교장·교감 평가제도의 개선 방향

[이정수]

특집/교원 평가의 쟁점과 전망

교장·교감 평가제도의 개선 방향

                                                                  이윤식

                                                                          인천대학교 교수

 

Ⅰ. 머리말

1991년 8월 시?도 단위의 지방교육자치제가 본격적으로 실시됨에 따라, 단위학교의 학교 경영에 보다 많은 책임과 권한이 위임되고, 학교 경영에 보다 많은 자율화가 이루어져 온 것이 사실이다. 이러한 학교 경영의 자율화 분위기는 학교를 대표하는 교장과 교감이나 단위학교 내에서 교육 활동을 하고 있는 교직원들이 자율성을 올바르고 합당하게 행사하도록 요구한다.

단위학교에 보다 많은 책임과 권한을 갖게 하는, 즉 단위학교의 학교 경영의 자율화와 학교 경영의 전문화는 앞으로도 지속적으로 확대되어 나갈 것이다. 학교 경영의 전문화란 전문적인 지식과 기술을 가지고 학교교육 활동을 체계적이며 효과적으로 관리?실행하는 활동을 말한다. 학교 경영의 전문화를 위해서는 교장과 교감의 경영 능력이 매우 중요하다. 이러한 측면에서 교장과 교감의 학교 경영 능력에 대해서 체계적이고 합리적인 평가를 지속적으로 할 필요가 있다. 나아가 교장임기제의 정착?발전이나 학교장 초빙제의 정착·발전을 위해서도 교장의 학교 경영 능력에 대한 합리적인 평가가 요구된다.

현재 교원에 대한 평가를 다루고 있는 법적 규정은 「교육공무원 승진규정」이다. 이에 따르면 각급학교의 교감(유치원 원감 포함)과 교사, 장학사와 교육연구사는 원칙적으로 경력, 근무 성적 및 연수 성적에 대한 평정을 받도록 되어 있다. 이 중 근무 성적 평정은 교육공무원의 근무 실적·근무 수행 능력 및 근무 수행 태도를 평가하는 것으로 모든 교감, 교사, 장학사와 교육연구사가 승진 심사에 관계 없이 매년 12월 31일을 기준으로 정기적으로 받도록 되어 있다. 그러나 교장에 대하여는 근무 성적 평정이 법적으로 규정되어 있지 않다. 이 글에서는 교장·교감에 대한 평가제도의 현황과 문제점을 살펴보고 그 개선 방안을 정리해 본다.

II. 교장·교감 평가제도의 현황과 문제점

교감은 매년 12월 31일을 기준으로 하여 근무 성적 평정을 받는다. 교감에 대한 평정자는 교장이며, 확인자는 초등의 경우는 교육장, 중등의 경우는 부교육감이다. 교감은 <표 1>과 같은 자기 실적 평가서를 작성하여 제출한다.

평정자는 제출된 자기 실적 평가서를 참작하여 평정하되, ① 직위별로 타당한 요소의 기준에 의하여 평정할 것, ② 평정자의 주관을 배제하고 객관적 근거에 의하여 평정할 것, ③ 신뢰성과 타당성을 보장하도록 할 것, ④ 평정 대상자의 근무 성적을 종합적으로 분석·평가할 것 등의 기준에 따라 평정한다.

<표 1> 교육공무원 자기 실적 평가서(교육공무원 승진 규정 16조 관련)

1. 평가 지침    근무 실적 평정의 신뢰성과 타당성이 보장되도록 객관적 근거에 의하여 종합적으로 평가하되,     허위 또는 과장이 있을 경우 평가 자료로 삼지 않는다.
2. 평가 기간 :     년   월    일부터       년    월    일까지
3. 평가자 인적 사항    ○소속 :             ○직위 :             ○성명 :
4. 담당 업무
5. 자기 실적 평가    ○담당 업무 추진 목표(학년초 또는 연초에 계획되었던 업무 목표)    ○담당 업무 추진 실적(학년초 또는 연초에 목표한 내용과 대비하여 추진 실적을 구체적으로 씀)    ○창의적 업무 개선 상황
자  기  평  가	목표 달성도	당초 설정한 목표에 대한 달성 정도	만족	보통	미흡
	창의성	연구, 지도 등에서 창의적인 업무 수행 정도	만족	보통	미흡
	적시성	담당 업무를 기한 내에 효과적으로 처리한 정도	만족	보통	미흡
	노력도	담당 업무 수행을 위한 노력, 공헌도	만족	보통	미흡
년       월       일                                        작성자 (본인)  성명                    서명(인)

