사회복지서비스 전달체계에서의 바우처 도입의 의의와 가능성

[강해지자! (신철인)]

사회복지서비스 전달체계에서의 바우처 도입의 의의와 가능성

Ⅰ. 서론: 바우처 도입의 의의

  본 논문의 목적은 일종의 교환권 활용을 의미하는 바우처(Voucher) 제도를 소개하고, 우리 나라 사회복지서비스전달체계에서 이러한 바우처 제도가 서비스 소비 및 공급의 새로운 방식으로 보완적 차원에서 검토될 수 있는가를 탐색하는 데 있다. 가장 규모도 크며 널리 알려진 바우처 제도는 미국의 식료품교환권(food stamp program)제도라고 할 수 있다. 이는 1961년도의 시범사업을 시작으로 미국 전역에서 2,000만명 정도의 수혜자가 이 제도를 통해 최소한의 영양상태유지를 위해 도움을 받고있는 것으로 보고되고 있다(Gilbert et al., 1993).

  이러한 바우처 제도의 강점은 소비자의 선택권을 강화하고, 소비형태에 대한 사회적 통제가 가능하다는 데 있다. 즉, 저소득가정에서 식료품교환권을 사용하여 필요한 식료품을 선별적으로 구입하고 이를 통해 기본적인 식생활을 유지할 수 있다는 것이다. 여기서 소비자의 선호와 관련 없이 획일적으로 식료품이 제공되어 효용성이 감소하는 문제점을 피할 수 있고, 현금으로 저소득 가정에 지원이 이루어졌을 때 발생할 수도 있는 필수적 식료품이외의 물품(담배, 술 등)의 소비를 예방할 수도 있다는 점이 바우처 도입에 따른 기대효과로 볼 수 있는 것이다. 이러한 특성이 공공부조프로그램에서 현금지원 혹은 현물지원 방식의 대안으로 바우처 제도를 활용하도록 하는 것이다. 1986년도 기준으로 미국의 경우 비영리기관에 대한 연방정부의 지원가운데 바우처 제도를 통해 이루어지는 비중이 70%에 이르며, 1980년도의 53%에 비하면 불과 6년 사이에 급격히 그 비중이 증가한 것으로 보고된 바 있다 (U.S. Office of Management and Budget, 1987; 재인용 Salamon, 1989; 48-49).

  이러한 바우처 제도는 사회복지서비스전달체계에 있어서 공공과 민간의 적정 역할분담의 측면에서 검토되어져야한다. 즉, 서비스전달과 관련하여 필수적인 검토사항 중에는 누가 비용을 부담할 것인가와 누가 서비스생산전달을 맡을 것인가의 과제가 있을 수 있는데, 바우처 제도는 비용부담은 공공이 맡고 생산․전달은 민간이 맡는 역할분담의 구도에서 이해될 수 있는 것이다. 물론, 공공의 일괄적인 지원방식으로서 현행 우리나라의 보편적 방식인 경상운영비의 지원도 있을 수 있는데, 이러한 형태에서 보다 적극적으로 시장기능의 특성을 활용하고자 시도한 것이 바우처 제도라고 할 수 있는 것이다. 바우처는 소비자의 구매력을 강화하여 소비자가 직접 서비스공급자를 선택할 수 있는 권한을 행사할 수 있도록 하기 때문에, 공급자들은 적극적으로 고객을 확보하기 위해 경쟁해야만 조직을 유지․발전시킬 수 있고 이러한 과정에서 서비스의 질적 개선과 고객중심의 서비스제공노력이 기대될 수 있는 것이다. 즉, 바우처는 사회복지서비스의 소비와 공급의 과정에서 시장기능의 장점이 나타나도록 의도적으로 노력하는 장치인 것이다.

  그렇다면 바우처 제도가 등장하는 배경은 무엇인가? 미국의 경우 바우처 제도는 서비스전달체계의 효율성 제고라는 측면에서 검토되었다. 자원의 한계는 사회복지분야에서도 효율성과 효과성의 검증을 요구하게 되었다. 이러한 상황에서 정부의 서비스 생산과 전달 기능을 민간부문으로 이전시키는 것을 의미하는 민영화  (privatization) 전략이 본격적으로 논의되었는데, 바우처 제도는 이러한 민영화의 세부전략 가운데 하나로 검토될 수 있었던 것이다. 즉, 현금지급보다는 소비패턴을 제한할 수 있기 때문에 정책목적을 달성하는데 보다 효과적이며, 소비자의 선택권보장으로 인해 공급자의 경쟁이 발생하여 서비스질의 향상과 가격하락이 가능하다는 것이다. 전체적으로는 보다 효율적인 서비스전달체계의 구축이 가능하다고 보는 것이다.

  우리나라의 경우에도 효율성제고, 책임성제고, 서비스질의 향상이라는 목적으로 바우처 제도를 보완적인 대안의 하나로 검토할 수 있을 것이다. 사회복지서비스욕구를 지닌 사람들에게 원하는 유형의 서비스제공자를 선택하도록 하고, 공급자간의 경쟁을 유발시켜 전반적인 질적 개선을 도모하며, 궁극적으로는 서비스전달체계의 효율성을 증진하려는 목적으로 바우처 제도의 도입을 검토할 수 있는 것이다. 특히, 입소시설의 경우 운영내용이 공개되지 않는 투명성의 문제, 공급자의 독점적 지위로 인한 소비자의 상대적 취약성, 관련한 인권차원의 문제 등이 산적해 있는데, 이러한 상황은 어떤 형태로든 지의 개선을 도모하지 않을 수 없는 국면을 의미한다.

  이러한 국면에서 바우처 제도는 보완적 차원으로 검토의 대상이 될 수 있는 의미 있는 기제가 될 수 있다. 따라서 본 고에서는 이러한 바우처 제도의 개념적 논의를 비롯해 이론적 배경, 사례, 도입가능성 등을 검토할 것이다. 물론, 이러한 논의는 극히 제한적이므로 당장의 관련 정책결정으로 연결되기는 어렵다고 본다. 최소한 시범사업을 포함한 체계적인 조사연구를 통해 보완되고, 합리적인 기획과정을 통해 적용할 수 있다고 본다.

Ⅱ. 바우처의 개념과 이론적 논의

2.1 바우처의 개념

  바우처(voucher)란 원래 정부가 지불을 보증하는 일종의 전표로서, 수혜 대상은 주로 일정한 자격을 갖춘 특정계층이며, 소득수준이 중요한 기준으로 사용된다 (Gilbert et al., 1993). 이는 또한 특정한 재화나 서비스를 구입할 수 있도록 구매력을 높여주는 소득지원의 한 형태로 정의된다(Bendick, 1989). 현재 미국 등의 선진국에서는 바우처 제도가 교육훈련(educational voucher), 주택(housing voucher), 의료(health care voucher), 통근(commuter voucher)이나 식료품 지원(food stamp program) 등의 분야에서 다양하게 실시되고 있다.

