민주주의의 무기고 되살리기: 국방 산업 역량 급증을 위한 단계

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민주주의의 무기고 되살리기: 국방 산업 역량 급증을 위한 단계

사진 제공: 미군

신시아 쿡 의 보고

2023년 3월 14일 게시됨

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우크라이나에서 러시아의 전쟁은 많은 무기 목록을 유지해야 할 필요성을 강화했습니다. 전쟁이 단명할 것이라고 가정하는 미래 작전 계획은 장기간의 분쟁을 벌일 용의가 있는 유능하고 단호한 적과 맞서게 될 수 있습니다. 러시아의 빠른 참수 공격과 추가 영토 흡수 계획이 미국이 이끄는 동맹국과 파트너의 지원으로 우크라이나 국민의 격렬한 저항에 의해 좌절된 우크라이나에서 일어난 일입니다. 지금은 소모전입니다. 전쟁의 장기화는 미국 방위 산업 기반의 준비 태세에 대한 질문과 성찰을 불러일으켰지만, 현재의 분쟁은 아직 산업 동원의 연습이 아닙니다. 지금까지 미국이 우크라이나에 제공한 강력한 지원은 기본적으로 비축량이 바닥났고,미국이 직접 관련된 분쟁의 경우 훈련 및 전쟁 계획 실행을 위한 충분한 잔여 재고가 있는지 여부에 대한 우려를 촉발했습니다 . 유능한 적과 직접 충돌하는 경우 미국 산업 기반이 급속하게 생산을 급증할 준비가 되어 있는지 여부는 더 이상 문제가 되지 않습니다. 그렇지 않다는 것은 분명하며 필요한 투자가 아직 이루어지지 않았기 때문입니다. 그렇게 하기 위해.

제2차 세계대전에서 미국은 "민주주의의 무기고"(프랭클린 D. 루즈벨트 대통령이 연합군의 전쟁 노력에서 미국 산업이 수행한 주요 산업적 역할을 언급하는 데 사용된 용어) 역할을 했지만, 5년 이상이 걸렸습니다. 전쟁 노력을 위해 완전히 준비하기 위한 산업 기반. [1] 미국이 분쟁에 직접 개입한다면 생산량이 급증하는 데 걸리는 시간은 심각한 취약성을 나타냅니다. 급증하는 생산량이 왜 그렇게 복잡하고 오래 걸리나요?

이 충돌 이전에도 국방 계획 시나리오에서 선호하는 무기인 미국 정밀 무기 재고의 얕은 깊이에 대한 우려가 펜타곤과 의회에서 어렴풋이 드러났습니다. 이 취약점은 이제 막 정책 입안자들에 의해 고조되고 있습니다. 2023년 국방수권법(NDAA)의 언어는 예를 들어 다년간 구매 권한을 포함하여 새로운 군수품 획득 증가를 승인합니다. 프로그래밍된 수치에 도달하는 데 현재 생산 속도로 완료하는 데 몇 년이 걸릴 수 있으므로 솔루션으로 생산 수준을 급증해야 할 필요성에 대한 논의가 점점 더 많아지고 있으며 미 육군은 이를 지원하기 위한 조치를 취하고 있습니다.그러나 수년간의 과소 투자는 관련 속도로 전쟁에 영향을 미칠 수 있는 기간 내에 동맹국의 요구를 충족하면서 재고를 보충하고 늘리는 데 산업 기반이 충분하지 않을 수 있음을 의미합니다. 또한, 상업적 방위 산업 기반 자체는 생산 능력과 배송 속도를 희생하면서 최소 비용 생산 모델을 동기 부여하는 인센티브 구조에 직면해 있으며, 이는 제조 지연이 가능한 한 제거되었음을 의미합니다. 이 인센티브 구조는 국방부(DOD)가 가능한 한 광범위한 역량에 투자하고 납세자 자금을 신중하게 할당할 수 있도록 설계되었지만, 방위 산업 기반이 급증할 수 있는 능력을 감소시켰습니다.