교육공무원 승진규정에서는 교감 직위에 대한 평정 기준을 <표 2>와 같이 제시하고 있다. 근무 성적의 평정점은 80점을 만점으로 하되, 평정자의 평정점과 확인자의 평정점을 각각 50퍼센트로 환산한 후 그 환산된 점수를 합산하여 산출한다. 평정점 분포 비율은 '수'(72점 이상)가 20%, '우'(64점 이상 72점 미만)가 40%, '미'(56점 이상 64점 미만)가 30%, '양'(56점 미만)이 10%('양'의 비율은 '미'의 비율에 포함할 수 있음)이다. 확인자가 교감·장학사 및 교육연구사의 근무 성적을 평정할 때에는 근무성적평정확인위원회의 심의를 거치도록 되어 있다.

<표 2> 교감에 대한 근무 성적 평정 기준(교육공무원 승진규정 별지 3호 서식 관련)

평정 사항	자질 및 태도(24점)		근무 실적 및 근무 수행 능력(56점)
평정 요소	교육자로서의 품성 (12점)	사명 의식 (12점)	교육지도·관리 (24점)	교원지도·관리 (16점)	사무 관리 및 교육 연구(16점)
평정 기준	·국민교육 철학 ·겨레의 스승으로서   의 자각·긍지 ·교육애의 발양 ·판단력 ·자기 수양 및 품위      유지(특히 부모· 학생    ·교직원의 반향)	·지시·명령 수행 ·지도 및 확인 ·준법성 ·직원·학생·지역   사회를 위한 신망 ·창안 제출 ·개선의 적극성 ·인화 협조	·교과 및 생활   지도 계획·조정 ·환경 교육 ·행사 교육 등	·교직원 통솔 ·기강 확립 ·연구 분위기   조성	·계획처리 및   평가의 합리성 ·사무 능률 ·평론 및 방법의   연구

교감에 대한 근무 성적 평정은 위와 같이 규정되어 있는 반면에 교장에 대하여는 근무 성적 평정이 법적으로 명확히 규정되어 있지 않는 것이 현실이다. 지방교육자치제의 실시와 함께 단위학교의 창의적이며 자율적인 학교 경영 경향에 따른 학교장의 책무성 제고와 교장임기제 및 교장초빙제 도입·정착에 따라 교장의 학교 경영 능력에 대한 합리적인 평가의 필요성이 매우 높다.

「교장임기제 실시 업무처리 지침」(1991. 9. 20. 교육부 예규 218호)이나 「교장 중임 및 원로교사 임용을 위한 업무 처리 지침」에 따라 1차 임기 만료 교장에 대한 중임 절차를 위하여 교장의 학교 경영 능력에 대한 합리적인 평가가 불가피한 실정이다.

시·도 교육청 중에서 경기도, 충청남도, 제주도 교육청 등에서 사용하고 있는 교장의 학교 경영 평가 척도를 예로 들어 본다.¹⁾ 평가 영역에 있어서는, 경기도 교육청의 '교장의 학교 관리 능력 점검 준거'의 영역은 ① 학교 교육 계획 수립 추진, ② 교육과정 운영 및 학생 지도, ③ 학교 관리 등 3개 영역에 15개 점검 요소와 75개 준거 예시로 구성되어 있으며, 제주도 교육청의 '학교 경영 평가 척도'는 ① 학교 교육기획, ② 학교장의 지도 활동, ③ 학교장의 관리 활용 등 3개 영역에 21개 평가 요소(항목)와 50개의 평가 기준으로 짜여져 있다. 충청남도 교육청의 '학교 경영력 평정의 준거(중등)'는 ① 직무 수행 능력, ② 직무 수행 태도, ③ 직무 수행 활동 및 성과 등 3개 영역에 22개 평가 요소와 220개 준거로 편성되었다.

