|
목민심서 제6편 호전(戶典)
제2조 세법
토지제도가 이러하니 세법도 따라서 문란하다. 年分에서 빠지고 황두에서 빠지니 나라의 세입이 얼마되지 않는다.
- 양전(量田)할 때, 이미 토지의 비옥도에 따라 6등급하여 1등은 1결(結), 2등은 85%, 3등은 70%.... 체감하여 6등급으로 나눴으니, 1등급 1결과 6등급 1결은 그 생산량이 서로 같고 그 세도 같아야 한다.(*이 글로 봐서, 결은 생산량을 기준으로 정해지는 것 같다. 예컨대 4등급의 1결은 1등급 토지면적의 2배, 6등급의 1결은 1등급의 4배 쯤 되는 것) 그런데 여기에 연분 9등급의 법은 下下 4말, 下中 6말, 下上 8말로 올라가서 上上인 해는 20말로 세법을 정했다.
- 이미 이렇게 법을 정했으면 마땅히 해마다 등급을 나눠서 해마다 달라야 연분법인데, 토지 등급에서 하하전 몇 천결은 계속 하하(下下)이고 하중전 몇 천결은 오래도록 하중(下中)이니[여러 읍의 대개장(大槪狀) 작성 방식이 그렇다] 이것은 연분이 아니고 토지로 나눈 것이다.
- 법이 이미 이러니 이치에 맞게 따라야 하는데, 백성에게 세를 거둘 때는 9등급(下下년)의 토지에 통상 6말을 징수한다. 나라에서는 차등을 두었는데 백성들이 납부할 때는 차이가 없으니 이것은 또 무슨 원칙인가. 가령 나주의 경우 하하전 2만결, 하중전 1만결 모두 6말씩을 징수하면 쌀 18만 말이 된다. 아전은 이렇게 거두고 호조에 보고할 때는 “하하전 각 4말씩, 하중전 6말씩 쌀 14만 말뿐입니다.”라고 한다. 玉같은 쌀 4만 말이 중간에서 없어지니 이 무슨 법인가.
- 또 이 3만결이 논 2만결과 밭 1만결이면, 법령에 밭은 콩으로 받게 되어 있다. 콩은 쌀의 절반을 기준으로 삼으니, 쌀 2만3천 말은 중간에서 없어지고 만다. 이 무슨 법인가. 밭 1결에 쌀 6말을 거두니 논의 세와 다를 것이 없다.
- 한 읍에서 빠지는 것이 6천여 곡이니 三南을 합치면 그 중간에서 없어지는 것이 몇 만 곡이다. 조정은 멀어서 듣지 못하고 감사는 좋아하면서 살피지 않고, 수령은 어리석어 깨닫지 못하고 관례가 되고 일상이 된지 2~3백년이다. 이것은 한 고을에서 개혁할 수 있는 것이 아니다.
천재지변으로 세액을 감해주기 위해 災結을 조사하고(執災) 세액을 감해주는(俵災) 일은 田政의 말단에 속한다. 큰 근본이 이미 무너지고, 조리가 모두 문란하니 비록 盡心全力해도 마음이 상쾌할 수 없다.
- 軍, 田, 還穀은 수령의 이른바 三政이다. 소위 俵災라는 것은 田政에서 중요한 부분이라고 할 수는 없는데 알기도 어렵다. 오직 律己, 束吏, 그리고 평소에 드러나는 위엄으로 아전들의 간사함이 너무 심하지 않기를 바랄 뿐이다. 한 오라기도 잘못이 없게 하려는 것은 길이 아니다.
