인천시장 당선인에 바란다 (YMCA토론회/14.6.25)

[청량산]

인천시장 당선인에 바란다

- 시 재정 실태와 전망 그리고 과제 -

2014. 6. 25 (수) 14:00 인천YMCA

토론자 :참여예산센터 소장 박준복

▢ 첫 머리에.........

지방자치단체 파산제 도입 예고

‘지자체 파산제’란 재정을 방만하게 운영한 지방자치단체의 예산 편성권이나 자치권 등을 박탈하는 제도이다.

황우여 전 새누리당 대표가 신년 기자회견에서 재정이 부실한 지방자치단체를 파산시키는 제도의 필요성을 언급했다. 여기에다 현 시장 당선자가 안전행정부장관시절 이를 도입하는 방안을 본격 검토하겠다고 맞장구를 쳐주었다. 그러자 ‘지자체 파산제’ 논란은 새해 들어 지방에, 특히 재정위기를 겪고 있는 지방 정가에 화두가 되고 있다.

이는 민선 지방선거를 실시했던 김영삼정부 때 도입 필요성이 제기된 이래 김대중, 노무현정부에서도 거론된 적이 있었다. 그러나 찬반양론이 맞서면서 더 이상 공론화가 이루어지지 못했다. 인천지역도 2009년 지자체 파산제 도입 필요성에 대한 토론회를 이미 개최해 주목을 받은바 있다.

파산제를 도입해야 한다는 입장은 먼저 제어 장치가 없어 보이는 지자체의 방만한 재정 운용을 들고 있다. 선거를 의식한 선심성·전시성·행사성 사업, 방만한 대규모 사업 등 예산을 함부로 쓰는 곳이 많다는 것이다. 게다가 이를 견제해야 할 지방의회조차 단체장과 한통속이 되는 경우도 적잖아, 중앙정부가 지자체의 구멍 난 살림을 지방교부금으로 메워주는 것도 한계가 있다는 것이 주요 원인이다.

또 건실한 재정 운영을 하는 지자체와 형평성 문제도 있다며 무리한 지출을 일삼아 온 지자체의 과감한 퇴출을 주장하고 있는 것이다. 파산제도가 시행될 경우 인천시가 가장 취약하고 위험한 도시가 될 것이라는 언론보도를 눈여겨 볼 필요가 있다.

▢ 지방재정이 어려워지는 이유

지방재정이 어려워진 이유는 크게 보아 취득세 등 부동산 관련 세제 중심으로 이뤄진 지방세 수입이 격감하는 반면 사회복지 분야 지출은 급증하는 데 있다. 전체 지방세의 절반 이상을 차지하는 취득세 수입이 격감하는데도 정부 차원의 감면, 감세가 계속되고 있기 때문이다. 

세입감소는 경기침체에도 원인이 있지만 정부가 정책목적 달성을 위해 지방세 비과세·감면, 감세제도를 활용하는 것도 큰 요인으로 꼽힌다. 전국적으로 지방세 비과세·감면액은 2002년 3조2,419억 원에서 2010년 14조1,106억 원으로 11조5,687억 원이나 증가했다. 감면율은 9.3%에서 23.2%로 늘었다.

여기에다 2008년 소득법인세나 종합부동산세 감세로 2012년 기준 지방소득세·지방교부세·부동산교부세 등 지방세가 7조8천억 원이나 감소했다. 2008년 당시 감세액 1조3,800억 원에 비해 무려 6조3천억 원 이상 늘어난 것이다.

이처럼 세입이 격감하는데도 사회복지비 지출은 급증, 지방재정을 힘겹게 하고 있다. 2007년 전체 광역지자체의 사회복지 예산은 17조3천억 원이었지만 2013년에는 35조원으로 뛰었다. 연평균 지방정부 사회복지예산 증가율은 12.6%로 전체 예산 증가율 5.9%의 배 이상이다. 복지부문이 전체 예산에서 차지하는 비중은 같은 기간 15.4%에서 22.3%로 늘었다.