평가 영역별 비중치는 평가 요소(항목)와 요소별 준거(기준)의 수에 따라 점수차가 나타나는데, 대체로 교장의 직무 수행과 직접적으로 관련된 태도?능력?행동 영역에 비중치가 높은 편이다.

평가 척도의 형식에 있어서 경기도 교육청은 5단계(탁월, 우수, 보통, 미흡, 부진), 충청남도와 제주도 교육청은 4단계(탁월, 우수, 보통, 미흡)로 평정하도록 되어 있다. 점수 환산은 제주도 교육청의 경우는 탁월을 4점, 우수 3점, 보통 2점, 미흡은 1점으로 배분하였으며, 충청남도 교육청의 경우는 평가 요소당 10개의 준거 제시 중 8개 이상에 반응하면 탁월, 6개 이상은 우수, 4개 이상은 보통, 4개 미만은 미흡으로 처리토록 하였다.

평정자와 확인자에 있어서는, 교장에 대한 평정의 공정성과 신뢰성 제고를 위해, 교육행정기관의 관할지역을 고려하여 학교급별로 평정자와 확인자를 달리하고 있다.

교장에 대한 평정 시기는 대체로 연1회 실시를 원칙으로 하나 교장의 인사 이동 시기가 9월인 점을 고려하여 6월말 또는 12월말로 하는 경향이 있는데 12월말 기준이 더 활용되고 있다.

교장 평가를 위한 자료 수집 방법은 다양하여 ① 평가자(확인자)가 학교를 공식적 또는 비공식적으로 방문하여 자료 수집, ② 관찰(장학협의), 타인(교사, 학부모, 지역사회 인사, 타교장)을 통해 평가 자료 수집, ③ 학교장의 자기 보고 자료(직무수행 평정서) 활용, ④ 각종 교육 성과 등을 고려하여 평정할 수 있도록 하였다.

근래에 들어서는 학교 평가와 교장 평가가 밀접하게 연계되어 이루어지고 있다. 1998년 3월부터 시행된 「초·중등교육법」 제9조 및 「초·중등교육법 시행령」 제11, 12, 13조에 근거하여 학교 평가가 정기적으로 확대·실시되면서, 학교 평가 결과를 교장 평가에 활용하는 경향이 높아져 가고 있다.

일반적으로 시·도 교육청에서 실시하고 있는 교장의 학교 경영에 대한 평가는 그 평가 척도의 내용과 실시 방법 등과 관련하여 다음과 같은 문제점을 가지고 있는 것으로 지적된다(황정규 외, p.30).

첫째, 교장의 학교 경영 평가 척도 내용이 교장 중심의 자율적이고 창의적인 학교 경영을 위한 전문성 향상과 책임성 강조보다는 교육행정기관의 학교 운영 점검과 행정 위주의 방향으로 나가게 되는 경향을 보이고 있다.

둘째, 학교 경영 평가 척도의 내용이 학교의 자율적인 평가 기준을 활용할 여지가 없어 학교의 특수성 제고와 독자적인 운영을 촉구시키지 못할 우려가 있다.

셋째, 학교 경영 평가 결과를 산출하는 데 있어 어떤 시·도는 학교 교직원들의 자체 평가 결과의 반영 비율이 매우 낮아 지역교육청의 평가 결과가 종합 평점 결과를 좌우하게 됨으로써 자율적이며 창의적인 학교 경영 의욕을 저하시킬 우려가 있다.

넷째, 학교 경영 평가시 모든 교직원의 참여보다는 일부 직원, 예컨대 교감과 보직 교사만을 참여시킴으로써 전직원의 참여를 통한 공동 책임성 제고와 학교교육의 질 관리 향상 취지에 미흡함을 보이는 경우가 있다.