  이러한 바우처는 최근 국내에서도 교육바우처도입과 직업훈련바우처의 도입과 관련하여 논의되고 있다¹⁾. 또한 사회복지분야에서 1990년도부터 1995년도까지 시행된 노인대상의 노인승차권 지급제도도 일종의 바우처 제도의 사례로 볼 수 있다. 이 제도는 1996년도부터 현금지급으로 변경되어 운영되고 있는데, 변경이전에는 자격기준에 부합하는 노인들에게 일정한도의 교통승차권을 무상으로 지급하는 방법으로 운영되었다. 또한, 생활보호대상자를 중심으로 하는 의료보호제도도 바우처 제도의 기법이 활용된 사례로 분류될 수 있다. 의료보호적격자가 의료서비스를 받는 경우 그 비용을 국가에서 부담하는 방식으로 운영된다. 노인승차권이나 의료보호제도는 소비자의 서비스 선택권이 어느 정도 보장되고, 각기 교통 혹은 의료이외의 다른 유형의 서비스를 구매하기 위해서는 사용될 수 없으며 그 비용의 전부 혹은 일정부분을 제3자인 정부가 후불하는 형태로 소득지원을 하는 것이다.

2.2 민영화압력과 바우처의 등장

  앞서 간략하게 언급된 대로 바우처 제도의 등장은 민영화 전략과 관련해서 이해되어져야 한다(Salamon, 1989; Bendick, 1989). 혼합경제체제(mixed economy)에서 민영화라는 것은 다양한 의미를 가지며, 그렇기 때문에 특정한 사회체제에서의 민영화를 이해하는데 있어서는 혼동을 불러일으킬 수 있다. 따라서 본 논문에서는 논의의 명료성을 위해 민영화의 범위를 한정하고자한다. 즉, “민영화는 사회복지서비스의 생산과 전달을 공공부문에서 민간부문으로 이양(transfer)하는 것”이라고 규정한다. 가령, 정부재산의 매각은 미국이나 영국에서는 민영화로 이해된다. 반면에, 저개발국 혹은 개발도상국에서는 같은 사건도 경제전반이나 민족주의에 미치는 영향 때문에 탈국유화(denationalization)로 보는 것이다. 또 다른 경우로 사회복지서비스 전달의 책임이 공공부문에서 민간부문으로 이양되었다고 할 때, 공공부문의 역할을 감소시키는 민영화의 사례로 본다. 하지만, 대개의 경우 이러한 서비스 전달책임의 이양은 민간부문에 대한 정부규제의 강화를 동반한다 (예를 들어, 요양원, 보육시설). 따라서, 탈규제화를 민영화로 보는 관점에서는 이러한 경우 민영화에 대한 개념상의 혼동이 발생하는 것이다.

  민영화는 광의의 차원에서 “국가의 행위나 기능에 있어서 민간부문으로의 어떤 형태로든 지의 이양(transfer)”이라고 정의된다(Starr, 1989, p.21). Savas(1987)는 민영화를 “재산(assets)의 소유나 관련사항에 있어서 정부의 역할(role)을 줄이는 행위나, 혹은 민간부문의 역할을 증대시키는 행위”로 정의한다 (p.3). 이러한 정의 하에서는 탈규제나 예산삭감도 민영화의 일부일 수 있다. 좀 더 구체적인 협의의 민영화의 정의는 “재화나 서비스의 생산에 있어서 공공부문으로부터 민간으로의 어떤 형태로든 지의 이양”을 말한다(Starr, 1989, p.21). 이러한 협의의 정의 하에서는 비록 결과적으로는 재화나 서비스의 생산에 있어서 변동이 생기더라도 탈규제나 예산삭감은 민영화로 볼 수 없다(Starr, 1989). 이들 두 정의들 사이의 차이는 종종 민영화의 영역을 이해하는데 있어서 본질적인 혼란을 초래한다.

  앞서의 논의를 고려할 때, Savas나 Starr가 제시하는 광의의 개념들보다는 협의의 개념이 사회복지서비스의 생산/전달에 있어서 민영화를 설명하기에 더 적합하다고 생각된다. 사회복지서비스 분야에서의 전형적인 민영화는 공공부문이 여전히 재원조달의 주요책임을 맡는 가운데 서비스전달의 책임이 민간으로 이양된 경우일 것이다. 따라서 사회복지서비스에서의 민영화의 정의는 서비스전달의 책임이 공공부문에서 민간부문으로 이양되는 것을 의미한다. 보다 구체적인 사례는 서비스공급주체의 소유권(ownership) 상태가 공공부문에서 민간부문으로 이양되는 경우와 사회복지서비스전달을 공공부문이 민간부문과 계약(contracting out)을 통해 수행하는 경우일 것이다. 이러한 계약에는 소비자가 공급자를 선택하고 정부는 선택된 공급자에게 비용을 지불하게되어 소비자의 역할이 중요하게 작용하는 경우도 있는데, 바우처 제도의 경우 이러한 사례가 될 것이다.

  기본적으로 민영화는 공공부문의 비효율성에 대한 논의에서 출발했다고 볼 수 있으며, 이러한 논의에서 사회복지서비스 분야도 예외는 아니었다. 논의의 핵심은 효율성을 증진할 수 있다는 전제아래 민영화를 도입하는 것이며, 구체적으로 두 가지의 압력요인이 민영화를 지향하는데 중요하게 작용했다고 볼 수 있다.

  첫째는 정부기능의 실패로 인한 민영화 추진의 압력이다. 미국의 민영화 경험에서 민영화의 정당성은 시장경제체제의 한계를 극복하기 위한 정부의 시장개입이 효과가 미약했다는 인식에서 출발한다. 시장실패에 대한 정부개입이 실패하지 않았는가라는 의심과 함께 정책분석가와 시민들은 민영화를 적극적인 대안으로 받아들이기 시작했다는 것이다. 이른바 정부실패(government failure)로 규정되며, Stiglitz(1988)는 이를 “정부가 공식적인 목적을 달성하는 데 있어서 체계적으로 실패하는 것”이라고 규정하고 있다. 1980년대에 들어서 보수주의적인 분위기가 지배적인 흐름이 되면서, 각종 공공개입 프로그램들이 사회문제의 치유에 그다지 기여하지 못했다는 사실과 침체해 있는 경제를 활성화시키지도 못했다는 사실에 비판적으로 인식하기 시작한다. 따라서 정부기능의 실패를 지적하고 대안으로 민영화를 적극적으로 수용하는 조류가 등장하는 것이다. 민영화의 대표적인 방법인 소유권의 이전, 즉, 공공주체에서 민간주체로의 생산자의 소유권형태를 이전시키는 것은 정부기능의 실패와 비효율에 대항하는 가장 강력한 무기라고 보는 것이다. 공공부문은 민간주체가 가져올 수 있는 동기부여요인을 상실하고 있기 때문에 비효율을 낳을 수밖에 없다는 것이다.

  두 번째는 지적(知的) 엘리트들의 민영화추진 압력이다. 일련의 정치학자들과 경제학자들도 각자의 입장에 근거해 민영화를 지지하고 있다. 경제학자들은 효율성의 증진이라는 경제학적 논리를 반영하는 입장에서 민영화를 지지하고 있는데, 이는 구체적으로 정부의 시장개입이 축소되는 것과 정부의 재정적자를 축소하는 것, 그리고 공공과 민간부문의 관계에 있어서 민간에 더 의존하는 것이 전반적인 효율성제고를 위해 바람직하다는 입장을 보이는 것이다. 이것은 물론 민영화에 의해 이룰 수 있다고 보는 것이다. 한편, 정치학자들이 민영화를 지지하는 입장은 민영화가 정치적인 논리를 실현할 수 있다는 것에 기초한다. 이러한 입장은 민영화가 민주주의의 발전과 사회정의 구현에 기여한다고 보는 것이다. 즉, 민영화를 통해 작은 정부를 실현할 수 있고, 작은 정부는 개인의 자유와 민주주의를 보호하는데 훨씬 바람직하다는 것이다. 