이 가운데 특히 기초노령연금과 보육료(무상보육)의 지방비 부담은 지방재정 운영에 가장 큰 장애요인이 되고 있다. 5년 전에 비해 보육료는 두배, 올해는 무상보육으로 2008년 보다 4.5배(경남도)로 급증했다. 무상급식 예산도 대상 확대와 단가 인상으로 매년 크게 늘어나 시·도 교육청과 지자체 간 분담비율을 놓고 곳곳에서 갈등을 빚고 있다.

참여정부 시절 신설한 분권교부세의 경우 전체 사업규모는 계속 늘어나는 가운데 지방비 분담비율이 2004년 56.5%에서 2011년 70.4%로 크게 높아져 지방 재정난을 가중하는 또 다른 요인이 되고 있다. 정부의 2011년 전체 분권교부세 관련 사업비는 총 4조9,258억 원인데 비해 분권교부세는 29.6%인 1조4,573억 원에 불과했다. 3조4,685억 원은 지방비로 충당 했다.

국고보조사업의 국비보조 비율은 2007년 68.4%에서 올해 60.0%로 축소돼 지방비 부담을 더하고 있다. 즉, 정부가 표를 얻기 위해 복지서비스 종류와 정도를 일방적으로 늘려놓고 정작 재원 일부는 자치단체에 전가함으로서 자치단체 입장에선 전혀 예상하지 못한 상황에서 재정 수요가 늘어나 버린 것이란 비판을 받는 것이다.

이 밖에도 외환위기 이후 무리하게 벌였던 민간투자유치사업의 최소운영수익보장(MRG) 부담, 지방공사(공단)의 무분별한 개발사업 추진, 민선단체장의 치적성국제행사 유치 등이 겹쳐져 어려움을 겪고 있는데 인천이 대표적 도시로 꼽히고 있다.

▢ 지방재정에 대한 전문가 의견

지방자치단체의 총체적인 재정위기 사태를 해결하려면 안정적인 세원확보와 재정 운용의 투명성 제고가 중요하다. 우리나라 조세체계는 국세와 지방세 비중이 8 대 2로 국세 비중이 지나치게 높아 1995년 지방자치 출범 후 재정자립도가 급격히 하락했고 이로 인해 인건비조차 충당하지 못하는 지방자치단체가 절반이 넘고 있다.

따라서 지자체의 안정적인 세원확보는 국가재정의 대폭적인 지원이 있어야만 가능하다는 게 재정전문가들의 공통된 의견이다.

특히 복지예산은 증가하는데 지자체 자체 세원 확보가 어려운 상황에서 국가재정의 수혈은 더욱 절실한 실정이다. 이와 관련, 지자체들은 현행 영유아보육사업 국비부담률 60%(서울 30%)를 80%(서울 50%)로 인상해야 하고 기초연금 재원(현행 지방 25% 부담) 100%를 국가가 부담하는 등 국고보조사업 개편을 추진해야 한다는 입장이다.

또한 부가가치세의 5%(올해부터 11%)인 지방소비세율을 20%로 단계적으로 상향하는 등의 국세-지방세 조정이 이뤄져야 한다고 주장하고 있다.

이밖에도 지방재정이 소요되는 노인요양시설 운영사업을 국고보조사업으로 환원하는 등 생활시설사업의 국고 환원이 이행되어야만 조금이나마 지방재정의 숨통이 트일 수 있다는 것이 전문가들의 일치된 견해이다.

▢ 인천시 재정 실태

1. 결산에 나타난 5년간 재정 실태

2008년	2009년	2010년	2011년	2012년
2조 263억	2조 423억	2조 908억	2조2084억	2조1434억

◦ 지방세 증가 실태

* 경기침체로 부동산 거래 부진, 5년간 거의 변동이 없음.

◦ 전체 세입규모 변화

2008년	2009년	2010년	2011년	2012년
7조 49억	8조2599억	7조4138억	7조 461억	7조7913억

* 부동산침체, 소비위축 등 지방세 둔화, 자산매각(세외수입), 의존재원 은 증가

2. 중기계획에 나타난 재정전망

◦ 재정전망 (단위:억원)

구 분		합 계	계 획 기 간					연평균 증가률
			2013	2014	2015	2016	2017
합 계		378,798	85,771	80,844	72,371	70,520	69,292	△5.2
일반 회계		253,615	57,198	50,183	48,314	48,665	49,255	△3.7
특별 회계		125,183	28,573	30,661	24,057	21,855	20,037	△8.5
	공기업	73,142	16,697	16,809	13,875	13,290	12,470	△7.0
	기 타	52,041	11,876	13,852	10,182	8,565	7,567	△10.7