다섯째, 학교 경영 평가를 연 2회 실시하는 시·도 교육청의 경우 교직원과 교육청 직원의 업무 부담 과중으로 평가의 신뢰성이 저하될 우려가 있다.

  다음으로 교감에 대한 평가와 관련하여서는 대체로 다음과 같은 문제점이 지적될 수 있다.

첫째, <표 1>에 나타나 있는 것과 같은 자기 실적 평가서가 교감의 업무 실적을 평가하는 데 적절하지 못하다는 것이다. 담당 업무 추진 목표나 담당 업무 추진 실적 등의 항목을 구체적으로 어떻게 기재하여야 하는지 분명하지가 못하다. 자기 평가의 항목으로 제시된 목표 달성도, 창의성, 적시성, 노력도 등의 항목도 추상적이라는 것이다.

둘째, <표 2>에 나타나 있는 것과 같은 교감에 대한 근무 성적 평정 기준도 교감의 근무 성적을 평정하는 데 구체적이지 못하다는 것이다. 교감이 담당하는 구체적인 역할이나 직무와 관련하여 보다 세분화된 평정 기준을 마련하는 것이 요구된다 하겠다.

III. 교장·교감 평가제도의 개선 방향

교장·교감에 대한 학교 경영 평가는 무엇보다 지방교육자치제 실시에 부응하여 학교 경영이 변화하는 미래 사회 발전 추세에 맞추어 보다 자율적이고 진취적인 방향으로 변화하도록 촉진하는 데 그 궁극적인 목적이 있다. 교장에 대한 학교 경영 평가의 개선 방향은 대체로 다음과 같은 사항들로 정리해 볼 수 있다.

첫째, 학교의 창의성과 자율성을 신장시킬 수 있는 방향으로 경영 평가가 이루어져야 할 것이다. 그 동안의 학교 경영은 중앙집권적인 통제하에서 타율과 수동적 타성에 젖어 있었다고 지적되고 있다. 그러나 지방교육자치제 실시에 따라 이러한 학교 경영의 모습은 단위학교의 특성을 보다 잘 살릴 수 있는 방향으로의 개선이 요청되고 있다. 이에 따라 현재 추진되고 있는 학교단위의 자율?책임 경영제를 통한 교장의 학교 경영 자율성 증대와 함께 교육 운영에 대한 책무성 강화를 위한 창의적 노력이 강조되고 있다. 교장에 대한 경영 평가는 바로 이러한 목적을 달성하도록 촉진하는 방향으로 이루어져야 할 것이다.

둘째, 학교 경영의 수월성을 추구할 수 있는 방향으로 경영 평가가 이루어져야 할 것이다. 학교 경영 차원에서의 수월성은 교육 프로그램의 질을 높이고 다른 학교들보다 훌륭한 교육 여건과 학교 풍토를 조성하기 위해 보다 적극적으로 노력함으로써 확보된다. 교장에 대한 평가는 그러한 수월성을 높이는 데 촉진제가 될 수 있는 방향으로 이루어져야 할 것이다.

셋째, 학교 경영의 효율성을 제고하는 방향으로 경영 평가가 이루어져야 할 것이다. 교장에 대한 평가는 전문적인 활동을 촉진하고 경영의 부단한 개선을 통해 학교 경영의 효율성을 진작시키게 하는 촉매적 역할을 수행하도록 이루어져야 할 것이다.

넷째, 학교 경영의 책무성을 신장하는 방향으로 교장에 대한 경영 평가가 이루어져야 한다. 학교가 그 활동이나 결과에 대하여 스스로 책임을 지고 반성하는 자세는 중요하다. 학교에 대한 지역사회의 기대, 목적 달성 정도, 그 성과와 문제점 등을 밝히고 책임 소재를 파악하여 개선 방안을 강구하기 위해서는 무엇보다 종합적인 평가가 이루어져야 한다. 특히 학교 경영을 책임지고 있는 교장의 활동에 대한 평가는, 그 책무성을 향상시키는 것은 물론 학교에 대한 학부모의 신뢰성을 높이고, 학교 경영 개선을 위한 구체적인 목표 설정에 기여하고, 교육 여건의 조성 정도를 확인하고, 학교 내?외의 의사 소통을 증진하는 데 기여해야 할 것이다.

