9×2 조직유형론(9×2 organizational types theory)

[김남용]

9×2 조직유형론(9×2 organizational types theory)
 
 

1. 정책변동의 개념

  정책변동(policy change)에 대한 개념정의는 다양하게 제시되고 있으나, 본 전자사전에서는 정책변동분야에서 독자적인 영역을 점하고 있는 Hogwood & Peters(1983)의 정책변동유형모형(framework of policy change types)을 근거로 개념정의를 하고자 한다.

  그들은 정책변동유형으로서 정책혁신, 정책유지, 정책승계, 그리고 정책종결 등 4가지로 제시했는데, 정책혁신(policy innovation)은 기존에 존재하지 않았던 정책산출물을 새롭게 도입하는 유형이고, 정책유지(policy maintenance)는 기존에 존재했던 산출물을 거의 그대로 지속하는 것이며, 정책승계(policy succession)는 기존에 존재했던 정책산출물을 수정하는 유형이고, 정책종결(policy termination)은 기존 산출물이 폐지되는 것을 의미하는 것이다.

  이를 근거로 정책변동에 대해, 정책결정과정의 정책산출물 도출 이후 집행 전까지 정책행위자들에 의해 본 산출물에 대한 수정, 종결, 유지가 된 상태에서 정책집행과정으로 이어져 시행 정책산출물이 또다시 수정, 종결, 유지되는 행태로 파악하고자 한다.

  전술한 내용에서 수정은 정책산출물이 낮은 수준이든 높은 수준이든 변동하는 행태를 말하고, 종결은 산출물이 아예 폐지되는 것을 의미하는 것이다. 그리고 유지는 정책산출물이 변동되지 않고 거의 그대로 지속되는 것을 말한다.

  좀 더 부연하자면, 이해당사자들에 의해 정책결정과정에서 수정된 정책산출물은 시행 정책산출물로 이어져 수정·종결·유지가 될 것이고, 종결된 정책산출물은 시행 정책산출물로 이어지지 않을 것이다. 그리고 유지된 정책산출물은 정책행위자들에 의해 시행 정책산출물이 또 다른 수정·종결·유지의 기로에 놓이게 되는 것이다.

  이를 정책과정 간 정책산출물의 정책변동 개념틀로 조명해서 그 유형을 살펴보면, 수정-수정형, 수정-종결형, 수정-유지형, 종결-부재형, 유지-수정형, 유지-종결형, 유지-유지형 등 7가지로 대별할 수 있다(<그림 1> 참조).
  

<그림 1> 정책과정 간 정책산출물의 정책변동 개념틀

  이러한 정책과정 간 정책산출물의 정책변동에 영향을 미치는 이론이 9×2 조직유형론인데, 이를 조명해 보면 다음과 같다.

2. 9×2 조직유형론의 개념

  9×2 조직유형론(9×2 organizational types theory)은 정책결정과정의 정책산출물에 대해 정책결정조직과 정책대상조직의 순응, 혼재, 불응 등을 기준으로 메트릭스화하여 9가지 유형으로 도출하고, 정책집행과정의 시행 정책산출물 역시 정책집행조직과 정책대상조직의 순응, 혼재, 불응 등을 가지고 유형화한 이론으로서, 9가지를 2개 과정별로, 총 18가지의 유형을 도출할 수 있는 것이다.

  여기에서 정책결정조직, 정책집행조직 등 정책주체조직과 정책대상조직에 대한 개념정의는 다양하게 시도되고 있는데, 일반적으로 정책결정조직(policy making organization)은 정책산출물을 만들어내는 조직으로서, 안전행정부 등 부단위 등이 여기에 해당되며, 법률 등의 행태를 가진다.

정책집행조직(policy implementation organization)은 결정조직에 의해 만들어진 정책산출물을 시행하는 조직으로서, 경찰청 등 청단위 등이 포함된다. 그리고 정책대상조직(policy object organization)은 정책결정조직, 정책집행조직 등 정책주체조직(policy subject organization)에게 규제 등 행위의 영향을 받는 이익집단 등을 의미한다.