* 일반회계는 5개년 평균 △3.7% 감소, 특별회계는 △8.5% 감소

⇒ 2014년 AG 마무리, 도철 2호선 준공 등

◦ 통합재정수지 변화

2008	2009	2010	2011	2012
△3,704억	△7,140	△5,949	△3,381	△1,601

* 5년 연속 적자 재정운영

◦ 채무비율, 지방채무 상환비 비율

구 분	2009	2010	2011	2012	2013
채무비율	29.8	36.8	37.7	35.1	35.4
채무상환비율	3.2	4.6	14.35	13.92	13.05

* 관리채무상환비율 = 미래4년 평균 관리채무상환액(순지방비)/미래4년 평균 경상 일반재원 × 100

◦ 복지분야 예산 추이 (단위:억원)

구 분	2009	2010	2011	2012	2013	연평균증가율
일반회계	46,881	39,915	42,533	46,904	57,198	5.1
복지예산	10,236	9,839	11,032	12,204	17,143	13.6
비율	21.8	24.6	25.9	26.0	30.0

3. 부채 규모

6.4 지방선거를 계기로 시 재정문제가 다시 핫이슈로 부각되었다. 빚은 7조원에서 13조원으로 늘어났다 는 공방은 아직도 계속되고 있다. 오늘 토론회는 이와 같은 논쟁에서 제3자인 시민단체가 파악하고 있는 실태는 이렇다.

민선5기 시 본청의 일반회계 빚은 1천억 가량 줄어들었다. 다만 특별회계 사업인 도시철도2호선, 그리고 2014 아시안게임 지방채 발행으로 민선4기 2조3천억원의 빚은 약 7천억 증가했다. 그리고 도시공사의 공사채 증가로 민선5기 출범당시 9조 4천억원의 부채는 지난해 말 12조 7천억 원이다. 전체 3조 3,000억 원이 증가 했다. 민선5기 들어 신규 지방채 발행사업은 거의 없었기에 부채 증가는 전임 정부에서 추진한 사업 마무리, 또는 지속 추진하는 과정에서 발생한 것들이다.

▢ 향 후 전망

앞으로 민선6기 시정부에서는 재정운영에 더 큰 어려움이 있을 것이다. 표에서 보는바와 같이 당장 내년도 자체수입은 올해보다 7천억 규모 줄어드는 것으로 중기계획에 나타나 있다. 그것도

특히 올해 세입이 불확실한 농수산물도매시장(3,100억)과 북항 기부채납 토지(746억) 소래, 논현 도시개발지구(255억), 기타 시유재산매각 1,477억 등 5614억 규모의 자산매각, 그리고 DCRE(주) 로부터 징수할 취득세 등 체납 지방세 1,700억 원(소송중)이 계획대로 이행된다는 전제에서 그렇다.

올해 아시안게임이 끝나고, 2016년 2호선이 완공 예정이다. 문제는 급격하게 증가한 부채를 갚는 일이다. 공기업의 부채는 자산을 매각하고, 사업을 추진해서 분양 등이 이루어지면 해결될 수 있겠지만, 시 정부의 부채는 시민의 세금으로 갚아야 한다는데 문제의 심각성이 있다.

올해도 대략 4,800억 규모의 부채(원리금)를 갚을 계획이다. 경기장 관리 운영비를 포함 한다면 매년 6천억 원씩 10여년 이상 추가 재원이 필요한 상황이다. 올해보다 매년 1500~2000억원 재원이 더 필요하다는 것입니다.

특히 아직 시 회계에 포함되어 있지 않은 한국토지주택공사와 인천시가 공동 추진하는 가정오거리 루원시티 사업은 이미 1조 2000억 원에서 1조 9000억 원가량으로 추정된다는 보도가 있었다. 한국토지주택공사(LH)는 보상비 등으로 1조 7000억 원을 이미 지출했고, 철거비용(현재 철거율 98.4%)으로 496억 원(현재 집행액 277억 원)을 투입했는데, 하루에 물어야하는 이자가 2억 원을 넘는다.