  이상의 논의를 기초로 민영화의 핵심은 효율성제고라고 할 수 있는데, 이 과정에서 서비스전달체계의 효율성 증진을 위해 바우처 제도가 여러 가지 대안중의 하나로 등장하는 것이다. 정부가 직접 생산(공급)․전달하는 것보다는 민간이 주도하고 정부는 비용을 부담하는 역할분담 방식의 선택이 더 효율적이며, 그 가운데서도 생산․전달의 주체에게 직접 보조금 형태로 지원하는 것보다는 소비자를 직접 지원하여 선택권을 보장하는 것이 바람직하다는 것이다. 이는 또한, 공급자간의 경쟁을 유도하여 서비스 질의 향상을 도모하면서 비용도 줄일 수 있다고 보는 것이다.

2.3 서비스전달체계의 다양성과 바우처

  바우처 제도의 성격을 이해하는 데는 앞서의 민영화의 논의를 사회복지서비스 전달체계의 다양성과 관련지어 검토해야 한다. 효율성 증진의 의도아래 다양한 서비스 공급방식이 모색될 수 있는데, 미국의 경우 이러한 노력은 아래의 <그림1>에서와 같은 틀 안에서 이해될 수 있다. 먼저 공급방식의 다양성은 공공과 민간의 역할분담이라는 측면과 재정부담의 주체, 서비스생산공급의 주체의 측면에서 여러 가지 유형이 나타난다.

  구체적으로 <그림1>에서 계약금과 보조금의 유형은 정부주도의 민간생산전달의 특성을 보여준다. 이러한 유형에서 정부는 규제와 비용을 맡게된다. 그리고 시장과 자원체계, 셀프서비스는 민간주도의 민간생산전달의 특성을 보여준다고 할 수 있다. 정부의 규제는 극히 제한적이며, 비용부담은 국가가 아닌 개인에게 귀속된다.

사회복지서비스

정부주도

민간주도

민간생산전달

민간생산전달

계약금

보조금

바우처

시장

자원체계

셀프서비스

사회서비스제공을 위한 서비스계약 체결

일괄지원방식의 보조금 및 지원금

의료보험 식료품권 노인교통승차권

시장기능에 의한 수요공급 (민간탁아시설, 노인요양원)

자원봉사기관

가족구성원간의 비공식 서비스

<그림1> 사회복지서비스전달체계에서의 서비스공급의 다양성

  그런데, 바우처의 경우는 분류상으로 민간주도의 민간생산전달체계로 분류하였으나 반드시 그렇다고 보기에는 다소 모호한 부분이 있다. 규제는 축소되었으나 비용부담은 국가가 부담한다. 또한 대부분의 경우 바우처를 활용할 경우, 바우처는 구매력을 높여주는 수단으로 볼 수 있기 때문에 서비스에 대한 전체비용을 계산할 수는 없다. 따라서 차액은 개인이 부담하게 되는데 이 때 비용부담은 개인과 국가의 분담으로 볼 수 있는 것이다. 따라서 국가가 비용을 전적으로 부담하는 계약제나 보조금제도와는 다른 성격을 갖는다. 따라서 바우처의 경우는 바우처의 내용과 특성에 따라 그림에서 분류되는 방식이 다를 수 있다고 보아야한다.

  또한, 일반적으로 <그림1>에서 오른쪽의 셀프서비스에서 왼쪽의 계약제로 이동할수록 국가의 책임이 증대되는 것이며, 오른쪽으로 이동할수록 국가의 책임이 축소되어 민영화의 정도가 높다고 할 수 있다. 즉, 시장에의 의존도가 높아지는 것으로 이해할 수 있는 것이다.

  우리나라의 경우 위의 유형 중에서 바우처 제도는 사회복지서비스 공급방식으로서 아직은 본격적으로 도입되지 않았다고 볼 수 있으며, 서구의 경우에 다양하게 활용되고 있다는 사실에 근거하여 도입 가능성에 대한 논의가 제기될 수 있는 것이다.

2.4 바우처제도의 기본논리

  바우처 제도는 현금 또는 현물로 주어지는 급여에 비하여 최소한 다음의 다섯 가지 측면에서 선호되고 있다.

  첫째, 소비자의 선택권을 보장한다는 것이다(Salamon, 1989; Bendick, 1989). 서비스 욕구를 가지고 있는 대상자에게 현물지급 방식에 비해 선택의 폭을 넓혀주는 것이다. 즉, 수혜자는 자신의 선호도에 따라 서비스공급자를 선택하게 되며, 이는 시장에서 자율적으로 이루어지는 정상적인 거래행위가 되는 것이다. 결국, 공급자중심의 시장구조에서 수요자 중심의 시장구조로 유도하는 효과가 있으며, 소비자의 의지를 최대한 존중한다는 의미를 갖는다.

  둘째, 소비형태에 관한 사회통제가 가능하다(Gilbert et al., 1993). 바우처를 통한 소득이전이 사회적으로 규정된 일정한 목적 - 식품, 주택, 교육, 의료서비스, 기타 서비스의 공급 -에 부합되게 사용된다. 따라서, 현금급여에 비해 특정 재화나 서비스의 소비로 제한시키는 효과가 있어 통제적 성격을 지니고 있어 정책목적을 실현하는데는 상대적으로 효과적이라 할 수 있는 것이다. 미국의 식료품권(Food Stamps), CA의 저소득 모자영양증진 식료품권(WIC) 등은 다른 물품을 구입하는데 사용될 수가 없다. 만일 현금으로 주어진다면 우유나 빵이 아닌 담배나 주류 등의 기호식품을 구입하는데 사용되어도 막을 수가 없으며, 미국의 경우 불법약물을 구입하는데 사용해도 예방할 수가 없는 것이다. 결국 납세자의 의도에 부합하는 성격도 지니는 것이다.

  셋째, 재화나 서비스의 시장가격 인하효과가 나타날 수 있다(Bendick, 1989; Oberlander, 1998). 소비자의 선택권 강화는 공급자간의 소비자 확보를 위한 경쟁을 유발하여, 결국 재화나 서비스가 더 낮은 가격으로 공급될 수 있다. 더욱이 서비스 질도 향상되는 효과가 나타날 수도 있는 것이다. 만일, 공급자들이 이러한 노력에 소홀하다면 소비자들은 그러한 공급자를 선택하지 않게 될 것이며, 결국에는 더 이상 현상유지를 못하는 공급자도 발생하여 시장에서 퇴출되는 공급자도 나타날 수 있다. 미국의 경험은 이러한 서비스비용절감의 효과를 실증적으로 보여주고 있다(Bendick, 1989).