다섯째, 학교 구성원의 협동성을 진작시킬 수 있는 방향으로 경영 평가가 이루어져야 할 것이다. 교장과 교감, 교사 및 행정 직원 등은 학교 경영의 공동체이다. 교장은 학교 경영의 최고책임자이기는 하지만 그 혼자만의 노력으로 학교 경영이 바람직하게 이루어질 수는 없다. 따라서 교장에 대한 경영 평가는 학교 구성원들이 상호 신뢰하에 학교 경영에 보다 적극적으로 참여하며, 상호 격려와 협동성을 진작하여 일체감을 갖고 교육 활동을 수행해 나가도록 하는 데 촉진제가 되어야 할 것이다.

여섯째, 교장에 대한 경영 평가는 ① 교육청의 교장 경영 평가 계획 발표, ② 각 학교별 자체 평가의 수행, ③ 현지 방문 평가의 실시, ④ 경영 평가의 총괄 심사, ⑤ 최종 심의?판정 등의 다섯 단계를 충실히 밟아 가면서 수행해 나가야 할 것이다. 이 중 특히 각 학교별 자체 평가는 해당 학교의 학교 경영이 지니고 있는 장점을 확인하고, 단점이나 문제를 진단하는 데 도움이 되며, 학교 경영 개선 계획의 우선 순위를 결정하는 기초 자료로 활용할 수 있으며, 스스로 학교를 객관적으로 들여다 볼 수 있게 해 준다는 점에서 대단히 중요한 활동으로 간주되어야 할 것이다.

일곱째, 교감에 대한 평가는 교감이 담당하는 역할과 직무에 준하여 보다 구체적이고 세분화된 평정 방법과 절차를 통하여 이루어져야 할 것이다. 교감은 교장의 보조기관으로 제2인자의 위치에서, 교무 관리, 학생 교육, 교장 직무대리 등 세 영역의 직무를 수행하는 매우 중요한 위치에 있다. 교장에 대한 학교 경영 평가가 비교적 구체적인 준거를 토대로 체계적인 평정 방법과 절차를 밟아 이루어지고 있는 것처럼, 교감에 대한 평가 방법도 개선이 있어야 할 것이다.

여덟째, 사립학교는 나름의 실정에 적합한 교장·교감 경영 평가 방법과 절차를 개발하여 활용하도록 노력해야 할 것이다. 참고적으로 J 사립 중등학교에서 활용하는 교장·교감 경영 평가 방법과 절차는 사립학교에서의 교장·교감 평가가 어떤 식으로 이루어질 수 있는가를 보여줄 뿐만 아니라, 공립학교에서의 교장·교감 평가의 발전을 위해서도 시사하는 바가 크다.

J 사립 중등학교에서 제시한 교장·교감 경영 평가의 목적은 ① 교장·교감의 학교 경영에 관한 전문성과 직무 수행 능력의 진단, ② 교장·교감의 학교 경영에 관한 전문성과 책무성의 증진 유도·지원, ③ 교장·교감 인사를 위한 객관적인 자료의 수집, ④ 학교 경영 개선을 위한 정보의 수집·활용, ⑤ 학교교육의 질적 향상 도모 등이다. 교장·교감에 대한 경영 평가를 형성 평가와 총괄 평가로 구분하여 <표 3>과 같이 실시하고 있다. 경영 평가의 평가 영역 및 평정 방식은 <표 4>와 같다.