  그리고 순응, 혼재, 불응 역시 다양하게 정의되고 있지만 일반적으로, 순응(compliance)은 정책산출물과 시행 정책산출물에 대해 정책결정조직, 정책집행조직 등 정책주체조직과 정책대상조직이 별 불만 없이 따르는 것을 의미하고, 불응(non-compliance)은 이를 따르지 않고 거부하는 행태를 말한다. 한편, 혼재는 정책결정조직, 정책집행조직, 정책대상조직에 세부적으로 구성되어 있는 조직 간에 일치를 보지 못하고 순응과 불응이 양립하는 행태를 의미하는 것으로서 정책대상조직의 경우 의약분업정책을 둘러싸고 대한의사협회는 불응, 대한약사회는 순응을 보이는 것 등이 그것이다. 

  이들을 근거로 만든 것이 9×2 조직유형론이다.

  결국, 정책결정과정과 정책집행과정에 있어서 정책결정조직, 정책집행조직, 그리고 정책대상조직에 순응, 혼재, 불응을 세부적으로 각각 구분시켜 18가지의 유형을 도출할 수 있는데, 순응-순응은 M-1형·I-1형, 불응-불응은 M-IX형·I-IX형 등으로 유형화시킬 수 있는 것이다.

  이렇게 볼 때, M-1형과 I-1형은 양 조직이 정책산출물과 시행 정책산출물에 모두 순응하는 모습을 갖는다는 점에서, 높은 수준의 유지가능성을 나타내는 반면, M-IX형·I-IX형은 양 조직이 정책산출물과 시행 정책산출물에 모두 불응을 한다는 점에서, 수정·종결 등 높은 수준의 변동가능성을 내포하고 있는 것이다. 그리고 나머지 유형은 특정조직의 힘의 우위에 따라 그들이 주장하는 불응 또는 순응에 근거하여 수정·종결의 변동 또는 유지의 가능성에 영향을 미치는 것이다(<그림 2> 참조).
  

<그림 2> 9×2 조직유형론의 개념틀

구 분		정책결정조직			→	정책집행조직			구 분
		순응	혼재	불응		순응	혼재	불응
정책대 상조직	순응	M-I형	M-IV형	M-VII형		I-I형	I-IV형	I-VII형	순응	정책대상조직
	혼재	M-II형	M-V형	M-VIII형		I-II형	I-V형	I-VIII형	혼재
	불응	M-III형	M-VI형	M-IX형		I-III형	I-VI형	I-IX형	불응

  한편, 본 이론의 효용성을 간략히 제시하면 다음과 같다.

  첫째, 다원주의적 체제를 맞이하여 실질적으로 정책을 주도하는 정책주체조직과 정책대상조직을 근거로 조작화해고, 높아져가는 조직 간 상호작용 행태인 불응과 순응을 가미했다는 점에서, 빈번해지는 정책변동의 현실을 어느 정도 반영할 수 있는 이론이라고 할 수 있다.

  둘째, 역동적인 정책변동에 따라 그 요인을 정체성 있게 도출하는 것이 여의치 않은 현실에서 과정별 9가지, 총 18가지의 유형으로 접근하고 있는 본 이론은 복잡한 정책변동의 요인을 논리적으로 조명할 수 있는 이론이라고 할 수 있는 것이다.       
 

3. 응용 - 분석틀의 구성(의약분업정책사례 적용)

  지금까지의 이론적 배경을 근거로 분석틀을 구성해보면 <그림 3>과 같다.

  즉, 의약분업정책결정과정의 정책산출물이 수정·종결의 변동, 또는 유지되는 행태가 정책집행과정의 시행 정책산출물로 이어지는 상황 속에서, 또 다른 수정·종결의 변동, 유지의 가능성이 나타날 수 있는 것이다.

