제주자치경찰을 중심으로 (사례)
1. 정책의제
제주자치경찰의 조직구조 개선방안을 제시한 선행연구로서, 먼저 제주특별자치도 자치경찰단은 현재, 도 본청 기구로 경찰단, 행정시 기구로 경찰대로 이원화 되어 있는 조직을 통합 정비하여, 도지사 지휘를 받는 직속기관으로 일원화할 것을 제안한다.
현행 제주자치경찰은 자치경찰단-자치경찰대의 조직 구조이다. 작은 조직과 인원으로 국가경찰과 유사한 편제(단․대)를 유지함으로서 기능과 인력 배분에 중복이 발생하고 이로 인해 현장성도 약화되고 있는 상황이다. 즉, 업무중독, 기능 분산, 이원화된 의사결정 구조 등으로 효율성 저하가 우려된다는 것이다.
또한 현 제주자치경찰의 경우, 도 및 행정시 소속 보조기관으로서 타 실국의 요청에 따라 행사지원, 청사경비 등으로 자치경찰 본연의 업무 수행에 차질을 빚고 있으며, 지방공무원 직급(부단체장→부이사관, 국장→서기관, 대장→총경 또는 경정)과 비교할 때 위상정립 차원에서 단체장 직속기관화가 필요하다고 주장한다.
한편, 제주특별자치도 자치경찰단은 광역단위 조정기구의 설치를 제안한다. 시 ․ 군을 초과하는 지역행사, 지역경비 및 환경 ․ 위생사범 등 광역적 수사를 위해 조정 기구 설치가 필요하다고 본다. 광역단위에 자치경찰본부(단)를 두어 기초단체간 업무조정 및 광역단위 업무의 수행이 필요하다는 것이다.
둘째, 옥필훈의 연구에서 현재 제주자치경찰공무원들은 제주자치경찰을 보조기관 대신에 직속기관으로 변경해 줄 것을 희망하고 있으며, 직속기관이 되면 독립적으로 업무를 수행할 수 있을 뿐만 아니라, 재정지출, 상벌 등 기관운영의 중요한 사항을 독립적으로 수행할 수 있기 때문에 업무 수행의 효율성이 향상될 것으로 본다. 또한 자치경찰공무원들이 파출소를 이관해야 한다고 주장하는 이유에 대해서 첫째, 자치경찰의 상징적인 효과성 부여, 둘째, 현 파출소의 활성화, 셋째, 지역주민과 거버넌스의 형성 등을 제시하고 있다. 그리고 과감한 경찰개혁이 요구된다면, 제주지역은 지방경찰청과 경찰서를 국가경찰로, 지구대와 파출소를 자치경찰로 이원화된 경찰시스템을 도입하는 발전적인 전략 추진도 필요하다고 주장한다.
요컨대, 현재 도 본청 기구로 경찰단, 행정시 기구로 경찰대로 이원화되어 있는 조직을 도지사 지휘를 받는 직속기관으로 일원화하는 방안을 검토해야 한다. 이와 같은 개선을 통하여 3가지 자치경찰의 기능에 대한 중복을 해소하고, 중복적 현장 인력 배치를 개선하고, 지휘체계 일원화로 신속한 대민 서비스 강화 및 업무 경감 효과를 얻을 수 있을 것이다.
2. 결정
이기호 ․ 박기석은 자치경찰의 실질적인 업무 효율화를 위하여 교통관련 권한의 자치경찰로의 집중화, 공무집행방해사범에 대한 조사권한의 신설, 즉결심판청구권의 신설, 자치단체 법집행사무의 자치경찰 사무화 등의 업무범위 확대를 주장한 바 있다.
옥필훈은 현재 제주자치경찰은 인원부족으로 인하여 국가 경찰과 협약에서 시내교통질서에 관한 부분은 제외되어, 행정시의 교통과에서 교통단속업무를 주관하기 때문에 자치경찰과 연계가 되지 않으며, 자동차에 대하나 단속은 특별자치도 교통행정단에서, 대인단속은 자치경찰로 이원화되어 있어 교통사무처리의 효과성이 떨어진다고 지적한다.