더 높은 지속 수량에 대한 명확한 목표가 있는 공식적인 요구 사항이 없고 계약이 발행된 상태에서 방위 계약업체는 현재 필요한 생산 능력에 투자하는 위험을 감수하지 않았습니다. 이 문제는 군수품뿐만 아니라 국방 제조 생태계 전반에 만연해 있습니다. 합리적인 시간 내에 재고를 채우거나 더 일반적으로 급증에 대비하려면 계약자가 생산량을 늘릴 수 있도록 추가 용량에 투자해야 할 수 있습니다. 따라서 정책 입안자들이 급등에 필요한 것이 무엇인지, 특히 어떤 유형의 투자가 필요한지 이해할 수 있도록 생산율을 높이는 데 필요한 단계를 검토하는 것은 가치가 있습니다.

모든 기능에 대한 급증하는 생산을 고려할 때 해결해야 하는 첫 번째 질문은 기존 공장과 시설이 자체 생산을 확장하는 데 필요한 역량을 갖추고 있는지 여부입니다. 일반적으로 기존 시설과 인력을 사용하여 생산량을 늘리는 것이 가장 비용 효율적인 접근 방식이므로 용량 평가가 첫 번째 핵심 단계입니다. 고정 생산 비용(예: 시설 및 공작 기계)은 최대 3교대까지 사용할 수 있습니다. 공장이 최대 용량이 아니고 추가 생산 요구 사항을 위한 공간이 있는 경우 더 많은 근로자를 고용하거나 추가 교대조를 추가할 수 있습니다. 실업률이 낮고 인력 참여율이 이미 높은 경우 근로자를 모집하고 유지하는 것이 더 어렵습니다. 2023년 2월 초 노동통계국은계절 조정 실업률은 3.4%라고 보고했다. 한 주요 국방 계약자는 조직에 합류할 새로운 숙련된 기계공을 식별하고 새로운 숙련된 터치 노동 직원을 위한 장거리 재배치 비용을 지불하는 기존 근로자에게 10,000달러의 보너스를 제공한다고 보고했습니다.

공장이 최대 용량으로 3교대를 운영하는 경우 산업 엔지니어를 사용하여 작업을 수행하는 새로운 방법을 찾거나 조립 속도를 높이거나 효율성을 찾음으로써 생산량을 늘릴 가능성이 있습니다. 생산 효율성에 대한 검색은 새로운 것이 아니므로 한 가지 과제는 린 제조와 같은 생산 접근 방식의 자동화 및 채택이 증가함에 따라 이미 시스템에서 모든 상당한 여유 시간과 불필요한 비용이 제거되었을 수 있다는 것입니다. 산업 공학 및 비용 절감에 중점을 둔 정부 계약 인센티브 구조. 특히 자동화가 가능한 공장에서 로봇을 사용할 수 있는 경우 여전히 개선의 여지가 있을 수 있습니다. 생산 접근 방식을 변경하면 인력에 대한 추가 교육이 필요할 수 있습니다.

기존 시설 내에서 용량을 늘리려면 노동력 외에 다른 투입물을 늘려야 합니다. 새로운 생산 속도를 지원하려면 원자재, 부품, 하위 조립품 및 생산 중인 제품에 들어가는 모든 구성 요소의 배송이 증가해야 합니다. 최종 조립 현장에서 생산량을 늘리려면 모든 입력 범위를 늘려야 합니다. 공급망이 제한된 경우, 생산량을 늘리는 것이 어렵거나 불가능할 수도 있습니다. 일부 하청업체의 경우 국방 생산이 전체 생산량의 작은 부분을 차지할 수 있으며, 방위산업 계약업체에 보내는 생산량의 비율을 늘리는 것이 수익성이 더 높은 다른 고객과의 관계에 해를 끼치는 경우 경제적으로 이치에 맞지 않을 수 있습니다. 항공우주는 티타늄의 가장 큰 시장이지만 금속은 자동차를 포함하여 다양한 소비자 용도를 가지고 있으며 미국 에는 티타늄 스폰지 및 티타늄 주물을 생산하는 단일 업체가 있습니다 . 주물 및 단조품은 미군의 모든 서비스에서 위험 품목으로 식별되었습니다. 반도체전체 제조 스펙트럼에 걸쳐 사용되며 리드 타임은 최대 6개월입니다. 재료 수준에 이르기까지 미국 소싱 하위 구성 요소에 대한 요구 사항은 생산 성장을 복잡하게 만듭니다. 계약자는 엄격한 자격 심사 과정 없이 새로운 공급업체를 찾기 위해 공개 시장으로 눈을 돌릴 수 없습니다. 국방 계약에 대한 정부 규정은 일반적으로 재료 수준까지 미국에서 공급되는 하위 구성 요소를 요구합니다. 일부 군수품은 미국에서 구할 수 없을 정도로 환경에 악영향을 미쳐 외국 공급원에 대한 의존도 와 중요한 실패 지점을 야기합니다. 따라서 제조 투입물의 공급을 늘리기 위한 투자는 성공적인 제조 급증의 기본입니다.