- 僞災라는 것은 추수할 무렵 書員이 들을 순시할 때 마을의 부자가 누렇게 익은 논을 가리키며 “이것이 내 논이다. 그대와 방납을 하면 어떻겠는가?” 라고 하며 돈 8량을[혹 7, 혹 9, 시가에 따른다] 주면, 마침내 1결의 논이 모두 재결인 全災가 된다. 다른 곳에 가서도 이렇게 한다. 가난한 백성의 논에는 혹 묘가 있으나 꽃이 피지 않았고, 혹 꽃은 피었으나 열매가 맺히지 않았다. 백성이 밭을 가리키며 눈물로 호소한다. “내 논을 災冊에 올려 주십시오.” 서원이 말한다. “네 농사가 비록 무너졌으나 작대기를 휘두르면 소리가 나니 재결로 잡을 수 없다.” 한 농부의 논에서 10부만 재책에 올리면, 이를 내재(內災)라 한다.
- 서원이 돌아와 수령에게 보고하면 수령이 말한다. “너의 마을은 稍實[흉년에 유독 풍년이 든 것을 초실(稍實)이라 한다.]한데, 재결이 왜 이리 많으냐?” 재결을 두 번 세 번 삭감하면 빈호(貧戶)의 황전(荒田)은 모두 삭감되어 재책에서 빠지고, 부호(富戶)의 황금빛 논는 털하나 움직이지 않고 재결이 되니 이를 위재(僞災)라 한다.
수령이 이러한 폐단을 방지하기 위해 간평(看坪)하는 아전에게 명하여 재해를 입은 논 두렁에 표지를 세우고, 자호와 부수(負數)를 쓰고, 금년 전부(佃夫)의 이름을 써붙이게 하고 친히 나가 서원이 작성한 재책을 들고 비교해보면 혹 풍작인데 재결로 했거나 재결인데 누락된 것을 하나하나 적발할 수 있을 것으로 여기지만 이것은 천하의 어리석은 방법이다.
- 소위 몇 부 몇 속(束)은 본래 척(尺), 촌(寸), 보(步), 인(仞)으로 실재 면적을 구할 수 없으니 실상대로 한 것인지 지나치게 한 것인지 어찌 알겠는가. 전부(佃夫)에게 물으면 거짓말 아닌 것이 없고, 전감(田監)에게 물으면 모두 지록위마(指鹿爲馬)와 같다. 패거리를 지어 농간하는 자들은 말이 어긋나지 않고, 패거리에 들지 않은 사람은 알아도 말하지 않으니 목민관은 천하에 외로운 사람이다.
- 정언황 공이 인천 부사가 되었을 때다. 공은 연분(年分)을 정하는데 서원을 내보내지 않고 백성들로 하여금 스스로 농사지은 것을 고하게 하고 때때로 직접 나가서 살폈다. 백성들은 음식 접대비를 쓰지 않아도 되고 아전의 농간이 끊어지고 전결(田結)이 이전보다 줄어들지도 않았다. 백성들은 이를 아주 편하게 여겼다.
- 무릇 간평을 살피는 법은, 목민관이 말을 타고 시동 두엇만 데리고 관할 경내를 두루 다니면서 그 대강을 살펴 모 면 모 마을 재해가 더욱 심하고, 모면 모 마을은 이전과 같이 풍년인지를 아는 것이다. 때로 느릅나무나 버드나무 그늘에 앉아 마을의 부로(父老)을 불러서 한 해 농사를 묻되 부자관계처럼 온화하고 자애롭게 하면 즉 고을 안에 어떤 마을이 더 심한지, 마을에서도 어떤 골짜기가 유독 풍년인지 자연히 얻어들을 수 있다. 돌아와서 그것을 기록하고 대강을 살피면 아전의 위재(僞災)가 너무 심하지 않은 데서 스스로 그칠 것이다.
- 무릇 재결을 집계하는 방법은, 망종(芒種) 10일 전부터 풍헌, 약정에게 전령을 내려 5일에 한 번씩 보고하게 한다. “본 고을 내에 무슨 면은 모심기가 태반 되었고, 무슨 면은 모심기가 거의 끝났고 아무개는 모심기가 반도 되지 않았고, 아무개는 전혀 하지 못했다.”
