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사 업 제 안 서
1. 제안 개요
◌ 제안 배경 및 개요
-일반적으로 세법은 그 분량이 엄청날 뿐만 아니라 어렵고 복잡하여 전문가조차도 제대로 이해하기 어렵다는 평을 들어 왔음.
-세법은 국민의 기본의무 중 가장 중요한 납세의 의무를 이행하기 위하여 모든 국민들이 이를 쉽게 이해하여야 하는데 실제에 있어서는 이러한 요청을 충족시키지 못하고 오히려 가장 어렵고 난해한 법으로 알려져 왔음.
-세법이 이러한 평을 듣는 까닭은 다양한 경제활동으로 얻어지는 소득에 대하여 빠짐없이 과세하되 명확하고 공평하게 규정을 만들어야 한다는 점에서 모든 경제현상을 법령에 표현하여야 하고 공평과세의 이념을 구현하기 위하여 여러 가지 세법 특유의 배려를 조문화하여야 하며 조세법률주의의 요청에 따라 구체적인 내용까지를 법령에서 직접 규정하여야 하는데서 가장 큰 원인을 찾을 수 있음.
-그러나 한편으로는 세법의 수요자라 할 수 있는 납세자의 입장에서 법령을 만드는 것이 아니라 과세권의 확보와 징세의 확실성에 주안을 두고 입법이루어진데도 원인이 있으며 입법기술에서 일반법령과 세법의 차이를 전혀 고려하지 않고 엉성한 일반 입안심사기준을 세법에도 그대로 적용함으로써 세법은 다른 법령보다 오히려 더욱 이해하기 어렵고 난해한 법령이 되었다고 할 수 있음.
-세법이 이처럼 복잡하고 난해함에 따라 세법의 내용을 제대로 이해하지 못하여 과세당국과 납세자 사이에 끊임없는 분쟁이 일어나고 각자 자기에게 유리한 해석을 고집함으로써 조세쟁송으로 인한 손실이 크게 늘어나 과세당국과 납세자 모두에게 부담이 되고 있음.
-세법을 알기 쉽고 분명하게 규정하기 위하여서는 세법의 바탕을 이루는 경제현실을 법률적으로 규율하는 제반 원칙을 정확히 이해함과 아울러 입법기술적 고려에 대한 지식도 갖추고 있어야 하는데 이러한 요청에 부응하는 활동을 오랫동안 계속하여 온 000학회는 세법을 알기 쉽고 명확하게 규정하는 이번 사업을 수행하는데 적임이라 판단하여 본 제안에 이르게 된 것임.
◌ 제안내용의 특징 및 장점
-이번 "조세법령 새로 쓰기"의 목표는 조문의 표현을 명확히 하여 조세분쟁을 줄이고 납세자가 이용하기 편하도록 법령체계를 새롭게 쓰는 것이라고 하였음.
-소득세법은 세법 중 조문수가 많은 법령에 해당하며 다양한 유형의 소득에 대하여 과세하기 위하여 복잡한 구조를 가지고 있음.
-그동안 법제처가 주동이 되어 소득세법도 쉬운 우리말 표현으로 바꾸는 이른바 알기 쉬운 법령 만들기 사업의 대상으로 이미 완료된 바 있으나 그 내용을 보면 세법 특유의 난해성과 복잡성을 고려함이 없이 순수한 국어적 표현에 국한하여 극히 일부분의 개정에 그치고 있음.
-법제처에서도 이러한 점을 감안하여 세법의 내용을 보다 쉽게 표현하기 위하여 각종 산식과 도표를 활용한 표현기법의 일신을 목표로 새로이 사업을 구상하고 있는 것으로 알려져 있음.
-본 제안은 법제처가 수행한 사업의 한계를 직시하고 이번에 세제당국이 새로 제시한 보다 구체적이고 실효성있는 기준을 충실히 이행하는데 역점을 두고자 함.
-아울러 이번 사업은 세제당국에서도 구 재무부 시절부터 구상해온 사업으로서 20년이 넘도록 사업에 본격적으로 착수하지 못한 것은 그만큼 사업이 쉽지 않음을 암시하는 것임.