  넷째, 공급자와 정치인, 정부관료와의 결탁에 의한 서비스독점을 막을 수 있다(Salamon, 1989). 바우처제도가 아닌 보조금지급제도에서는 공급자가 보조금을 확보하기 위해 정치인이나 정부의 감독자에게 비정상적인 노력을 하는 경우가 있을 수 있다. 극단적인 경우에는 공급자와의 결탁에 의해 서비스공급을 독점하고 서비스의 효과성과 책임성을 기대하기 어려운 경우가 있을 수 있는 것이다. 그러나, 바우처 제도에서는 공급자가 소비자에게 얼마나 선택받을 수 있는가에 따라 예산확보의 정도가 결정된다. 따라서 불필요한 결탁이 발생할 소지가 최소화되며, 결국 공급자도 다양화되어 소비자의 선택은 더욱 확대되는 연쇄효과가 나타날 수 있는 것이다. 공급자의 다양성은 공정한 원칙이 적용되고, 적정이윤만 보장되면 얼마든지 새로운 공급자가 서비스제공을 위해 시장에 진입하는 현상이 나타나 공급자간의 경쟁이 발생할 수 있다는 것이다.

  다섯째, 민간과 정부의 역할분담의 과정에서 효율성 제고를 기대할 수 있다(Bendick, 1989; Salamon, 1989). 바우처제도는 공공과 민간의 역할분담의 적정화라는 차원에서도 설명될 수 있으며, 이는 궁극적으로 자원의 효율적 배분이라는 광의의 사회적 의미를 갖는다. 즉, 정부의 직접제공보다는 시장논리에 따라 민간의 제공으로 유도하고 대신 구매력이 부족한 사람에게 정부에서 보조함으로, 궁극적으로는 전체 전달체계의 효율성을 추구할 수 있다는 설명이다.

2.5 바우처 제도의 기본전제

  바우처 제도는 몇 가지 필수적인 전제를 갖는다. 어떠한 형태의 바우처가 도입된다 하더라도 여기서 제시하는 세 가지 전제에 대한 고려 없이는 성공적인 바우처 도입이 어렵다고 볼 수 있다.

  첫째는 바우처 제도를 적용할 수 있는 적정 규모의 시장이 형성되어있어야 한다는 것이다. 즉, 소비자가 선택할 수 있는 최소한의 공급자가 존재하여 경쟁이 발생할 수 있어야 한다. 특히, 우리나라의 경우 바우처를 활용하여 서비스를 받을 수 있는 공급자가 제한적일 수 있기 때문에 바우처 도입을 적극적으로 모색한다면 시장규모의 적정성에 대한 집중적인 검토와 보완이 요구될 수 있다.

  둘째는 바우처 제도가 도입되었을 때 소비자의 선택을 위해 소비자가 공급자에 대한 정보에 충분히 접근할 수 있어야한다. 이러한 상황에서만이 현명한 소비와 공급자간의 경쟁이 발생하며, 불완전한 정보 혹은 부정확한 정보는 소비자의 비용으로 나타날 것이다. 특히, 사회복지서비스는 전문영역이기 때문에 소비자는 서비스의 가용성과 접근성에 대한 정보가 부족할 수 있다.

  셋째는 바우처 제도를 총괄 감독하는 전담기구가 있어야 한다. 공급자가 제공하는 서비스의 범위와 수준규정, 공급자의 소비자 선별행위 규제, 바우처의 유통, 공급자와의 계약, 공급자에 대한 정보의 신뢰성 보장과 정보유통의 보장, 바우처 수혜 자격기준 관리 등의 업무를 총괄 감독하는 기구가 있어야 한다는 것이다.

Ⅲ. 국내외의 바우처 활용사례

3.1 전반적인 현황

  바우처(voucher)의 활용은 공공복지의 지속적인 확대로 나타난 다양한 비판에 근거하여 새로운 대안적인 형태의 사회복지공급이 모색되는 과정에서 설명된다. 이러한 노력을 통해 공공부문의 효율성 제고, 국민의 자유로운 선택 기회의 확대, 시장기능의 특성 활용 등을 시도해 온 것이다(이선우, 1998).

  시장제도의 장점은 소비자가 선호하는 것을 구입할 수 있다는 것이다. 반면에 사회복지서비스의 경우는 소비자의 선택의 폭이 제한되어 있어 정부가 제공하는 상품과 서비스를 무조건 받아들여야 했다. 이러한 제한된 선택의 몫을 확장시키고자 하는 접근방법이 바로 바우처인 것이다. 바우처에 대한 관심은 최근 미국을 비롯해 서구사회에서 증가하고 있다(Gilbert et al., 1993). 또한 우리나라의 경우도 효과적인 직업훈련 방안의 일부로서 최근 바우처 제도가 논의되고 있다.

  바우처는 주로 음식, 주거, 교육, 건강 등에 관련된 분야에서 활용되고 있다. 현재 미국에서 실시되고 있는 식품권(food stamp)이 가장 규모가 크고 대표적인 바우처의 한 형태이다. 그밖에 1970년대부터 실시된 교육바우처의 사례가 있으며, 레이건 정부하에서는 주택바우처가 도입되었다(Gilbert et al., 1993). 그밖에 영국에서는 1990년에 청소년훈련신용제도(Youth Training Credits)를 도입하여 운영하고 있고 일본의 경우는 고용대책의 일환으로 ‘능력개발 바우처’를 추진 중에 있다.

3.2 외국의 사례

  바우처 제도가 보편화 된 나라는 역시 미국이다. 전술한 바와 같이 미국의 경우 연방정부의 비영리조직에 대한 지원의 70%정도가 바우처 제도를 통해 이루어지는 것으로 보고되기도 했다(Salamon, 1989). 더욱이 최근에는 노인과 장애인을 위한 연방정부의 의료보험제도인 Medicare를 본격적인 바우처시스템으로 전환하는 논의가 진행중이다(Oberlander, 1998; Elhauge, 1995). 일정액이 표기된 바우처를 수혜자에게 지급하여 수혜자는 시장에서 민간의료보험상품을 구입하여 서비스를 받을 수 있도록 하고, 정부는 관련 규제업무를 대폭 축소할 수 있고 의료비용도 절감할 수 있다고 보는 것이다.

  미국의 경우 지금까지 다양한 종류의 바우처가 고안되어 활용되고 있다. 이 중 식품권(food stamp)은 주로 공적부조 대상자나 저임금 소득자 등에게 지급되게 된다. 이들은 정부로부터 현금의 가치를 지닌 식품 쿠폰을 지급 받아서 식료품점에서 필요한 물품을 구입하게 된다. 쿠폰에 대한 사용용도는 법에 의해 엄격히 제한되어 있다.

  이 제도는 1961년 최초로 시범사업이 전개되어 당시 400,000여만 명이 대상자로 선정되었고, 1964년 식품권법안(Food Stamp Act of 1964)의 본격적인 시행으로  전국적으로 확대되었다. 1967년에서 1975년의 기간동안 대상자 수는 150만 명에서 1,930만 명으로 증가하게 되었고, 예산 또한 꾸준히 증가하여 1992년에는 223억불 수준에 도달했다(Gilbert et al., 1993).

