다음과 같이 한다.
8. 제73조제3항의 규정에 따른 ‘도로교통체험교육평가’를 받은 사람.
이하, 시행령 및 시행규칙, 신구조문대조표 등 생략 첨부파일로 계속
[발제]도로교통관련법제개선을통한교통문제해소및발전방안.pdf
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