-본 제안은 이러한 배경을 충분히 이해하고 과거 법제처 근무경력과 함께 국세심판원 비상임심판관 경력 및 조세법 관련 여러 학회의 중심역할을 수행하여온 경력을 갖춘 자를 연구책임자로 하여 과업을 수행하고자 하며 세법학계의 전문적인 지식과 역량을 동원하고 법령심사와 알기 쉬운 법령사업을 총괄해온 법제처 등 유관기관과의 연계 아래 충실한 연구가 되도록 할 것임.
-특히 법제처에서 알기 쉬운 법령 만들기 사업에 참여한 자를 이번 용역에 포함시켜 국어학적 관점에서 조언을 받되 세법의 특성을 살리면서 우리말 다운 표현을 찾아내는데 역점을 두고자 함.
-또한 그동안 민간 세법전 편찬자들이 세법을 알기쉽게 이해시키기 위하여 여러 가지로 노력해온 노우하우를 세법정비에 활용할 수도 있을 것이므로 그들의 의견도 참고로 하고 또한 대한민국 현행법령집을 편찬 보급하는 한국법제연구원의 편찬파트(최근에 독립 법인으로 분리추진 중임) 구성원들도 참여시켜 과업을 수행하게 될 것임.
2. 사업의 목적 및 필요성
-이번에 용역을 실시하는 대상은 소득세법 및 그 하위법령을 알기 쉽고 명확하게 전문개정방안을 마련하는 것임.
-소득세법부터 사업을 시작하더라도 이는 나중에 다른 세법의 정비방향을 제시하는 위치에 있으므로 세법 전반에 걸친 검토가 병행되어야 함.
-세법의 특성을 감안할 때 종전의 입법기술만으로는 해결하기 어려운 문제도 발생할 것이므로 국회와 법제처의 입안심사기준의 내용을 세법에 대하여는 대폭 수정하는 것도 불가피할 것으로 보여지는 바, 이들 법령심사기관을 설득할만한 논리를 개발할 필요가 있음.
-획기적인 방안을 제시하면 그만큼 사업효과가 커지겠지만 전통적인 방안을 고수하려는 관계기관들과의 긴밀한 협조가 이루어져야 하는 것임.
-따라서 이번 과업은 단순히 세법을 새로 작성하는 데서 그치지 않고 그러한 개선이 불가피함을 설명하는 자료가 충분히 제시되어야 할 것임.
-궁극적으로는 납세자들의 편의를 도모함과 아울러 불필요한 조세분쟁의 소지를 제거함으로써 납세행정의 개선을 달성하려는 것이므로 기존의 입법관념을 뛰어넘는 발상의 전환이 요구됨.
-아울러 국제조세의 비중이 날로 커지고 국가간 세법의 교류가 늘어남에 따라 외국의 입법례도 충분히 검토 반영하여 과업을 수행할 필요가 있음.
-이러한 여러 가지 요청을 충족시키기 위하여 세법 전체를 대상으로 명확한 조문 표현과 법령편제의 대대적 개편을 골자로 하는 정비가 이루어지도록 그 시안을 제시하고 논거를 제공하는데 이번 용역의 목적이 있음.
3. 본 사업과 유사한 업무수행 경험 및 실적
4. 과업지시서의 요구사항에 대한 구체적 검토방안
[개관]
-앞에서 언급하였듯이 이번 과업은 크게 나누어 조문표현의 명확화와 법령편제의 개편에 주안점을 두고 있으며
다시 이를 세분하면 조문표현의 명확화에서는
조세법 이론을 바탕으로 하는 조문 구성
정의규정의 정비
상세하면서도 의미가 명확한 표현의 사용
쉬운 용어로 고쳐 쓰고 긴 조문은 분리
한 조문 안에서 이중 또는 삼중의 예외규정을 둔 경우 정비
준용규정의 정비
부칙조항의 남용 정비
등을 제시하고 있으며
법령편제의 개편에서는
법령체계를 편 장 절 관 조로 구분
개별세법의 편제기준의 통일
가지조문 등 조문체계의 개선
개관규정, 흐름도, 참조조항의 도입
등을 제시하고 있음
-이러한 요구사항은 다시 세부적인 사례를 곁들여 상세한 과업지시를 하고 있는데 여기에서는 과업지시서에 나타난 사항을 다시 되풀이하는 것은 지양하고 본 제안에서 특히 강조하고자 하는 사항을 중심으로 기술하고자 함.