자치경찰활동을 더욱 활발하게 하기 위해서는 해당 자치단체의 인허가 사무에 대한 위법사항 또는 자치단체의 법집행업무를 자치경찰사무로 하는 것이 바람직하다고 주장한다. 또한 폭행 등 공무집행방해사범의 발생시 조사권한 및 즉결심판법에 의한 청구권한 등이 없어 업무수행이 곤란하므로 경미사범에 대한 일반수사권 및 즉결심판청구권 등 법적 권한의 부여가 필요하다고 한다.
제주특별자치도 자치경단은 자치경찰의 기능 강화를 위하여 첫째, 도정이 집중하는 정책에 대한 지원 기능을 강화하고, 예를 들면 감귤 등 1차 산업 유통질서 단속, 관광 수용태세 개선 등이다. 둘째, 관광, 환경보호, 식품안전, 어린이 안전, 산림보호 등의 특별사법경찰 기능 강화로 도정 집행력을 확보하고 셋째, 기초질서의 파수꾼으로서 자치경찰 기능을 특화하고 예컨대 시내권 주정차 질서 확립, 공항만, 주요관광지 관광질서 유지 등을 제안한다. 또한 업무량을 경감시켜 특화 기능을 강화하기 위한 방안으로 행사 지원 기준을 마련하여 지원행사에 대해서 참여 인원, 시간, 교통 혼잡 등을 종합 고려하여 4등급으로 분류 관리할 것을 제안한다. 그리고 자치경찰 업무의 실효성과 현장 장악력 강화를 위한 최소한의 필수 권한을 제도개선을 통하여 확보하고 집행권한 강화를 위한 방안으로 수사권한 확대를 제안하고, 즉결심판청구 권한, 음주운전 단속권한의 부여를 요구한다.
자치경찰 사무의 효율적 수행을 위한 발전방안을 종합해 보면 첫째, 지역특화업무 발굴이 필요하다. 즉, 국가경찰과 업무 및 지역 등에서 중복되는 실정이므로 지역에 맞는 특화업무를 발굴하여, 지역고유 치안업무를 수행하도록 해야 한다. 예를 들면, 공항만, 관광지, 환경사범 등에 기능을 특화할 필요가 있다.
둘째, 행정 유사기능의 통합이 필요하다. 자치경찰의 업무 중 행정 유사기능은 단체장에게 적극 건의하여 업무효율성 차원에서 기능통합을 확대해야 한다. 예컨대 ITS센터, 주정차 기능의 통합 등을 들 수 있다.
셋째, 수사기능 확대이다. 특별사업경찰업무(17종) 수행 중 일반법 위반사범과 경합하는 경우, 국가경찰과 별도의 수사서류를 작성해야 하고, 별도로 검찰송치하는 사례가 발생하고 있기 때문이다.
넷째, 국가경찰과 자치경찰의 공동 사무분담이 필요하다. 국가경찰과 공동으로 수행하는 사무 중에서 일원, 업무특성, 사무수행 능력 등을 감안하여 자치경찰이 할 수 있는 권한은 이양해야 한다. 예를 들면 특사경사무, 생활안전업무 수행 중 형사범 체포권 부여 등이다.
요컨대, 제주특별자치도는 향우 자치경찰의 목적과 취지에 적절히 구현하고 도민들에게 더욱 긍정적인 인상을 심어주기 위해서 현재 특별법에서 명시하고 있는 자치경찰의 권한과 기능을 단순히 질서유지 및 방범활동이 아닌 특정 사범에 대한 수사권한을 강화하도록 해야 할 것이다. 이는 앞으로 전국적으로 시행될 자치경찰제 실시와 관련하여 전향적으로 개선할 필요가 있다.
3. 집행
행정자치부 자치경찰제실무추진단은 주민체감도를 향상하고, 주민친화적인 자치경찰의 운영을 위하여 부족인원을 보충하거나 증원하는 것이 필요하다고 본다. 또한 국가경찰과 자치경찰간의 인사교류를 상호 노력 의무만 부과하고 있어 사실상 협의가 이루어지지 않을 경우, 인사교류는 어려울 수 있으므로 강행규정으로 인사교류를 담보할 필요성이 있다고 한다.
제주특별자치도 자치경찰단은 지속되는 사무량 증가에도 불구하고 국가와의 재정 부담에 대한 이견으로 자치경찰의 결원(45명)이 야기되어, 장기화됨으로서 부담 증가 및 사기 저하가 우려된다고 지적한다. 감귤 단속 등 정책 지원활동과 자동차손해사범 단속활 등에 대한 특사경 인력이 부족하여, 국가재정 지원을 위해 최근 3년간 총24회 절출 노력을 전개하였지만, 자치경찰 전국 시행과 맞물려 개선이 어려운 상황이라고 한다.