루원시티 사업 방식은 LH가 먼저 투자한 뒤 시와 절반씩 사후 정산을 하는 것이다. 이에 따라 시도 손실의 50%를 부담해야 한다. 또 LH는 향후 루원시티에 들어갈 투자비용 1조 2000억 원(추정치)에 대해 사후정산이 아닌 공동투자방식을 시에 요청하고 있는 상황이다.

이 외에도 시는 경제자유구역 자산을 매각하거나 출자한 자산에 대하여 공시지가 만큼은 매년 경제청 특별회계에 전출(상환)해야 한다. 이미 1조원을 넘는 규모, 매년 1천억 이상의 재원이 필요하다.

▢ 경제청 토지 회계이관 현황 - [13년말]

- 2025년까지 1조2401억 납부(특별회계 전환) - 2013년 722억 납부

* 2014년 1163억, 2015년 888억, 2016년 1626억 등 매년 1000억 지불

∙6.8공구 3필지 34만7036㎡ [토지리턴제 매각] 4787억 (2016~2025년까지)

∙송도 B1 부지 및 투모로우시티 부지 6만5178㎡ [출자] 2281억

∙송도 R2 부지 15만8905㎡ [출자] 2939억

이미 6.8공구 매각부지에 대한 법제처의 적법성 심의결과가 이달 중 발표될 예정이다. 위법하다는 결론이 내려지면 시 재정운영에 직격탄을 맞을 수도 있다. 공시지가 4787억 원에 더하여 3200여억 원의 차액을 경제청 특별회계에 추가 반환해야 하기 때문이다.

이러한 상황에서 6.4 지방선거 공약 이행과, 원도심 개발문제 등 시민들의 다양한 욕구를 어떤 재원으로 어떻게 담아낼 지, 그리고 올해 상반기 지방자치단체 파산제 도입을 위한 법적 검토를 거쳐 하반기 입법화 하겠다는 것이 정부의 방침인데 이에 대해 신임 시장은 어떻게 대응할 것인지 답답하게 지켜봐야 하는 상황이다.

▢ 인천 도시공사

도시공사의 지난해 말 부채가 4,300억 규모 줄었다는 보도가 있었다. 그러나 여전히 시 재정 위기보다 더 큰 재정 위기는 시 산하기관인 공기업, 특히 도시공사이다.

인천도시공사 부채의 주요인은 민선4기 때 추진한 대형 부동산 개발 사업이다.. 검단신도시ㆍ영종하늘도시ㆍ도화지구 등에서 보상비로 막대한 비용을 지출했지만, 부동산시장이 2008년 8월 이후 침체에 빠지면서 이 개발 사업들이 모두 답보상태에 빠졌기 때문이다.

금융비용(이자와 상환) 지출은 지속되고 있고, 투자액 회수가 지체되면서 부채만 커지고 있는 상황이다. 다행히 영종도 미단시티 개발 사업은 카지노 유치승인으로 숨통이 트였다고 말한다. 도시공사가 미단시티 사업에 지급을 보증한 금액만 5200억 규모였기 때문이다.

시 재정은 일정부분 공개되고 공유되고 있지만 도시공사의 재정실태는 대부분 깜깜한 실정이다. 현재 진행되고 있는 전문컨설팅 용역결과 나오면 그 실태를 시민사회와 공유해야 하고, 그리고 특단의 대책을 마련해야 할 것이다.

▢ 2014년 도시공사 재정 실태

- 2014 만기도래 채무액 : 3조3999억

1. 유상 증자

- 시 기 : 2013. 12. 19

- 규 모 : 현물 5141억 (감정평가액) 15만8천㎡ [2014, 일부매각 2775억]

- 물 건 : [송도 6.8공구 R2부지/ 송도동 324번지]

* 자본금 : 2조6천354억원 → 3조1천495억원

* 부채비율 : 종전 345% → 300%

2. 현물 감자 (감사원 감사 지적사항)

- 시 기 : 2014. 2. 9일

- 규 모 : 6115억

- 물 건

◦ 유시티 공관 부지 : 1197억

◦ GM대우 R＆D 부지 : 4663억

◦ 영구임대아파트 : 855억

3. 도시공사 현물출자 - 2014억

- 일 정 : 2. 24일 인천시 공유재산관리계획 제2차 변경계획안 승인

- 물 건 : 송도동 30의 1번지 3만 5천765.8㎡(1천155억 2천353만 4천 원 상당)