군수품 생산의 경우 DOD는 폭발물 및 추진제를 만드는 데 사용되는 포탄 및 화학 물질과 같은 일부 제조 능력을 사내에서 유지합니다. 이러한 정부 소유, 계약자 운영(GOCO) 시설에서 GOCO를 관리하는 영리 법인은 계약자 소유 및 계약자 운영(COCO) 사이트에 존재할 수 없는 시설 및 도구에 대한 투자에 제한이 있을 수 있습니다. GOCO 공장의 운영 계약은 기간이 상대적으로 짧기 때문에(5~10년) 투자가 허용될 경우 투자를 회수하고 이익을 얻을 수 있다는 기업의 확신이 제한됩니다.

자본 지출이 필요한 추가 공장 공간이 필요한 경우 결정을 내리기 전에 승인을 위한 기업 검토 프로세스가 있을 수 있습니다. 계획이 승인되면 새 시설은 동일한 부지 또는 다른 위치에 건설될 수 있습니다. 같은 부지에 시설을 짓는 것은 특히 관리 측면에서 일정한 규모의 경제를 제공합니다. 예를 들어, 공장 관리자는 추가 생산 공간을 담당할 수 있고, 동일한 인적 자원 직원이 신입 직원 채용, 고용 및 교육 프로세스를 감독할 수 있으며, 신입 직원은 기존 생산 직원에게 교육을 받을 수 있습니다. 마찬가지로 품질 보증 직원은 새로운 생산 라인의 품질 프로세스를 감독할 수 있습니다. 용량 증가를 지원하기 위해 이러한 각 기능에 추가 인력이 필요할 수 있지만, 기관 자체가 제자리에 있습니다. 시설 자체의 경우 허가, 환경 영향 평가 및 기타 기술적 문제와 관련된 지역 사회 또는 연방 규제 기관의 문제가 이미 해결되었을 수 있습니다. 지역 사회는 공장 관리와 장기적인 관계를 유지하고 따라서 더 큰 신뢰를 가질 수 있습니다.

그러나 추가 생산 공간을 배치하는 데는 단점도 있습니다. 현지 실업률이 낮아 공장들이 이미 채용 반경을 넓혔다면 추가 인력을 찾기 어려울 수 있다. 새로운 위치에 건물을 짓는 것은 단일 실패 지점이 있는 위험을 줄이는 이점도 있습니다. 예를 들어, 토네이도와 허리케인과 같은 기후 관련 비상 사태는 심각한 피해를 입힐 가능성이 있습니다. 테러나 적의 공격과 같은 인위적인 혼란은 다른 위험을 나타냅니다. 1950년대에 그러한 중단에 대한 강화의 한 역사적 예 에서 캘리포니아에서 제작된 F-86 세이버의 두 번째 생산이 오하이오주 콜럼버스에서 개발되었습니다.