[조문표현의 명확화]
-먼저 조세법 이론을 바탕으로 하는 조문 구성에 있어서는 소득세법 및 그 하위법령의 구체적 조문별로 이미 나온 판례와 헌법재판소 결정례를 비롯하여 조세심판원의 심판사례 등과 국세청 예규나 조세통칙 등을 정밀 분석하여 법령에 명시함으로써 분쟁에까지 이르지 않도록 할 수 있는 사항을 추출하여 법령에 명문화하는 방안을 제시하고자 함.
-이 경우 과거 토지초과이득세법에서 유휴토지의 범위를 시행령에 위임하면서 "대통령령이 정하는 임대토지"라고 규정하고 시행령에서는 무상으로 임대하는 토지를 그 대상에 포함시켰던 바, 법원에서는 민법에서 임대차라 함은 유상을 요소로 하므로 하위법령에서 무상 임대토지를 대상에 포함시키는 것은 민법의 규정과 어긋난다는 판결을 한 것 처럼 세법 외의 다른 법령규정과의 상충문제도 면밀히 검토하여 반영하게 될 것임.
-아울러 조세법률주의와 위임입법에 대한 헌법재판소의 해석기준이 갈수록 까다로워지는 점을 감안하여 하위법령의 내용 중에서도 기술적 성격이 약하고 또 자주 개정되지 않아도 되는 사항으로서 조세법률주의의 본래 이념에 비추어 법률에서 규정함이 바람직한 사항을 법률로 끌어올리는 작업도 병행하게 될 것임.
-다음으로 정의규정 정비에 있어서는 현재 개별조문에서 약칭으로 사용하는 용어(예를 들어 " 이하 "00"이라 한다")는 그 약칭이 처음 나온 곳과 한참 떨어진 조문의 해석과 관련되어 납세자들이 놓치기 쉬운 것을 감안하여 국세기본법의 정의규정이나 각 세법의 맨 앞의 총칙부분 또는 개별세법 각 장의 처음 부분에서 정의규정으로 규정함으로써 납세자들이 정확한 의미로 해석하도록 돕고자 함.
-특히 "--등"처럼 "등"이란 글자 하나로 여러 가지 사항이 추가되는 경우 정의규정에서 독립적 용어를 따로 찾아 정의하는 방안도 검토하게 될 것임.
-과업지시서에 나온 세법간에 상이한 의미를 갖는 용어들은 가급적 통일된 의미로 정비하되, 각 세법의 특징에 따라 부득이 다른 의미로 사용하여야 하는 경우에는 구분하되, 다른 세법에서 쓰는 용어와 다르다는 점을 나타낼 수 있는 방도를 찾고자 함.
-상세하면서도 의미가 명확한 표현을 사용한다는 점에 대하여는 전문용어의 경우에는 괄호 안에서 그 의미를 설명해 주는 방안을 강구하고 지나치게 복잡하거나 간결한 표현을 사용한 경우를 일일이 찾아 적정한 표현으로 바꾸며 복잡한 사실관계를 모두 표현하기 어려운 경우에는 대표성이 있는 경우를 구체적으로 설명하는 방법을 사용하고 별표나 도표를 통하여 가급적 상세한 설명을 곁들이는 방법도 모색할 것임.
-세법에서 불확정개념은 다른 법령의 경우보다 덜 사용되는 편이지만 제도도입 당시 예상하기 어려운 구체적 경우를 상정하여 탈법의 소지를 최소화하기 위하여 포괄적으로 얼버무린 규정이 가끔 눈에 띠는데 현재 집행과정에서 나타난 사항을 감안하여 구체적으로 명시하도록 할 것임.
-쉬운 용어로 고쳐 쓰고 긴 조문은 분리하는 문제는 과거 법제처에서 주도한 알기 쉬운 세법에서 세법의 세부내용을 모르기 때문에 수박 겉핥기 식으로 다루었던 부분까지를 포함하여 국어전문가의 조언을 받되 세법적 특성을 살리면서 내용의 평이성을 살릴 수 있는 표현을 찾아낼 것임.