  미국 연방농림부(United State Department of Agriculture: USDA) 식품영양국에 의하면 식품권의 목적은 공공의 복지를 증진시키고 국가의 잉여식품들을 연방, 주, 지방정부가 협동해 활용함으로써 저소득층의 건강을 보호하고 영양수준을 향상시키는 것이라고 밝히고 있다. 즉 저소득층의 제한된 식품구매력은 기아와 영양실조의 직접적인 원인이 되고 있으므로 국민의 적절한 영양수준을 유지하고 확립하기 위해서는 저소득층이 더 많은 식품을 소비하도록 하여야 한다는 것이다. 이렇게 함으로써 남아도는 농산물을 유익하게 활용함과 동시에 국가농업경제를 살리고 식료품의 유통이 시장기구를 통해 보다 질서 있게 이루어질 수 있는 부수적인 효과도 있다고 보는 것이다(FNS, 1984: 재인용, 김기원, 1994).

  식품권을 발급 받기 위해서는 먼저 필요한 서류를 구비해서 대상관청에 신청하고 유자격자로 판정된 자에 대하여 정부가 무료로 식품권을 지급하게 된다. 수혜자는 식품권을 가지고서 정부가 지정한 품목 가운데서 자신이 필요로 하는 품목을 일반 식료품상에서 구입해 사용할 수 있게 하였다.

  식품권 제도에 관한 행정업무는 연방, 주, 지방정부가 밀접하게 연관되어 있다. 연방정부차원에서는 농림부의 식품영양국이 프로그램과 규칙 및 집행체계를 만들고, 식품권을 발행, 배분, 상환, 폐기하고, 필요한 자료를 수집하며, 서비스의 품질을 관리하고, 관련된 프로그램활동을 감독한다. 주정부는 수혜대상자들에게 식품권 제도에 관해 알리기 위한 대외적인 홍보업무와 사회운동을 전개하고, 자료를 수집하며, 연방정부가 정한 효율성 기준에 따라 프로그램을 관리한다(김기원, 1994). 지방정부 차원에선 식품권사무소가 직접 식품권수혜자로부터 필요한 서류를 접수하고, 상담하며 필요한 업무를 수행한다(김기원, 1994).

  교육과 관련된 바우처는 미국의 일부 지역에서 제한적-특수교육-으로 실시되고 있다. 교육바우처 도입에 대한 시도는 1972년에서 1977년 사이에 이루어졌다. 캘리포니아에 있는 Alum Rock Union 초등교육 교육구에서 교육에 있어서 경쟁과 소비자 선택에 따른 장점을 파악하고자 시범적으로 실시되었다(Gilbert et al., 1993). 이전에도 교육바우처에 대한 시도는 있었다. 1955년 Milton Friedman에 의해서 최초로 고안이 되었으나 중요하게 부각되지는 못했다. 당시 그는 공립학교에 대한 직접적인 재정지원 보다는 정부가 바우처의 형태로 수업료를 학부모에게 직접 지급하여 학교를 직접 선택할 수 있도록 해야 한다고 주장하였다. Alum Rock에서의 시범실시를 시발로 현재는 다양한 방식의 교육바우처 제도 실시를 모색하고 있다(Gilbert et al., 1993).

  최근 들어서는 공립학교 구역내의 저소득 계층 학생들 중 일부에게 쿠폰을 지급하여 사립학교에 다닐 수 있도록 허용하는 밀워키 프로그램이 실시되었으며 다른 여러 주에서도 이와 유사한 형태의 교육바우처 제도를 검토하고 있다.

  교육바우처는 바우처를 받은 대상자가 자신의 선호에 따라 여러 사립 또는 공립학교 가운데 하나를 선택할 수 있도록 하고 있다. 바우처를 받는 수혜자들은 교환권의 액면가보다 비용이 많이 드는 학교를 선택할 수도 있으나, 이러한 경우에는 교환권의 액면가와 실제 학교에 드는 비용과의 차액에 대해서는 수혜자 자신이 부담하도록 하고 있다(이선우, 1998).

  또한 직업훈련분야에서도 바우처 제도의 도입이 활발하다. 직업훈련분야의 경우 1970년대에 포틀랜드시와 볼티모어시를 대상으로 시범실시 하였으나 당시 미국경제가 침체되어 있는 상황이어서 적극적인 제도의 도입은 이루어지지 않았다. 이 제도가 다시 부각되기 시작한 것은 1990년대이며 1997년엔 공화당과 민주당 양당에서 관련법을 상정하기에 이르렀다²⁾. 그리고 1944년부터 제대군인들에게 고등교육비용을 일종의 바우처 방식으로 지원하여 재향군인들의 직업훈련에 큰 도움을 주고 있으며 그 성과도 좋은 것으로 평가되고 있다(박용웅a, 1998)

  기타 바우처제도로는 주택의 임대료보조 프로그램이나 Medicare, Medicaid 등이 있으며, 사회복지서비스 분야에서도 바우처 제도를 도입하자는 주장이 제기되고 있다.

  영국의 경우 1990년부터 청소년훈련신용제도(Youth Training Credit)를 도입하여 운영하고 있다. 주로 비진학 청소년들을 대상으로 하여 담당부처에서 직업훈련카드를 발급하고 개인훈련계획을 세워 훈련을 실시하며 국가기술자격을 획득하는 데 필요한 직업훈련의 비용을 지원한다. 훈련기관은 훈련생들이 국가기술자격증을 얼마나 획득하느냐에 의해 평가되며 그 결과에 따라 비용은 차등 지원된다. 영국정부는 동제도를 성공적인 것으로 평가하고 대상을 전체 청소년에게 확대하는 ‘학습신용제도(Learning Credit)'의 도입을 검토하고 있으나 재정 부담으로 인하여 확대는 유보되어 있는 상태이다(박용웅a, 1998). 일본의 경우도 최근 대량실업에 따른 고용대책으로 실업수당을 늘리는 대신 개인의 재교육에 역점을 두고 그 비용을 보조하는 ’능력개발 바우처‘ 지급제도를 모색 중에 있는 것으로 알려지고 있다(경향신문, 1999. 2. 27).

3.3 국내의 사례

  우리나라의 경우 서구에서 실시되고 있는 형태의 바우처는 아직 실시되고 있지 않다. 바우처 제도에 대한 적극적인 관심이 최근에 나타나고 있고 논의가 이제 활성화되고 있는 초기단계라고 할 수 있다. 그러나 이전에도 바우처와 유사한 형태의 제도는 시도되었다. 과거 노인들을 대상으로 경로승차요금을 버스승차권으로 지급한 방식이 최초의 시도라고 할 수 있다. 1990년 당시 노인승차권 지급제도는 만 65세 이상의 노인들을 대상으로 1인당 버스승차권 12매를 지급하였으나 1996년도부터는 노인들에게 직접 버스승차권을 지급하고 않고 현금을 지급하는 제도로 전환되었다(보건복지부, 1999).

  최근 들어 정부와 학계가 바우처에 대해 관심을 가지게 된 계기는 바로 IMF 상황과 무관하지 않다. 대규모의 구조조정의 여파로 나타난 실업의 문제에 대처하는 과정에서, 효과적이고 효율적인 직업훈련체계 구축을 위한 일종의 보완적 대안으로 모색되고 있다.