"그린필드" 부지에 건설하기로 결정한 경우 첫 번째 단계는 위치를 식별하는 것입니다. 일부 주와 지역에서는 직접 투자, 세금 환급, 도로 투자와 같은 새로운 사업을 유치하기 위해 보조금을 제공할 수 있습니다. 일부는 고용주에게 더 ​​유리한 노동법이 있을 수 있습니다. 기업이 이러한 정보를 수집하고 분석하는 데는 시간이 걸립니다. 일부 유형의 생산에는 위치 결정에 영향을 미칠 수 있는 매우 구체적인 제약이 있습니다. 조선은 해안에서 이루어져야 하며 적절한 토지는 매우 부족할 수 있으며 연안 환경과 관련된 추가 환경 제약이 있을 수 있습니다. 원자력 선박과 잠수함의 건조는 추가적인 합병증을 가져오며, 이는 AUKUS를 지원하기 위한 잠수함 생산 증가의 어려움에 기여할 것입니다.

새로운 시설도 설계가 필요하고 건축가 공모전이 열리면 시차가 있을 수 있습니다. 플랜트는 산업 공학적 고려 사항을 염두에 두고 설계되어야 하므로 공간 제한이 제조 접근 방식을 제한해서는 안 됩니다. 위치 결정 전에 계획을 시작할 수 있지만 특정 사이트에 따라 약간의 변경이 필요할 수 있습니다. 건축을 시작하기 전에 다양한 건축 허가를 받아야 하며 휘발성 유기 화합물(VOC)이 포함된 페인트와 같은 생산 공정에 따라 추가로 필요한 허가가 있을 수 있습니다. 허가를 받는 데는 시간이 오래 걸릴 수 있으며 절차를 진행하고 거부를 처리하기 위해 변호사의 지원이 필요합니다. 건물을 지은 후,

건물이 시작되기 전에 최고의 가치와 최저 비용을 보장하기 위해 여러 건설 회사를 대상으로 경쟁이 열릴 수 있습니다. 계약자가 선정되면 일부 작업은 즉시 시작될 수 있지만 공급망 문제로 인해 리드 타임이 긴 건물 건설에 필요한 항목이 있을 수 있습니다. 건설을 지원하기 위한 시설을 건설하려면 전기, 배관, 인터넷 연결, 조경 및 화재 경보기를 포함한 일반적인 요구 사항과 함께 매우 평평한 바닥 또는 고급 공기 여과와 같은 추가 시간과 전문 지식이 필요한 특정 요구 사항이 있을 수 있습니다. 새로운 도로, 철도 연결, 활주로 또는 기타 지역 교통 기반 시설은 공장 투입물과 완제품을 고객에게 전달하기 위해 필요할 수 있습니다.

위의 프로세스가 복잡한 만큼 추가 인프라를 개발하고 구축하는 시간은 가장 큰 일정 제약이 아닐 수 있습니다. 복잡한 생산 공정의 경우 고급 공작 기계는 주문과 배송 사이에 몇 년이 걸릴 수 있으며 해외에서 소싱해야 할 수도 있습니다. 여기에는 다축 금속 절단기, 레이저 및 오토클레이브와 같은 기계가 포함됩니다. 특히 대형 기계와 하드 툴링은 무거운 부품을 옮기기 위해 건물 기초와 오버헤드 크레인에 추가 지원이 필요할 수 있습니다. 생산 계획 및 주문 공작 기계는 건물이 완료될 때까지 기다릴 필요가 없습니다.

새로운 현장에는 새로운 공장 관리와 공장 운영에 필요한 기타 현장 지원 기능이 필요합니다. 국방 생산 분야의 제조 터치 노동은 용접과 같은 기술에 대한 광범위한 교육과 특정 인증이 필요할 수 있으며 견습생에서 마스터로 이동하는 데 몇 년이 걸릴 수 있습니다. 신규 근로자를 채용하고 고용하는 데 필요한 시간 외에도 대부분의 또는 모든 근로자가 신규인 미개척 지역에서는 속도를 높이고 팀으로 함께 일할 수 있도록 교육하는 데 시간이 걸립니다. 접촉 노동과 ​​함께 산업 공학, 테스트 및 품질 관리와 같은 다른 생산 요소를 식별하고 인력을 배치해야 할 수 있습니다. 일부 개인은 새 위치를 시작하는 데 도움이 되도록 일시적 또는 영구적으로 다른 사이트에서 기꺼이 이동할 수 있습니다. 미국방위계약관리청 및 방위계약심사원 . 이것은 방위 산업체 자체가 제어하거나 가속화할 수 있는 것이 아닙니다.

