행정소송의 원고적격4 판례 검토 (침해 예상되는 경우, 수익적 행정행위, 제3자) (구필승 행정법총론)

[jenny lee]

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•법률에 의해 보호되는 이익은 개별적, 직접적, 구체적이어야 하며, 일반적, 간접적, 추상적 이익이 침해된 자는 원고적격이 없다.

① 구 임대주택법상 임차인대표회의도 임대주택 분양전환승인처분에 대하여 취소소송을 제기할 원고적격이 있다(○)

☞ 구 임대주택법에 따르면 임차인대표회의는 건설임대주택의 임대사업자가 임대의무기간 경과 후 또는 부도, 파산, 그 밖에 대통령령으로 정하는 경우가 발생한 후 각각 1년 이상 분양전환승인을 신청하지 아니하는 경우 임차인 3분의 2 이상의 동의를 받아 직접 분양전환승인을 신청할 수 있음. 분양전환가격 산정을 위한 감정평가시 감정평가에 대하여 대통령령으로 정하는 사항에 해당하는 경우 임차인 과반수의 동의를 받아 이의신청을 할 수 있음. 분양전환가격 등에 대하여 임대주택분쟁조정위원회에 분쟁의 조정신청을 할 수 있음. 임대사업자와 임차인대표회의가 위 조정위원회의 조정안을 받아들이면 당사자 간에 조정조서와 같은 내용의 합의가 성립된 것으로 봄. 위 각 규정의 내용과 입법경위 및 취지 등에 비추어 보면, 임차인대표회의도 당해 주택에 거주하는 임차인과 마찬가지로 임대주택의 분양전환과 관련하여 그 승인의 근거 법률인 구 임대주택법에 의하여 보호되는 구체적이고 직접적인 이익이 있다(대판 2009두19168, 분양전환승인의취소).

② 아파트관리사무소 소장으로 근무하면서 관리사무소를 위하여 종합소득세의 신고·납부, 경정청구 등의 업무를 처리하였다는 것만으로는 위 소장에게 경정청구를 거부한 과세관청의 처분에 대해 취소를 구할 법률상의 이익이 없다(×)

☞ 강남 현대아파트 관리사무소가 1996. 및 1997. 귀속 이자소득에 대한 종합소득세의 과세표준 및 세액의 확정신고를 한 후, 1998. 7. 20.경 강남세무서장에 대하여 관리사무소가 국세기본법 제13조 제1항 제1호 소정의 법인으로 보는 단체에 해당하여 종합소득세 부과대상이 될 수 없다는 이유로 이미 납부한 세액의 환급을 요구하는 내용의 감액경정청구를 하였으나 강남세무서가 이를 거부한 사안임. 강남구 현대아파트 관리사무소가 납세의무의 주체로서 1996. 및 1997. 귀속 종합소득세를 신고·납부함과 아울러 이 사건 경정청구를 하였고, 아파트관리사무소 소장은 그 경정청구 당시 관리사무소의 대표자로서 그와 같은 업무를 처리한 것에 불과하므로 경정청구를 거부한 강남세무서장의 처분에 대해 취소를 구할 법률상 이익이 없다(대판 2002두1267, 종합소득세환급경정청구거부처분취소).

③ 법인의 주주가 법인에 대한 행정처분 이후의 주식 양수인인 경우, 그 처분의 취소를 구할 원고적격이 없다(×)

☞ 법인의 주주는 법인에 대한 행정처분에 관하여 사실상이나 간접적인 이해관계를 가질 뿐이어서 스스로 그 처분의 취소를 구할 원고적격이 없는 것이 원칙이다. 다만 그 처분으로 인하여 법인이 더 이상 영업 전부를 행할 수 없게 되고, 영업에 대한 인·허가의 취소 등을 거쳐 해산·청산되는 절차 또한 처분 당시 이미 예정되어 있으며, 그 후속절차가 취소되더라도 그 처분의 효력이 유지되는 한 당해 법인이 종전에 행하던 영업을 다시 행할 수 없는 예외적인 경우에는 주주도 그 처분에 관하여 직접적·구체적인 법률상 이해관계를 가진다고 보아 그 효력을 다툴 원고적격이 있다. 만일 그 법인의 주주가 법인에 대한 행정처분 이후의 주식 양수인인 경우에는 특별한 사정이 없는 한 그 처분에 대하여 간접적·경제적 이해관계를 가질 뿐 법률상 직접적·구체적 이익을 가지는 것은 아니다(대판 2010두2043, 운송사업양도·양수신고수리처분취소).