  노동부에 따르면 고용보험적용사업장에서 이직한 실업자를 대상으로 현재 실시중인 각종 실업자 훈련과 관련하여 이제까지의 공급자 중심의 훈련을 지양하고 훈련수용자에게 교육과정에 대한 선택권을 부여하여 훈련효과를 제고하는 훈련카드제도를 도입하여 전국의 3개 지방사무소에서 시범 실시한다고 발표하였다³⁾.

  사실상 우리 나라에서 처음으로 실시되는 바우처 제도인 직업훈련카드제도를 중심으로 국내의 사례를 살펴보고자 한다(박용웅, 1998).

  정부의 직업훈련지원방식은 현금지원방식, 현물지원방식, 바우처 지원방식으로 구분해 볼 수 있다. 현금지원방식은 교육훈련비용을 직접 본인에게 현금으로 지원하여 훈련을 받을 수 있도록 하는 방식이다. 이 경우 모든 사항을 훈련수요자가 독자적으로 결정하도록 하여 선택권을 최대한 보장하고 행정비용을 최소화하는 장점이 있으나, 직업훈련이라는 원래의 목적 이외에 사용될 가능성이 대단히 크고, 훈련기관에 대한 정보부족으로 비합리적인 선택행위를 하여 불필요한 훈련의 이수나 훈련남용, 부정거래 등 시행착오를 반복할 가능성이 크다고 볼 수 있다. 반면에 현물지원방식은 정부에서 훈련기관과 훈련과정을 선정하여 제공하는 것으로, 지원목적에 충실하고, 관리감독이 용이하다는 장점이 있으나, 수요자의 선택권이 제한되어 있고, 관리비용이 증가하며, 잘못된 정책의 영향력이 광범위하게 미칠 수 있다는 단점이 있다. 바우처 제도는 대상자에게 현금의 가치를 지닌 쿠폰을 제공하여 수용자의 선택권을 어느 정도 보장하면서, 지원목적을 실현할 수 있고 미래 인력수요 예측, 적합한 훈련과정의 선정 등 행정서비스를 강화할 수 있다는 장점을 지니고 있다.

  노동부가 실시하고자 하는 직업훈련카드제도는 훈련생이 재취업교육을 받고자 희망할 경우 해당 노동관서에 구직등록을 하면 훈련카드를 발급 받을 수 있으며 아울러 본인이 원하는 훈련기관에 제시, 등록하여 훈련서비스를 받고 훈련비용은 노동부에서 훈련기관에 정산해 주는 제도로서 훈련의 수혜 주체인 훈련수요자에게 직접 지원하는 방식을 채택하고 있다. 이러한 제도는 앞서도 살펴보았지만 미국이나 영국 등에서 교육분야에서 일부 실험적으로 실시되고 있으나 이 제도와의 차이점은 우리 나라의 경우는 실업자를 대상으로 한다는 것이다.

  직업훈련카드제도 실시체계는 아래 <그림2>에 제시되어 있다(박용웅, 1998).

			<직업훈련카드를 이용한 교육환경>
	구직등록 신청 (직업훈련카드 신청)		․ ․	고용보험적용사업장 이직자로서 재취직훈련을 받고자하는 자가 지방노동관서에서 구직등록과 동시에 직업훈련가드 발급 신청 지방노동관서는 직업훈련카드 수급자격 여부를 확인
	직업훈련카드 제작 (전문업체)		․	직업훈련카드 수급대상자로 확인되는 경우에는 카드제작 전문업체에 직업훈련카드 제작 의뢰
	직업훈련카드의 발급 (지방노동관서→대상자)		․	직업훈련카드의 발급
	교육훈련 등록 (대상자→교육훈련기관)		․	직업훈련카드 수급자는 원하는 훈련기관에 직업훈련카드로 등록
	훈련 실시 (교육훈련기관)		․ ․	직업훈련카드를 이용한 출․결석 상황의 체크 훈련인원․훈련시간 등은 자동적으로 계산
	훈련비용 정산 (지방노동관서)		․ ․	지방노동관서는 매월 정한 날에 중도탈락자 유무등을 확인하고 훈련비용을 정산 훈련생에 대한 훈련수당 지급(훈련수당자격 여부 관리)

<그림2> 직업훈련카드를 이용한 교육훈련

 출처, 박용웅.(1998). 69쪽.

  직업훈련카드의 발급대상은 고용보험가입사업장에서 이직한 실업자 중 재취직훈련을 받고자 하는 자를 우선 실시대상으로 하고, 실시 결과에 따라 대상을 확대할 예정이며, 직업훈련카드로 수강할 수 있는 훈련과정은 지방노동관서에서 실업자재취직훈련과정으로 승인한 과정이어야 한다. 직업훈련카드의 발급은 지방노동관서에서 하고, 지방노동관서의 장은 자격자가 구직등록시 카드발급을 신청하면 자격을 확인하고 외부전문업체에 제작을 의뢰하게 된다. 직업훈련카드는 사용액 한도를 미리 정하여 주는 방식이 아니고 사용액과는 상관없이 훈련이수를 확인하는 용도로 사용되며, 표준훈련비를 초과하는 부분에 대해서는 훈련생이 그 차액을 부담하도록 하여 고액의 훈련과정을 수강할 수 있는 길을 열어주고 아울러 무분별한 훈련수강을 제한하게 된다.

Ⅳ. 한국 사회복지서비스 전달체계에서의 바우처 도입 가능성

4.1 바우처 도입의 의의

  이상의 논의를 기초로 사회복지서비스 전달체계에서 바우처 도입의 가능성을 모색하고자 한다. 체계적․실증적 연구에 기초한 논의가 아니므로 원론적인 차원에서의 검토이므로 당장의 바우처 제도 도입을 위한 근거로 사용하기에는 부족하다고 본다. 다만, 논의의 출발점으로 바우처의 기본논리를 검토하고, 우리나라 현실에의 적용 가능성을 탐색하는 차원으로 이해해야 할 것이다.

  바우처 제도 도입은 이론적으로 <그림3>에서의 입소시설, 중간시설, 이용기관을 대상으로 가능하다. 이 가운데 입소시설의 경우 바우처 적용의 의의가 더욱 크며, 시기적인 적절성도 있다고 판단될 수 있다. 이러한 주장의 근거는 입소시설 운영특성과 그 동안 제기되어온 입소시설의 운영개선 필요성에 대한 논의를 기초로 한다. 물론 바우처 도입의 의의는 도입되는 바우처의 성격, 즉 내용과 수준, 틀에 따라 반감될 수도 있다.

  바우처의 논리에 대해 앞서 소개된 논의와 우리나라 입소시설의 운영개선 필요성을 관련지어 바우처 도입의 의의를 검토하면 아래와 같이 설명될 수 있다.

  첫째, 입소자 및 가족의 서비스 선택권 강화이다. 이는 현행의 공급자 중심의 독점적 서비스전달체계를 소비자중심의 다원적 서비스체계로 유도할 수 있다는 측면과 입소자의 선호를 존중한다는 의미를 갖는다. 사회복지서비스 및 공공서비스분야에서 서비스대상자를 고객으로 인식하는 경향이 확산되는 과정에서 소비자의 선택을 강화하는 접근은 시기 적절하다고 볼 수 있다. 물론 이러한 논의는 선택 가능한 공급자의 적정 수가 확보되는 것을 전제로 한다.