기존 공장 내 생산 능력 증가와 관련된 동일한 공급망 문제는 새로운 시설과도 관련이 있습니다. 공급업체도 급증해야 하고 하도급업체도 급증해야 합니다. 필요한 초과 제조 능력이 있더라도 구성 요소 또는 핵심 재료의 소스가 제한될 수 있으며 이러한 소스는 한 번에 급증할 수 있는 여러 제품 라인에서 공유될 수 있습니다. 변화하는 수요에 대한 유연한 대응을 개발하기 위한 모범 사례에 대한 교육을 포함하여 공급업체와의 장기적인 관계가 도움이 될 수 있지만 이는 주 계약자가 통제할 수 있는 것이 아닙니다. 여러 시스템이 동일한 하청업체에 의존하는 경우, 특히 단일 미국 공급원이 있는 경우 요구 사항 충돌 문제를 해결하지 못할 것입니다. 어떤 제도를 우선시하느냐는 풀어야 할 문제다. 또한 지적재산권 상실에 대한 우려와 사이버 보안 요구 사항과 같은 엄격한 정부 규제 환경으로 인한 과제를 포함하여 새로운 공급업체를 방위산업 기반 생태계에 도입하는 데 어려움이 있습니다.사이버 보안 성숙도 모델 인증 지침.

공급망의 경우 한 가지 전략에는 특정 종류의 공급품 비축이 포함될 수 있습니다. 예를 들어 급증하는 시기에 사용할 수 있는 철강과 같은 재료의 재고를 유지하는 것입니다. 이 접근 방식은 노후화 위험에 직면하지 않는 입력에 초점을 맞춰야 합니다. 반도체와 같은 품목의 긴 리드 타임에도 불구하고 비축은 해당 분야의 급속한 기술 혁신으로 인해 솔루션이 아니며 비축은 구식이고 쓸모 없게 될 위험이 있습니다. 이를 위해 정부는 산업계가 공급업체와 함께 선호하는 고객 상태를 개발하도록 인센티브를 생성하여 필요할 때 우선 액세스를 트리거할 수 있도록 장려할 수 있습니다. 최종 제품의 재고를 비축하거나 유지하는 데는 잠재적 노후화 비용과 창고 비용 및 정기적인 유지 관리 비용이 수반된다는 점에 유의해야 합니다.

군수품뿐만 아니라 모든 유형의 국방 제조를 위한 역량 구축은 명확한 시장 신호가 없기 때문에 복잡합니다. 소비재의 경우 기업은 결정을 내리기 전에 제품의 장기적 생존 가능성을 예측하고 추가 용량 구축의 투자 수익을 추정할 수 있습니다. 방어 생산은 다릅니다. 국방부는 일반적으로 방위 상품에 대한 미국의 유일한 구매자이며 정부 정책은 계약자가 상업 시장, 즉 외국 군대에 판매할 수 있는 능력을 축소하거나 제거하는 경우가 많습니다. 계약자가 용량을 늘리기 위해 자본을 투자하고 DOD 요구 사항의 급증이 결코 실현되지 않거나 서명된 계약으로 귀결되지 않는 경우 계약자는 현재 초과 용량에 대한 투자를 회수할 수 없습니다. 비용 구조의 증가는 향후 계약을 위해 성공적으로 경쟁할 수 있는 능력에 영향을 미칠 수 있습니다. 다년 계약은 미래 수요에 대한 추가 충실도를 제공할 수 있지만 DOD는 다년 계약을 발행하기 전에 의회 승인이 필요하며 의회는2023 NDAA가 특정 군수품 구매에 대해 승인했지만 사용 제한 .