도화동 2의 16번지 일대 8천894.4㎡(59억5천853만9천원)

4. 도시공사 2014 자산매각 계획

- 총 매각계획 : 3조 5059억

- 투자유치재산매각 : 1조 7816억 [투자유치 4496억, 자산매각 1조3320억]

* 시티빌딩 68억, 브릿지호텔 786억, 하버파크호텔 470억, 송도RC1 742억, SC-1 336 억, 측도 69억, 출자자산 67억, 송도석산 420억, 청라12, 2116억(토지리턴 8월 2340억), 영종 27 1562억(토지리턴 10월 1849억), 영종48 645억, 영종12 1564억, 송도3단지 1000억, 도시 관광지분매각 150, 미추홀타워지분매각 520억, 송도6.8공구 R2 2775억

- 분 양 : 1조 7243억 [토지분양 1조6814억, 주택분양 429억]

* 2012년 매각 실적 : 계획 1조 2318억, 실적 5164억

* 2013년 매각대상 자산

- 영종유보지 1조5000억, 미단시티 3000억, 송도 5공구 4단지 2401억 송도 1공구 상업 용지 2344억, 미단시티 공모구역 1708억, 하버파크, 송도브릿지 호텔

5. 도시공사 2014 공사채 발행계획

- 승 인 : 2014. 2. 9 (146회 이사회)

- 총발행 : 2조228억

◦ 검단신도시 2162억, 검단산업단지 752억, 영종하늘도시 4731억, 도화구역 6455억, 청라 12단지 2223억, 영종 27단지 1756억, 영종 12단지 1564억, 영종 48단지 645억 (8개 사업)

◦ 차환채 발행 : 1조4379억 (도화구역 6455억 전액, 영종 27단지 1756억, 영종하늘도시 2731억, 청라 12단지 2223억),

◦ 유동화 형태 : 영종 12, 48단지의 공사채 2209억

◦ 사실상 사업진행 공사채 : 검단신도시 1700억, 영종하늘도시 2000억.

6. 도시공사 토지 리턴제 매각

◦2012년도

- 영종 12블럭 2116억 [82,896㎡] - 토지리턴시기 2014. 8월 2340억,

- 영종 27블럭 1562억 [90,170㎡] - 토지리턴시기 2014.10월 1850억,

* 원금 3678억, 이자 502억, 합 4190억

◦2013년 10월 이사회결정

- 영종 12블럭 : 75,675㎡ = 예정가격 1564억

- 영종 48블럭 : 17,356㎡ = 예정가격 645억

▢ 시 → 도시공사 출자

◦송도 B1, 투모로우시티 부지 65,178㎡ = 2281억

◦송도 6.8공구 R2블럭 158,905㎡ = 2039억 [2015년부터 환불가능]

* 투모로우 시티 출자 백지화

- 공유재산관리계획 제2차 변경계획 시의회 승인 : 14. 3. 14일

- 송도동 93번지 29,413㎡, 공시지가 1126억5179만원

- 백지화 이유 : 무수익(출자 금지 항목) 재산, (소송 중)

▢ 영종 미단시티 채무보증 - [미단시티 개발(주) 지급보증 5243억]

◦2013. 12월 감사원 발표 : 미단시티 보증으로 1154억 ~ 3832억 손실예상

◦도시공사 → 미단시티개발(주)의 차입금 5243억을 2014. 1월에 3~6개월연장

* 조 건 : 1900억 인수, 3400억 재 대출 [2014. 3월 6월]

○채무보증 연기 : 14. 3. 14일 3400억 [14. 9월]

* 조 건 : 당초 2800억 (4.5%), 600억 (4.7%) → 5.9%~6% [1년이자 241억]

▢ 2014 공사채 상환예정 순차입금

- (만기도래차입금 - 현금보유액) 2조8549억

▢ 안전행정부 지방공기업 ‘부채감축계획’ 작성지침 통보 (2.24일)

- 목 표 : 2017년까지 부채비율 200% 이하, 이자 보상배율 1 이상, 당좌비율(유동부채 대비 당좌자산) 100% 이상 달성 제시.