  이러한 정책산출물과 시행 정책산출물의 정책변동에 영향을 미치는 요인을 의약분업정책결정과정과 집행과정의 정책결정조직·정책집행조직의 정책주체조직과 정책대상조직의 순응, 혼재, 불응에 근거해 메트릭스화 한 9가지, 총 18가지의 유형을 통해 각각 조명하고자 하는 것이다. 

<그림 3> 분석틀의 구성

                 ↑↑↑                                                               ↑↑↑

구 분		의약분업정책결정조직			→	의약분업정책집행조직			구 분
		순응	혼재	불응		순응	혼재	불응
의약분업정책대 상조직	순응	M-I형 (높은 수준의 유지 가능성)	M-IV형 (변동 또는 유지 가능성)	M-VII형 (변동 또는 유지 가능성)		I-I형 (높은 수준의 유지 가능성)	I-IV형 (변동 또는 유지 가능성)	I-VII형 (변동 또는 유지 가능성)	순응	의약분업정책대상조직
	혼재	M-II형 (변동 또는 유지 가능성)	M-V형 (변동 또는 유지 가능성)	M-VIII형 (변동 또는 유지 가능성)		I-II형 (변동 또는 유지 가능성)	I-V형 (변동 또는 유지 가능성)	I-VIII형 (변동 또는 유지 가능성)	혼재
	불응	M-III형 (변동 또는 유지 가능성)	M-VI형 (변동 또는 유지 가능성)	M-IX형 (높은 수준의 변동 가능성)		I-III형 (변동 또는 유지 가능성)	I-VI형 (변동 또는 유지 가능성)	I-IX형 (높은 수준의 변동 가능성)	불응

  한편, 본 분석틀에서 정책산출물은 집행(또는 시행)을 위한 최적의 정책대안을 의미하고, 시행 정책산출물은 최적의 정책산출물이 실제 집행되는 것을 말한다.

  아울러, 의약분업정책결정과정은 본격적인 상호작용을 시작시키는 사건인 촉발기제(triggering mechanism)로 부터 정책산출물을 거쳐 실제 산출물이 집행되기 전 까지로 규정하고자 한다. 즉, 대통령공포 등을 거쳐 만들어진 정책산출물이 일정 준비기간을 두고 집행되기 전 까지의 기간도 정책결정과정으로 본다는 것이다.

정책결정과정을 통해 만들어진 정책산출물이 실제 집행되지 않고 이에 대한 정책행위자들의 반응을 모니터링(monitoring)하는 기간도 결정과정의 연장이기 때문이다. 그리고 정책집행과정은 정책산출물이 실제로 시행되는 순간부터 또 다른 산출물이 도출되어 시행 정책산출물이 종료되는 시점으로 규정하고자 한다.     

4. 평가

  9×2 조직유형론은 복잡한 정책변동현상을 논리적이고 정체성 있게 요인측면에서 접근하고 있다는 점에서, 일정부분 의미를 갖는다. 다만, M-1형·I-1형, M-IX형·I-IX형을 제외한 나머지 유형이 구체적으로 어떻게 정책변동의 요인으로 접근하고 있는가에 대해서는 체계적인 설명이 미미하다는 점에서, 차후 개선과제로 남는다.

참고문헌
Birland., A.(2005), An Introduction of the Policy Process, New York : M.E. Sharpe.
Hill, M. & Peter, H.(2002), Implementing Public Policy, London : Sage.
Hogwood, B. & Peters, B. G.(1983), Policy Dynamics, New York : St. Mar-tin's     Press.
Ingram, H. & Mann, D.(1980), Why Policies Succeed or Fail, Beverly Hills : Sage.
Mazmanian, D. A. & Sabatier, P. A.(1981), Effective Policy Implementation, Lexington, Mass : Lexington Books.
Pressman, J. L. & Wildavsky, A.(1984), Implementation, 3rd ed., Berkeley : University of California Press.
 
키워드: 9×2 조직유형론, 정책변동론
저  자: 양승일(ysivd@cyc.ac.kr;ysivd@korea.kr)
작성일: 2013.11.01