따라서 급증에 대한 계획을 세울 때 가장 어려운 질문은 누가, 어떻게 비용을 지불할 것인가입니다. 필요한 용량 증가에 대한 자금 조달 문제는 용량을 늘리기 전에 답변해야 합니다. 국방 계약자가 이러한 투자를 하려면 의회와 서비스 측의 장기적인 약속이 필요할 것입니다. 또한 정부는 향후 계약이 지속적으로 저비용 솔루션을 추진하기보다는 초과 용량(슬랙)의 유지를 지원하도록 보장해야 합니다. 여느 때와 마찬가지로 여기에서 분명한 과제는 경쟁 우선순위입니다. 기존 시스템의 서지 용량을 늘리는 데 투자하면 향후 전투에 필요한 기능을 생산할 현대화 투자에 대한 정부의 예산을 줄일 수 있습니다. 마지막으로,

동맹국과 협력하는 전략은 국내 방위 산업에 대한 부담을 어느 정도 완화할 수 있습니다. 가까운 동맹국의 산업 기반에 있는 기존 역량을 활용하는 것으로 확인된 한 가지 접근 방식인 "Ally-shoring" 또는 "friend-shoring"은 급증 가능성을 가속화할 수 있습니다. 물론 이는 해외에 유휴 능력이 있는지 여부에 달려 있으므로 평가가 필요합니다. 생산이 할당되는 방법에 따라 수출 통제 및 지적 재산권 문제로 인해 생산이 미국에 머물면서 기존 역량을 해외 공급업체에 할당할 수 있는 고급 무기를 위해 미국 시설을 확보할 수 있습니다. 해결해야 할 주요 협상 포인트는 인프라에 필요한 수정에 대해 어느 국가 또는 회사가 비용을 지불하는지, 어디에서 무엇을 생산할지,

미국이 직면한 다음 전쟁은 항구적 자유 작전(Operation Enduring Freedom)과 연합군 자유 작전(Operation Allied Freedom)에서와 같이 뚜렷한 능력 이점을 누리는 전쟁이 아닐 수도 있습니다. 더 유능한 적과의 장기전을 위해 미국은 생산이 공장에서 전선으로 직접 이동하면서 산업 기반을 더 직접적으로 활용해야 할 수도 있습니다. 주로 기존 비축량으로 우크라이나를 지원한 지 1년이 지난 후, 정치 지도부가 우크라이나에 대한 지속적인 지원을 통해 "민주화의 병기창"을 일깨우고 "빈 쓰레기통"을 다시 채워야 할 필요성을 인식하고 있다는 징후가 있습니다 ..” 장기적인 생산 증가를 위해 미국의 더 큰 제조 부문을 참여시키는 것은 더 중요한 노력이 될 것입니다. 이를 위한 구현 접근 방식(운영 또는 동원을 위한 "OPlan")을 개발하는 것은 기획자가 지금 작업해야 하는 것입니다. 우크라이나를 지원하는 문제는 우리가 이에 대해 너무 일찍 생각하고 있지 않으며 너무 늦지 않기를 바랍니다. 만약 미래에 갈등이 생긴다면 그 나라는 당시 가지고 있던 산업 기반과 전쟁을 해야 할 것입니다. 5년 안에 산업 기반에 개입하는 제2차 세계 대전 모델은 강력한 산업 기반, 생산의 모든 구성 요소를 온쇼어링하는 전략, 중요한 하위 구성 요소에 대한 거의 독점권을 가진 고도로 유능한 적과의 충돌에 충분하지 않을 수 있습니다.

Cynthia R. Cook은 국방 산업 이니셔티브 그룹의 이사이자 워싱턴 DC에 있는 전략 및 국제 연구 센터의 국제 안보 프로그램 선임 연구원입니다.

이 보고서는 CSIS에 대한 일반적인 지원으로 가능합니다.

[1] Arthur Herman은 2012년 저서인 Freedom's Forge: How America's Industry Produced Victory in World War II에서 이를 설명합니다 .

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이 보고서는 국제 공공 정책 문제에 초점을 맞춘 비과세 민간 기관인 CSIS(Center for Strategic and International Studies)에서 작성했습니다. 그 연구는 당파적이지 않고 비독점적입니다. CSIS는 특정한 정책적 입장을 취하지 않습니다. 따라서 이 간행물에 표현된 모든 견해, 입장 및 결론은 전적으로 저자(들)의 것으로 이해되어야 합니다.

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