또한 자치경찰관 신규 임용시 시차별 충원방안을 제안하고 있다. 즉, 계급별 구조면에서 신규임용을 일시에 충원하는 경우, 향후 기형적 형태를 이루어 조직운영상 불합리를 초래할 수 있기 때문에 연도별 시차 충원 또는 년차별 충원, 죽 2010년부터 2년마다 단계별로 충원 한다는 것이다. 또한 중장기 인력 활용 방안으로 주민생활안전 사무의 영역을 사회적 약자 보호에 대한 치안서비스로 점진적 확대하고, 장기적으로 읍면 지역으로 자치경찰의 영역을 확대한다는 것이다.
제주자치경찰단의 인력충원계획 |
계 | ’10년 | ’12년 | ’14년 | ’16년 |
45명 | 15명 | 10명 | 10명 | 10명 |
* 출처: 제주특별자치도 자치경찰단 |
옥필훈은 45명의 자치경찰공무원 신규채용자와 38명의 국가경찰 이체자의 경우, 국가경찰 신임교육훈련기관 등에서 교육훈련을 실시하였지만, 채용 이후에도 자치경찰 자체의 특화된 교육훈련 프로그램이 미흡하여, 업무처리의 전문적인 기술이 부족할 수 있기 때문에 특별사법경찰의 전문교육과정(17종)을 자체 신설하거나 타부처의 전문기관에 위탁교육을 실시하여 업무처리의 역량을 강화하며, 향후 자치경찰 추가 채용시 민간전문가를 특별채용하는 방안을 제안한다.
한상암은 제주특별자치도의 자치경찰은 지방공무원의 신분을 준용하기 때문에 국가경찰과는 차이가 있어서 향후 예상되는 승진제한 ․ 적체 ․ 직무만족도의 감소 등과 같은 문제가 발생할 수 있다고 본다. 이를 개선하기 위해서는 자치경찰제에 대한 임용, 승진 등에 관한 인사권을 해당 경찰기관장에게 부여하고 다만, 자치총경의 승진과 임용은 지방경찰위원회를 구성하여 의결하고, 경무과 이상의 국가경찰의 임명시 해당지역에 근무하는 국가경찰 소속 총경이나 자치경찰 소속 총경을 대상으로 하되 경찰청과 경찰위원회가 임용권을 갖도록 하는 것이 타당하다고 주장한다.
요컨대, 제주자치경찰은 총정원이 195명이지만, 현원은 총150명으로 45명이 부족한 상황이다. 45명의 결원인력 미채용으로 인하여 주민생활과 밀접한 지역방범활동, 공공시설 및 지역 행사장 등의 지역경비와 업무수행이 곤란하므로 신속한 충원이 요구된다. 물론 충원될 때까지는 특별사법경찰 업무담당자를 파견하는 등 업무지원 또는 보조 인력의 활용 등이 필요하다. 또한 인력 운영의 효율성을 극대화하기 위해서 내근 인력을 우선적으로 축소하고, 외근 인력을 확충해 나가는 조치가 선행되어야 하는 바, 행정 ․ 서무 인력을 자체 조정하여 최소화해야 할 것이다.
제주특별자치도 자치경찰의 시범적 운영으로 향후 우리나라 자치경찰의 운영방향을 제시하는 모델이 될 수 있기 때문에 그 정착이 매우 중요하다. 따라서 제주특별자치도의 자치경찰이 일정 기간 성공할 때까지 자치경찰의 원활한 운영에 필요한 재정을 중앙정부가 지원해야 할 것이다.
정부의 [자치경찰법안] 제21조 내지 제23조는 지자체에 대한 국비지원에 있어서 자치경찰의 권한남용을 방지하고 효율적인 치안서비스 제공을 위하여 국가는 자치경찰에 대한 재정을 지원하도록 하고 있다.
[국가균형특별법] 제35조 제2항 제2호에서는 ‘특별자치도법에 따라 이관되는 특별지방행정기관 이관사무의 수행에 필요한 경비와 자치경찰로 이체되는 경찰인력에 대한 인건비는 상당액 및 그 운영비의 일부를 국비로 지원한다’고 명시하고 있다.