  둘째, 공급자간의 경쟁유발을 통한 서비스 질의 개선과 비용절감의 효과이다. 공급자 중심의 독점적 서비스전달체계에서 소비자의 선택권을 강화하게 되면, 공급자는 적정규모의 소비자를 확보하기 위해 경쟁하게된다. 이러한 과정에서 공급자는 서비스 질의 개선과 가격인하로 소비자의 환심을 얻기 위해 노력할 것이다.

  셋째, 공급자 정보의 제공으로 인한 입소시설 운영의 투명성제고이다. 특히, 입소시설의 경우 운영내용이 외부에 충분히 공개되지 않는다는 지적이 있어왔다. 이러한 지적은 필요이상의 불신을 야기하고 전문화의 장애요인으로 작용해왔다. 바우처의 도입은 공급자의 운영내용에 대한 정보가 소비자에게 공개되는 것을 의미한다. 그래야만 소비자가 공급자를 선택할 수 있는 것이다. 따라서 현재의 시스템에 비해서는 상대적으로 많은 양의 공급자 관련 정보가 공개될 수 있는 것이다. 이것은 전반적인 운영개선의 효과와 더불어 투명성을 높이는 계기가 될 것이다.

	입소시설			지역중심중간시설			지역사회
보호차원	치료보호			중간보호			지역보호
	정신병원		요양원				가정(가족)
	수용시설 (아동,장애인,여성,부랑인)			중간시설(Half- Way), 그룹홈, 쉼터
						지 원 체 계	주간이용시설 (장애인, 여성, 노인, 종합복지관)
							사례관리

                <그림3> 사회복지서비스 전달체계도

  넷째, 입소시설의 전문성 제고이다. 바우처의 도입은 공급자 중심의 시장에서 소비자 중심의 시장구조로의 전환이다. 이러한 구조에서 공급자는 입소자(이용자) 확보를 위해 경쟁하게 되며, 이 과정에서 보다 전문성이 높은 공급자는 경쟁에서 유리한 위치를 차지할 것이다. 더하여서 경쟁과정에서 잠재적인 입소자가 필요로 하는 공급자 관련정보를 제공하기 위해서도 어느 수준의 체계화․전문화가 필요할 것이다.

  결국, 이상의 논의를 기초로 할 때, 바우처의 도입은 사회복지시설․기관이 당면한 많은 문제들, 즉 전문성의 한계, 책임성 검증의 압력, 효과성 입증, 투명성 제고, 입소자(이용자)보호, 전반적인 효율성 제고 등의 문제를 해결하는데 최소한 보완적인 차원에서 검토의 가치가 있을 수 있다.

4.2 바우처 도입 가능 분야와 과제

  우리 나라 사회복지서비스분야에서 바우처 도입이 가능한 분야는 앞서 언급한 대로 이론적으로 <그림3>에서의 모든 영역에서 가능할 것이다. 그러나 바우처 도입의 효과는 입소시설의 경우가 다른 유형에 비해 상대적으로 클 수 있다. 입소시설의 경우 산적한 당면문제가 많이 있으며, 적극적인 개선이 필요하다고 지적되어왔기 때문이다. 더하여서, 앞서의 바우처 도입의 의의를 살릴 수만 있다면 입소시설의 운영체계와 관련된 과제들이 어느 정도 해결되는 효과도 기대되는 것이다.

  그런데, 입소시설에 대한 바우처의 적용은 기본적으로 몇 가지 해결과제를 안고 있다.

  첫째, 공급자의 적정규모를 어떻게 확보할 수 있는가의 문제이다. 서비스 공급과정에서 경쟁이 나타나기 위해서는 독점 혹은 과점체제 보다는 훨씬 많은 수의 공급자가 활동하고 있어야한다. 분야에 따라서는 40-50개소에 불과한 영역도 있어 소비자의 입장에서는 선택의 폭이 제한되는 문제가 발생되는 것이다. 더하여서, 공급자의 수준이 이미 많은 차이가 나타나 극히 일부의 시설에 소비자가 집중된다면 선택의 폭은 거의 없다고 볼 수 있으며 서비스전달체계의 양극화 현상으로 이어질 것이다. 이러한 현상은 바우처 도입에 따라 점진적으로 발생해야하며 급격하게 나타난다면 소비자의 선호를 존중하지 못하는 바우처제도, 혹은 시장여건이 충분히 형성되지 않은 상황에서 성급하게 바우처 도입을 추진하여 소비자의 혼란과 서비스 전달체계의 혼란을 야기했다는 비난의 초점이 될 가능성이 높다.

  적정규모의 확보문제는 두 가지 방법으로의 접근이 가능하다고 본다. 우선은 유사영역을 하나의 바우처 유통체계로 보는 것이다. 예를 들어 정신요양시설과 부랑인 시설은 입소자의 인적특성이 대단히 유사하다. 하지만 서비스의 내용과 수준은 많은 차이를 보인다. 장기적으로 이들 두 시설을 같은 시장에서의 공급자로 보고 경쟁하도록 하는 것이다. 물론, 이렇게되면 부랑인 시설은 여러 측면에서 당분간은 불리한 위치에 놓일 것이다. 어느 정도의 경쟁이 가능하도록 부랑인 시설에는 한시적인 별도지원이 필요할 수 있다. 두 번째는 <그림3>에서의 중간시설이 바우처 유통체계에 참여하도록 하는 것이다. 적정규모의 서비스 공급자를 확보한다는 의의 이외에도 입소시설에서 지역사회로 복귀하는 중간과정에서 거쳐가는(transit care) 시설을 활용하도록 하여 욕구에 따른 서비스를 제공한다는 의미도 있다. 이들 중간시설은 입소시설에서 제공되는 서비스와 부분적으로 중복되어 대체서비스 공급자로 볼 수 있다. 물론 이러한 접근은 단기적으로는 어렵다고 본다. 우리 나라의 경우 중간시설이 활성화되어 있지 않기 때문에 이들 시설이 어느 정도 활성화되기 이전에는 쉽지 않은 접근인 것이다.

  반면에 바우처의 도입이 신규중간시설의 시장진입을 촉진하는 현상으로 이어질 수도 있다. 즉, 기존의 이용시설을 중심으로 바우처 활용을 전제로 하는 중간시설 프로그램을 개발하도록 하여 공급자의 수가 증가한다면, 바우처 활용을 위한 적정 시장규모의 형성도 가능할 수 있는 것이다.

  둘째, 바우처 현금가치의 적정선 보장의 문제이다. 바우처 도입시 서비스의 실제 시장가격과 바우처의 가치가 일치해야 한다는 것이다. 특히, 현행의 입소시설의 경우 대부분의 입소자는 서비스 구매력이 매우 낮은 형편에 놓여있다. 따라서 바우처가 서비스 비용의 전체를 상쇄하는 수준이 아니라, 단지 서비스 구매력을 높여주기 위한 보조적인 수단으로 역할을 할 경우 바우처는 입소희망자에게 아무런 의미가 없을 것이다. 현재의 입소자에게는 서비스에 대한 시장가격과 일치하는 수준에서의 바우처 제공이 필요하다. 구매력을 높여주는 차원의 접근은 현재 입소시설에서 서비스를 받지 않고 서비스 욕구해결이 가정을 중심으로 시도되는 경우, 가족의 보호 부담을 줄여주기 위해 서비스를 구입할 때 사용할 수 있도록 바우처를 제공할 수 있을 것이다.