<표 3> J 사립 중등학교의 교장·교감 경영 평가의 종류와 방법

구 분	형 성   평 가	총 괄   평 가
목    적	·학교 경영 능력에 대한 진단 ·자발적인 능력 개발 유도	·학교 경영에 관한 전문성 평가 ·직무 수행 결과에 대한 평가
평  정  자	·교장·교감 자신	·교장(교감)평가위원회
평정 횟수	·연 1회	·2년에 1회
평정 시기	·1학기말	·2년째 되는 해의 12월
평정 절차	·「교장(교감) 근무성적평정표」에    기초하여 교장·교감이 자기 평    가 방식으로 실시	·교장·교감은 당해 평정 기간 동안의 「교장(교감) 자    기 평가 보고서」를 교장(교감)평가위원회에 제출 ·교장(교감)평가위원회는 평상시 교장·교감의 학교 경    영 활동 관련 정보·자료를 수집 ·교장(교감)평가위원회는 이상의 자료에 근거하여「교장    (교감) 근무 성적 평정표」를 작성

<표 4> J 사립 중등학교의 교장·교감 경영 평가의 평가 영역 및 평정 방식

평   가      영   역
자질 및 태도	·교장(교감)으로서의 가치관 ·교장(교감)으로서의 품성 ·교장(교감)으로서의 지도성 ·교장(교감)의 신체·정신적 건강
근무 능력	·학교 경영 계획(학교 교육 목표, 학교 경영 계획) ·교육과정 운영(교과 지도 운영, 특별 활동 운영, 생활 지도 운영, 교육 평가 운영) ·교내 자율 장학 ·교직원 인사 관리(교직원 인사 배치, 교직원 복무 관리, 교직원 근무 조건 및 복지) ·학교 관리(학교 시설 관리, 학교 재무 관리, 학교 사무 관리) ·학교와 지역사회 관계(학부모와의 관계, 지역사회와의 관계, 동창회와의 관계)
근무 실적	·교육과정 운영 관련 실적 ·자율 장학 및 교직원 지도 관련 실적 ·학교 관리 관련 실적 ·대외 활동 관련 실적
평정 방식 : 평가 영역별로 교장·교감의 특성을 기술한 후, 평정 등급(우수, 보통, 미흡, 불량)을 부여함

<표 3>에 나타나 있는 교장평가위원회는 재단 대표, 교감, 교사 대표, 학부모 대표 등 10인 이내로 구성되어 있고, 재단 대표가 교장평가위원회 위원장이 된다. 교감평가위원회는 재단 대표, 교장, 교사 대표, 학부모 대표 등 10인 이내로 구성되어 있고, 재단 대표가 교감평가위원회 위원장이 된다.

IV. 맺는 말

이상 교장·교감 평가제도의 몇 가지 개선 방향을 적어 보았다. 교장·교감에 대한 평가와 관련하여 유의해야 할 점이 있다. 교장·교감에 대한 평가가 그 본래 의도와는 달리 역기능을 초래하지 않도록 하는 조치도 필요하다. 예컨대 평가 결과가 교장·교감의 경영 전문성 향상과 학교 경영 발전에의 동기 강화보다도 인사 조치를 위한 자료로서 활용되는 측면이 강조된다든지, 학교의 다른 구성원들은 방관자의 위치에 있고 교장·교감에게만 학교 경영·학교교육의 책임을 떠넘기는 경향이 있는 등 역기능도 있을 수 있다는 것이다.

앞으로 학교단위의 자율적 경영 체제가 정착될수록 경영 평가는 불가피하게 강화될 수밖에 없을 것이다. 따라서 교장·교감뿐만 아니라 단위학교의 모든 교직원들이 경영 평가에 대한 이해를 높이고, 학교 경영에 대해 공동 책임 의식을 느끼려는 자세를 가져야 할 것이다. 교장·교감에 대한 경영 평가가 성공적으로 시행되기 위해서는 교직원들간의 개방적이고 신뢰적인 풍토가 요구된다. 私學

1) 황정규·최희선·정항시·이윤식(1995), 학교 경영의 전문성 신장과 책무성 제고를 위한 학교장 경영 평가 방안, 교육부 중앙교육심의회 교직분과 위원회, 정책연구보고서 참조.