자치경찰이 국가사무 상당부분을 수행하고 있으며 또한 자치단체 재정자립도가 대부분 열악한 상황이므로 국비의 안정적 지원이 필요하다. 제주특별자치도 자치경찰단은 인건비 및 운영비의 최소 50%를 국가에서 지원해야 자치경찰이 안정적으로 정착될 수 있다고 주장한다. 국가균형발전특별법(제35조의 2)에 따라 국가경찰 이체인력 인건비 및 그 운영비 일부에만 국비지원이 국한되어 어려움이 있으므로 자치경찰 인건비 및 운영비의 50%를 국비에서 지원될 수 있도록 개정해야 한다는 것이다.
강영규는 지방자치단체의 소요경비는 자체적으로 부담하는 것이 원칙이나 재정자립도가 열악한 지방자치단체의 경우에는 일정한 한도내에서 국가의 한시적 지원은 불가피하다고 주장한다.
옥필훈은 국가경찰이 부과하는 교통관련 범칙금 및 과태료에 대한 징수권한을 자치단체장인 제주특별도지사에게 부여하거나 자치경찰제의 운영을 위한 안정적인 재원운영을 위해 조례를 통해 가칭 ‘자치경찰운영에 관한 특별회계’의 설치가 필요하다고 주장한다. 이와 더불어 시범 실시적인 성역임을 고려하여 일정기간에 필요한 제반 운용경비 등은 제주특별자치도가 가지고 있는 특색과 권한에 근거하여 국가가 지원할 필요가 있다고 한다.
한편, 자치경찰의 출범으로 인해 관광, 환경, 산림사범 등에 대한 집중 단속으로 인해 청정 관광제주 조성에 상당히 기여하고 있으므로 제주특별자치도는 또한 중앙정부 의존적 접근에서 벗어나 자구적인 재정계획을 수립하여 운영할 필요성이 있다.
요컨대, 제주특별자치도 자치경찰공무원 정원이 부족한 것은 재정적 예산 부족이 주요한 원인임을 감안하여, 관련법의 규정에 의한 국비지원으로 예산을 충당할 수 있어야 할 것이고, 나머지는 지방세, 교통범칙금 및 과태료 수납액, 국고보조금, 지방교부세의 조정 등으로 충당할 수 있도록 해야 할 것이다.
4.평가
이상에서 본 연구는 제주자치경찰의 운영성과와 평가 그리고 발전방안에 대해서 논의해 보았다. 자치경찰제의 전면적인 도입이 논의되고 있는 현 상황에서 시버적 차원으로 출범된 제주자치경찰의 운영성과 평가는 많은 시사점을 얻을 수 있기 때문에 매우 중요하다. 본 연구에서 논의된 자치경찰의 조직구조, 사무배분, 인사관리, 재정부담의 방안은 앞으로 지속적인 논의를 통하여 합의를 이루어 내야 할 과제이다.
정부의 자치경찰제안이 기초단위 실시를 전제로 하여 광역기능을 보완한 방안으로 제시된 상황에서 광역단위 자치경찰단의 설치와 시행은 시사하는 바가 크다. 즉, 기초단위의 자치경찰대와 광역단위의 자치경찰단으로 이원화된 제주자치경찰의 조직구조는 기능과 인력의 중복, 이원화된 의사결정 구조라는 문제점이 노정되었다. 따라서 이를 개선하기 위한 방안으로 자치경찰의 일원화된 조직구조가 제시되고 있다. 그러나 일원화된 조직구조라고 하더라도 일원화의 주체를 광역단위로 할 것인가, 기초단위로 할 것인가에 대해서는 여전히 논란의 여지가 많다.
이것은 자치경찰의 주체를 기초단위로 일원화하여 광역단위 차원에서의 지원기능을 추가하는 모형과 광역단위로 일원화된 조직체계 모형으로 구분될 수 있다. 요컨대 제주자치경찰제의 경우, 광역단위로 일원화하는 것이 자치경찰제의 효율성을 높이는 방안이 될 것인가, 아니면 기초단위로 일원화하여 광역기능을 지원하도록 하는 것이 효율성을 높이는 방안이 될 것인가에 대해서는 앞으로 계속 논의되어야 한다. 이러한 논의를 통하여 향후 제주자치경찰제의 모형이 새롭게 정립되어야 할 것이다.