  셋째, 공급자에 대한 정확한 정보유통을 보장하는 문제이다. 바우처의 활용은 소비자의 현명한 소비행위를 전제로 한다. 즉, 소비자는 시장에서 자신이 필요로 하는 공급자를 정확하게 구별하여 현명하게 소비행위를 할 능력이 있다고 보는 것이다. 그러나 사실 시장에서의 일반적인 물품을 구입할 때도 소비자는 정확한 제품정보를 사용하지 못하는 경우가 많다. 더욱이 사회복지서비스를 필요로 하는 사람들의 경우 의존적인 경우가 많아 주체적으로 공급자를 식별하는 것은 대단히 어려울 수 있으며, 사회복지서비스 공급자에 대한 정보 또한 활발하게 유통되어온 경험이 없어 관련정보를 확보하는 것은 쉽지 않을 것이다. 이 문제를 위해서는 앞서 <그림3>에서의 지원체계를 통해 해결되어야 한다. 이용시설들을 중심으로 공신력 있는 시설평가결과, 감사결과, 이용자만족도 등의 정보가 제공되어야하며 각 시설의 규모와 특성, 인적자원, 서비스유형과 수준 등에 대한 최신 정보가 제공되어야 할 것이다.

  이상의 세 가지 과제는 사실 입소시설의 경우뿐만 아니라, 바우처를 활용하는 모든 경우에 적용되어야하는 원칙적인 차원의 쟁점이 될 것이다. 다만, 입소시설의 경우 특성상 이들 과제들이 더욱 심각하게 검토되어야 하는 것이다.

Ⅴ. 결론 및 함의

  앞서의 논의를 기초로 할 때, 우리 나라 사회복지서비스 전달체계에서 바우처의 도입은 현행 시설운영체계 개선의 필요성과 관련하여 보충적인 차원에서 현실적인 대안으로 고려될 수 있다. 물론, 제시된 바와 같이 몇 가지 풀어야되는 기본 과제들을 어느 정도 해결할 수 있다면, 시설운영체계와 관련된 문제들의 상당부분을 완화시킬 수 있는 방법이 될 수도 있을 것이다. 구체적인 실현 가능성과 방법은 보다 심도 있는 연구검토와 시범사업을 통해 파악될 수 있다.

  따라서, 본 연구자는 시설운영개선과 연계하여 바우처의 도입을 긍정적인 검토의 필요성이 있는 것으로 보고싶다. 다만, 구체적인 계획으로 발전시키는 과정에서 서구의 바우처 활용사례와 우리의 상황은 상이한 부분이 있어 구체적인 기획과정에서는 서구의(특히 미국의 경우) 바우처 도입목적과는 차별화된 정책목표를 설정해야 함을 강조하고자 한다.

  첫째, 바우처의 성격과 수준이 어떠하든지 간에 바우처 도입은 세심한 기획능력이 요구된다. 바우처의 활용경로(유통경로)를 통제하고 규제할 수 있는 행정력이 필요하며, 이 보다 앞서 전체 시스템을 설계하고 시행 이전에 기본 여건을 조성해야 한다. 이러한 사전 준비작업 만이 바우처의 연착륙을 보증할 것이다. 실상 바우처의 도입은 우리나라 사회복지서비스전달체계의 대대적인 지각변동의 신호탄이 될 가능성이 높다. 공급자중심의 시장구조에서 수요자중심 구조로의 전환은 내용과 형식을 떠나 이미 지각변동을 의미하는 것이다. 따라서 이러한 지각변동에 대해 거부반응과 시행착오에 대한 조직적인 반대 등이 예상될 수 있는 것이다. 특히 서구의 경우 사회 전반적으로 어느 정도의 투명성이 있으나 우리사회는 아직은 비공식적인 영역이 상당부분 존재하는 것이다. 결국 서구식의 공정한 게임을 기대하기 위해서는 심도 있는 접근을 요구한다고 볼 수 있다. 앞서 소개한 노동부의 직업훈련 바우처 제도가 잠정적으로 보류된 것은 시사하는 바가 크다. 아마도 기본 여건이 충분히 조성되지 않았다는 점이 가장 큰 이유인 것으로 추정된다.

  둘째, 바우처 도입의 여러 정책목표들을 모두 실현하는 것은 어려울 수 있다. 미국의 경우 경쟁유도로 인해 가격인하 효과 및 효율성 증진의 효과가 발생하는 것으로 보고되지만, 바우처가 원래 의도했던 재화에만 사용되도록 통제하는데는 실패했다고 비판을 받는다(Bendick, 1989). 즉, 주택보조금을 활용하고 여유 분을 다른 용도로 사용하거나 식료품권을 사용하여 발생된 여유 소득을 다른 용도로 사용하는 경우가 있을 수 있다. 더하여서 암시장에서의 거래행위 등이 발생할 수 있는 것이다. 하지만, 전체 전달체계의 효율성 증진과 선택권 확대의 효과가 있는 것으로 보고되고 있다는 사실에 주목해야한다. 따라서 소득이전으로 발생한 여유 분을 다른 용도로 사용하는 것은 어쩔 수 없다는 입장이 미국의 경험이라면, 우리의 경우도 소비행위를 기술적으로 충분히 통제할 수 없다는 사실에 어느 정도의 인내심을 보여야 할 것이다. 현실적인 정책목표 설정시에 이러한 측면을 반영할 필요가 있다.

  셋째, 우리 나라의 경우 미국식의 전달체계의 효율성 제고의 목적은 부적절하다. 미국의 경우 바우처 도입의 핵심논리가 비용절감을 통한 효율성 제고이다. 사회복지서비스 전달체계에서 비효율을 줄일 수 있다는 전제아래 민영화에 따른 바우처의 도입이 시도되었던 것이다. 우리의 경험은 만성적인 재원의 부족이 지적되고, 보조금 지급도 비합리적이라고 비판받는 입장이다. 따라서 실질적인 효율성 증진의 효과는 미미할 것으로 예측된다. 반면에 전달체계의 투명성, 효과성, 전문성, 서비스 질의 측면에서 긍정적인 변화가 나타날 수 있으며, 무엇보다도 항상 수동적이었던 서비스수혜자가 능동적인 참여자로 변신한다는 측면에서 의의가 있을 것이다.

  이상의 논의는 앞서 언급된 바와 같이 바우처 도입시 체계적인 기획작업과 시범사업의 경험을 토대로 전면도입 여부가 검토되어야 할 것이다.

참고문헌

김기원, (1994). 한국형 식품권제도(Food Stamp program)모형에 관한 연구, 사회복지연구 제5호, 서울대 사회복지연구소.

이선우, (1998). 사회복지의 민영화와 비영리기관의 역할 확대, 한국사회복지의 현황과 쟁점, 한국사회과학연구소.

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출처: 연세대학교사회복지연구소

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