- 서원이 들로 나가는 날에는 불러서 앞에 두고 온화한 말로 타이르기도 하고, 위엄이 서린 말로 겁도 주고, 지성껏 간절하게 하여 감동을 주게 되면 무익하지 않을 것이다.
- 서원의 재책이 올라오면 수리(首吏)와 도리(都吏)를 불러 말한다. “너희들은 서청(書廳)에 가서 여러 아전들과 의논하여 서로 검토하여 지나친 위재를 깎아라. 위재가 없으면 억지로 깎을 것은 아니다. 내가 지성껏 한다는 것은 너희도 알 것이다. ...... 너희들은 ‘우리가 짜고 한 것을 누가 고발하겠는가?’ 할 수도 있다. 그러나 수임(首任)은 대중이 꺼리는 것이니 너의 불충(不忠)을 나는 쉽게 알 수 있다.”
- 며칠 뒤, 수리(首吏)가 고하여, 그 깎고자 하는 바가 과연 내 뜻과 같거나 지극한 성의에서 나온 것이면 믿고 거짓이 있는지 캐지 않는다. 그 말한 것이 오로지 꾸미기만 하고 덮고자 하는 것이면 별도의 염문을 그만둘 두 없다.
- 아전들 속에는 반드시 취향이 다른 사람이 있다. 이 사람을 몰래 불러 재결(災結)에 대한 일을 찬찬히 조사하여 무슨 면 모 갑의 논에는 몇 량의 돈을 받았고, 무슨 마을 모 을의 논은 몇 부를 재책에 올렸고, 모 아전의 위재는 몇 결이고, 모 아전은 우선 몇 량을 받았고를 조목 조목 열거하되, 만약 무함이 있으면 너는 죄를 받을 것이다고 한다.
- 이 사람의 보고에 대해 또 별도의 조사를 통해 모 갑의 논이 누렇게 잘 읶었는데도 재책에 몇 부가 올라 있고, 모 을의 돈은 실로 다른 단서가 없는데도 몇 량을 썼음이 분명하여 그것이 무고가 아님이 분명하면, 이에 드러내어 밝힌다.
- 재결을 마감할 즈음에는 각 면에 훌륭한 선비들에게 첩문을 내린다. “이제 재결을 보고하고자 한다. 그 마을에서 심하게 전재(全災)를 입었는데 서원의 집계에서 누락된 것은 여론을 들어서 추려서 열거하여 올려라. 만얀 안면에 구애되어 열거한 것이 너무 많으면 소용이 없을 것이다. 오직 지극히 억울한 사람만 추려서 보고하라.” 보고가 들어왔는데 재책에 없는 것이면 믿을 만한 사람을 보내 살펴보게 하고 빠진 것을 보충한다. 이럴 때 매양 노련한 아전을 보내는데 전체를 통틀어 다시 보더라도 작당하여 유해무익(有害無益)할 수 있으니 그래서는 안된다.
상사에게 보고할 때는 마땅히 있는 수대로 하고, 삭감되면 허물을 지고 다시 보고한다.
- 속된 관리는 상부에 보고할 때 반드시 숫자를 과장하니, 물건을 흥정할 때 우선 에누리를 설정하는 것처럼, 상부에서 삭감될 것을 대비하나 이것은 장사꾼의 상술이니 따라해서는 안된다. 내가 거짓을 설정했는데 그 쪽에서 충심으로 대하여 보고한대로 표재하면 장차 어찌할 것인가. 되돌리는 것은 죄가 되니 오직 삼킬 뿐인데, 끝내 허물이 없겠는가. 만약 그 쪽에서 믿지 않고 삭감하면 나는 두 번 세 번, 거취를 걸고 보고해야 한다. 만약 조정에서 원래 조금 배정하여 모든 읍에 삭감할 수밖에 없다면 허물을 끌어들일 필요 없이 그대로 분배할 뿐이다.
-표재(俵災, 재해에 따라 면세액을 나누는 것) 역시 어렵다. 재가를 받은 것이 재결로 잡은 것보다 적으며 평균으로 비례하여 각각 얼마씩을 감한다.