* 부채비율 : 안정성, 수익성, 유동성을 뜻하는 지표
* 이자보상배율 : 영업이익으로 이자비용을 감당할 수 있도록 사업 구조를 개선
- 관리,감독 : 지방자치단체

* 부실문제의 책임을 공기업뿐만 아니라 지방자치단체의 책임 의미
- 부채감축계획 : 시의회 보고, 4월말까지 안행부 제출, 매월1회 ‘부채 관리위원회’가 점검

▢ 과 제

1. 재정분권과 합리적 재원배분

지방재정의 해법은 재정분권이다. 전국의 지방자치단체, 시민단체, 그리고 정치권이 지방분권을 통해 재정분권을 이뤄내야 진정한 지방자치를 실현할 수 있다. 현행 79:21의 2할 자치를 4할 자치로 바꿔야 하는 이유이다.

4할 자치로 바꾸기 위해서는 국세의 지방이양이 전제 되어야 한다. 19대 국회 임기동안 법 개정을 통해 지방소비세는 20%까지 확대되어야 한다. 거래세 중심인 양도소득세도 지방세로 전환되어야 한다. 분권교부세 대상 67개 사업 중 일부 사업을 국가로 환원해야 한다는 주장이 있지만, 포괄보조금제를 도입하고, 특히 저출산 고령화와 관련된 복지정책은 정부가 전액 책임져야 한다. 현행 국비 매칭비의 60%가 저출산 고령화 정책예산이기 때문이다.

이 밖에 민선6기 인천시장이 해결해야 할 중요한 과제가 있다. 지난해 정부가 전국의 지방자치단체에 교부한 보통교부세는 30조원 이었다. 인천시는 2,300억, 인천과 비교되는 부산의 25%, 대구의 30% 수준에 불과하다.

◦ 2014년도 광역시별 보통교부세 배분

인 천	부 산	대 구	광 주	대 전	울 산
2338억	8601	8017	5468	4661	816

현행 배분기준과 기준통계가 불합리하기 때문이다. 제도를 바꿔야 한다. 실제 불합리한 제도를 바꾸면 3,000~4,000억 규모의 교부금을 더 받을 수 있을 것이다.예를 들어 기준재정수요액에 부채상환액이 포함되지 않는 문제, 자산을 매각해서 일반회계 세입에 포함되면 지방자립도와 자주도가 좋아져 상대적으로 불리한 문제, 그동안 세입을 관행적으로 늘려온 문제(예: DCRE 1700억 등) 등은 매우 불리한 문제로 작용하고 있다.

그리고 원도심개발 사업예산 마련이다. 현행 재정구조 속에서 신임시장의 공약사항 대부분과, 원도심 주민들의 가장 큰 욕구인 원도심 개발재원 마련은 어렵다. 현실에 맞게 시재원조정교부금을 조정해야 한다. 종전 1:1.7배 였던 배분 규모가 2013년부터 1:3으로 조정되었다. 하지만 이를 1:5까지는 격차를 두어야 한다.

이유는 경제구역에서 발생하는 시세는 재원조정교부금으로 조정하고 있지만 구세는 전액 해당자치구 세입으로 징수되고 있다. 그 규모가 2023년까지 1조원~2조원에 이를 것으로 예상된다. 경제자유구역 내 행정(예산) 집행은 시장(경제청)의 권한 사항이다. 구청장의 권한(재정집행)이 거의 미치지 않지만 구세는 전액 해당자치구 세입인 것이다.

다만 전제가 있다. 경제자유구역의 업무 일부를 자치구로 이관하는 문제, 그리고 이곳에서 발생하는 구세에 대한 배분(특별법)의 문제를 함께 검토해서 적절한 대안을 마련해야 한다고 생각한다.

문제는 시장이 바뀌고, 7대의회가 여당이 다수당으로 되어 있을 뿐만 아니라, 여당의원의 다수가 신도시(경제자유구역) 중심으로 되어 해당자치구의 세입이 줄어드는 조례개정에 반대할 것이 예상되지만 제도자체의 개선(조례)은 합리적 방안으로서 반드시 임기 초기에 공론화를 통해 개선되어야 할 것이다.

[당초]

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