-국어전문가의 조언을 받지만 세무에 종사하는 사람들의 일반적 지식을 무시하는 정도로 나가지 않도록 유의하게 될 것임.
-한 조문 안에서 이중 삼중으로 예외를 두는 규정을 쉽게 정비하는 문제에 대하여는 가급적 도표를 활용하면서 원칙과 예외 사이의 관계들이 명확하게 표현되도록 할 것임.
-준용규정의 정비 문제는 준용된 조문을 찾아가보면 또 다른 조문을 준용하고 있는 등 입법경제만을 고려하여 해석경제는 도외시한 현행 입안심사기준의 방식을 과감히 변경하는 것을 모색하고 단순히 준용조문의 괄호를 기계적으로 명시하는데서 그치지 않고 그 조문의 내용을 요약하여 괄호안에 설명해 주는 방안도 사용할 것임.
-그러나 법제처 심사기준 중 하위법령에서 상위법령의 내용을 준용하지 못한다는 것은 입법기술을 위한 준용의 본뜻을 잘못 이해한 것이므로 이를 바로잡는데도 유의할 것임.
-부칙조항의 남용정비 문제는 기간과세 등에서 적용례를 규정하는 방식에 따라 본칙조항의 적용에 큰 영향을 미치는 경우도 있고 본칙에서 규정하였으나 부칙에서 한참 후에 시행하는 규정을 둔 경우 납세자들의 혼란을 초래하게 되므로 이러한 경우 본칙에서 쉽게 한꺼번에 알아볼 수 있는 방안을 모색할 것임.
-이러한 작업을 함에 따라 그렇지 않아도 방대한 세법이 더욱 늘어날 수 있는데 아무리 좋은 내용도 너무 길어지면 이해가 더욱 곤란해질 수 있으므로 가급적 산식과 도표를 활용하고 또 필요하면 별표로 규정하도록 함으로써(별표는 과거 종이법령집의 경우는 페이지를 넘겨 찾아야 하는 불편이 있었으나 전산화된 법령에서는 클릭 한번으로 바로 연결이 된다는 점을 활용하고자 함) 전체적으로 조문이 늘어나고 문장이 길어지는 폐단을 최소화하고자 함.
-또 앞서 언급하였지만 국어적 표현에 치우쳐 세법 고유한 표현에 오해가 생길 소지를 철저히 방지하고 전문적 용어나 표현을 제대로 전달하는데 각별히 유의하고자 함.
[법령편제의 개편]
-법령체계를 편 장 절 관 조로 구분하는 문제는 그리 어려운 문제가 아니며 각 조문의 배열 조정이나 순서 조정에 보다 관심을 기울일 것임.
-개별세법의 편제기준 통일 문제는 소득세법 외에 다른 세법까지 종합적으로 편제를 검토하고 기술 순서를 합리적이고 일관성있게 조정하는 방안을 강구할 것임.
-조문번호체계를 개선하는 문제 중 가지조문의 정비방안에 관하여는 과업지시서의 두가지 방안을 심층 검토할 것이지만 일본의 사례를 본받아 가지번호에 다시 가지번호를 두는 방안이 보다 우리 실정에 맞을 것으로 보이므로 이에 대한 구체적 방안을 제시할 것임(세법도 다른 법령에서 인용을 자주하는 법령에 속하며 거의 해마다 개정하는 법령이기에 조문을 흐트러뜨리는 것은 최대한 피하여야 함).
-법률조문과 하위법령의 조문을 숫자적으로 일치시키는 문제는 3단대비가 법령을 이해하는데 관건이 되는데 일반 납세자들은 3단대비를 쉽게하기 어려우므로 매우 긴요한 문제이지만 현재 전자법령에서는 클릭으로 관련조문을 쉽게 링크시킬 수 있으므로 법령조문에 결번을 두면서까지 그렇게 할 것인가는 신중한 검토가 필요할 것으로 생각됨.
-그러나 전자법령에서 3단대비가 정확하게 이루어지도록 하는 방안을 모색하고 또한 하위법령 중 어느 한 조문이 법률의 여러 조문과 관련되는 경우도 있으므로 이 경우 표현방법도 강구하여야 할 것임.