서북 지방과 관동 지방 및 경기 북쪽은 본래 전정(田政)이 없다. 다만 전적만을 살펴서 관례에 따를 뿐 마음 쓸 것이 없다.
(다산연구회 역주: 수령으로 할 수 있는 전정(田政)은 집재(執災)와 표재(俵災)뿐이므로 여기에서는 집재와 표재의 행정이 없다는 뜻이다.)
- 경기도 북쪽 지방과 황해도 북부는 전세(田稅)에 재해로 감해 주는 법이 본래 없다. 읍에는 서원(書員)이 없고 추수철에 답험(*서원이 풍,흉을 관찰하러 나가는 것)이 없고, 마을에서 노련한 사람이 마을의 부세 총액에 비추어 전부(佃夫)에게 분배하고 세액에 충당한다. 오직 크게 기근이 든 해에만 관에 감면을 호소하니 이것이 또한 천하에 좋은 법이다. 내가 어사로 북으로 삭령에 이르니 그 법이 이러했고 곡산에서도 이런 풍속을 보았다. 생각건대 강원과 서북 2도도 대개 이런 법일 것이다. 남방으로 유배와서 18년만에 비로소 아전의 농간과 백성의 숨은 고통을 모두 알게 되었다. 감사가 그해 재결 수만결을 얻어도 그 실제 혜택은 소민(小民)에게 미치지 못한다. 가령 만결이면 아전이 8천결을 먹고, 수령이 천결을 먹고, 그 나머지가 혹 민간에 미치는 것은 1천결을 넘지 않는다. 헛되어 나라의 쓰임을 축낼 뿐 백성들에게 무엇이 돌아가는가. 나라의 절반이 이미 좋은 법을 쓰고 있고 위로 국용(國用)을 여유있게 하고, 아래로 백성들의 억울함을 펼 수 있는데 어찌하여 이법을 쓰지 않는가. 재상으로 사정을 알지 못하는 자는 매번 전세법(田稅法)을 개정하면 서리들이 업을 잃게 된다고 말한다. 그러나 나라의 절반이 다른 규칙으로 해도 서리는 아직 없어지지 않고 있다. 혹자는 “산전(山田)은 이 법을 쓸 수 있으나 수전(水田)은 불가하다”고 한다. 그러나 호남과 영남의 여러 역전(驛田), 목전(牧田)은 총액에 비추어 세금을 거두는 것이 북방과 비슷하지만 행하는데 폐단이 없다. 어떻게 수전은 불가하다고 하는가. 세법을 바꾸지 않으면 나라는 마르고 백성은 가난해지고 오직 아전만 살찌게 된다. 또한 남쪽지방의 아전은 교만하고 사치하고 방자하여 대를 이어 하는 경우가 극히 드문데 반해, 오히려 북방에서는 오래도록 할 수 있으니 아전에게도 역시 좋은 것이 아니다.
결론적으로, 전정(田政)은 정전법으로 1/9세를 부활하는 것이 가장 좋고[<전제고(田制考)>에 자세히 나와 있다.], 그렇지 않으면 서북지방의 법을 행하는 것이 차선책이 될 수 있다.
*실제로 재해를 입은 농민이 조금이라도(!! 결코 제대로는 아닌 것 같다) 세 감면의 혜택이 돌아가도록 하기 위한 방법은 눈물겹도록 악전고투다. 관례로 굳어진, 부호와 아전들의 거미줄 같고 소 심줄처럼 견고한 이해관계의 틀을 수령이 혼자서 뚫어내기 위해서는 치밀한 준비와 조사로 증거를 들이밀 수 있어야 하고, 그런 아전을 다룰 배짱과 위엄, 자리를 내려갈 수 있는 결단까지 필요하다. 비단 수령뿐이겠는가. 어디서든 조직이기주의를 뚫고 합리적인 선택을 하려면 이러한 각오가 있어야 한다는 가르침으로 보이기도 한다.