-가장 간편한 방법은 하위법령에서 관련되는 법률조문을 정확하게 언급하여 줌으로써 3단대비가 쉽게 되도록 할 필요가 있음.
-개관규정과 흐름도 및 참조조항을 도입하는 문제는 획기적인 방안이므로 심층적인 연구를 진행할 것임.
-이 경우 세법을 제대로 이해하는 바탕 위에서 작업이 이루어져야 하므로 조세전문가들의 심도있는 토론과 검토가 필수적임.
-개관규정을 두는 방식은 과업지시서에 나온대로 조문으로 하는 방안을 검토하되, 각 장절에 전문을 두는 방안도 함께 검토할 것임.
-흐름도(flow chart)는 납세자가 구체적으로 세액계산을 하는 것을 돕는데 매우 유용하므로 각 항목별로 최대한 많이 삽입하도록 하되, 그 형식은 각주 형식으로 하는 방안을 적극 검토하기로 함.
-참조조항은 과업지시서에 언급된 본칙의 각 조문간의 관계 뿐만 아니라 본칙과 부칙의 관계(적용례나 경과규정, 시행유예 등)를 명확히 하는데도 반드시 필요함(이 부분은 민간 세법전에 상당히 진전된 결과가 있으므로 이를 면밀히 검증하는 방안으로 추진할 것임).
5. 업무수행방법
○ 국내외 문헌조사
-구 재무부 당시의 자료, 국회와 법제처의 알기쉬운 법령만들기 관련자료, 국책연구기관 및 민간연구기관의 연구보고서, 민간 세법전과 대한민국 현행법령집, 외국의 입법자료 및 법제처의 국가법령정보센터에 소장된 3단대비와 관련조문 링크시스템 등 각종 법령자료 등을 광범위하게 수집 분석
○ 자문단회의 구성 활용
-세제당국과 국세청, 국회와 법제처의 전직 고위공무원들로 자문단을 구성하여 실무적인 내용에 대한 자문 실시
-필요할 경우 유관 연구단체의 전문가들도 자문단에 초청하여 토론 및 의견청취
-민간 세법전 출판업자들에게 실무적 관점에서의 의견청취
◯ 용역수요기관(세제실) 및 유관기관과의 업무체계
-용역수요기관에는 업무지시서에 따라 매월 1회 이상 연구추진실적을 상세히 보고하고 방향 제시 및 수정 보완지시의 기회로 활용
-유관기관과 접촉하고자 할 때에는 용역수요기관의 허락을 얻어 접촉하고 접촉결과를 용역수요기관에 보고
※모든 과업지시는 용역수요기관을 통하여 받는 것을 원칙으로 하고 유관기관과의 임의적인 접촉은 최대한 지양하도록 함
-중요한 사항에 대하여는 용역수요기관과 세법관련 학회와 산업계, 세무사회와 공인회계사회 등 유관기관 및 이해관계자를 참석시킨 공청회를 실시하고 수시로 약식 워크샾을 실시하여 정책방향과의 일치를 확보.
-입안된 법령안은 국회나 법제처 심사과정에서 충분한 설명이 이루어지도록 조문별 설명자료를 첨부할 것임.
6. 사업의 추진방법 및 일정
-용역수행기간 만료일 한달 전에 과제를 완료하는 것을 목표로 하여 용역수요기관이 사용할 수 있는 기간을 보다 충분히 확보하도록 함
-착수보고회 중간보고회 및 최종보고회는 대면회의 형식으로 개최하고 정기보고는 매월 1회 이상 실시
-용역과제 제출 후에도 대두된 문제에 대하여 지속적인 사후자문을 제공함
-특히 국회심의기간 중에도 정부안의 수정여부 등을 모니터링하여 추가로 필요한 입법정보를 제공하도록 할 것임.
7. 연구자 인적사항 등
다. 자문위원
유 병훈
전 법제처 법제조정실장
행정고등고시 제18회 합격
성균관대학교 법과대학 졸업
미 오클라호마대학 대학원
박 재옥
전 법제처 법제심의관
행정고등고시 제25회 합격
고려대학교 법과대학 졸업