④ 채석허가를 받은 자에 대한 관할 행정청의 채석허가 취소처분에 대하여 수허가자의 지위를 양수한 양수인에게 그 취소처분의 취소를 구할 법률상 이익이 있다(○)

☞ 산림법령이 수허가자의 명의변경제도를 두고 있는 취지는 채석허가가 일반적ㆍ상대적 금지를 해제하여 줌으로써 채석행위를 자유롭게 할 수 있는 자유를 회복시켜 주는 것일 뿐 권리를 설정하는 것이 아니어서 관할 행정청과의 관계에서 수허가자의 지위의 승계를 직접 주장할 수는 없다 하더라도, 채석허가가 대물적 허가의 성질을 아울러 가지고 있고 수허가자의 지위가 사실상 양도ㆍ양수되는 점을 고려하여 수허가자의 지위를 사실상 양수한 양수인의 이익을 보호하고자 하는 데 있는 것으로 해석되므로, 수허가자의 지위를 양수받아 명의변경신고를 할 수 있는 양수인의 지위는 단순한 반사적 이익이나 사실상의 이익이 아니라 산림법령에 의하여 보호되는 직접적이고 구체적인 이익으로서 법률상 이익이라고 할 것이다. 따라서 채석허가가 유효하게 존속하고 있다는 것이 양수인의 명의변경신고의 전제가 된다는 의미에서 관할 행정청이 양도인에 대하여 채석허가를 취소하는 처분을 하였다면 이는 양수인의 지위에 대한 직접적 침해가 된다고 할 것이므로 양수인은 채석허가를 취소하는 처분의 취소를 구할 법률상 이익을 가진다고 할 것이다(대판 2001두6289, 채석허가취소처분취소).

⑤ 도시 및 주거환경정비법상 조합설립추진위원회의 구성에 동의하지 아니한 정비구역 내의 토지소유자는 조합설립추진위원회 설립승인처분의 취소를 구할 원고적격이 있다(○)

☞ 도시 및 주거환경정비법에 의하면 시장·군수 또는 주택공사 등이 아닌 자가 주택재개발사업 등을 시행하고자 하는 경우에는 토지 등 소유자로 구성된 조합을 설립하여야 함. 위와 같은 조합을 설립하고자 하는 경우에는 토지 등 소유자 2분의 1 이상의 동의를 얻어 위원장을 포함한 5인 이상의 위원으로 조합설립추진위원회를 구성하여 국토교통부령이 정하는 방법 및 절차에 따라 시장·군수의 승인을 얻어야 함. 위 규정의 입법 경위와 취지에 비추어 하나의 정비구역 안에서 복수의 추진위원회에 대한 승인은 허용되지 않는 점, 추진위원회가 조합을 설립할 경우 추진위원회가 행한 업무와 관련된 권리와 의무는 조합이 포괄승계하며, 주택재개발사업의 경우 정비구역 내의 토지 등 소유자는 당연히 그 조합원으로 되는 점. 추진위원회의 구성에 동의하지 아니한 정비구역 내의 토지 등 소유자도 추진위원회설립승인처분에 대하여 법에 의하여 보호되는 직접적이고 구체적인 이익을 향유한다고 할 것이다(2006두12289, 추진위원회승인처분취소).

⑥ 2종 교과용 도서에 대하여 검정신청을 하였다가 불합격결정처분을 받은 자가 자신이 검정신청한 교과서의 과목과 전혀 관계가 없는 과목의 교과용 도서에 대한 합격결정처분에 대하여는 그 취소를 구할 법률상의 이익이 없다(×)

☞ 2종 교과용 도서에 대하여 검정신청을 하였다가 불합격결정처분을 받은 뒤 그 처분이 위법하다 하여 이의 취소를 구하면서 위 처분 당시 시행중이던 구 교과용 도서에관한규정 제19조에 “2종 도서의 합격종수는 교과목 당 5종류 이내로 한다”고 규정되어 있음을 들어 위 처분과 같은 때에 행하여진 수학, 음악, 미술, 한문, 영어과목의 교과용 도서에 대한 합격결정처분의 취소를 구하고 있으나 원고들은 각 한문, 영어, 음악과목에 관한 교과용 도서에 대하여 검정신청을 하였던 자들이므로 자신들이 검정신청한 교과서의 과목과 전혀 관계가 없는 수학, 미술과목의 교과용 도서에 대한 합격결정처분에 대하여는 그 취소를 구할 법률상의 이익이 없다 할 것이다(대판 91누6634, 중학교2종교과서검정처분취소).

⑨ 학교법인의 임원취임승인신청 반려처분에 대하여, 임원으로 선임된 사람이 이를 다툴 수 있는 원고적격이 있다(○)

☞ 구 사립학교법 제20조 제1항, 제2항은 학교법인의 이사장·이사·감사 등의 임원은 이사회의 선임을 거쳐 관할청의 승인을 받아 취임하도록 규정하고 있는바, 관할청의 임원취임승인행위는 학교법인의 임원선임행위의 법률상 효력을 완성케 하는 보충적 법률행위임. 따라서 관할청이 학교법인의 임원취임승인신청에 대하여 이를 반려하거나 거부하는 경우 학교법인에 의하여 임원으로 선임된 사람은 학교법인의 임원으로 취임할 수 없게 되는 불이익을 입게 되는바, 이와 같은 불이익은 간접적이거나 사실상의 불이익이 아니라 직접적이고도 구체적인 법률상의 불이익이라 할 것이므로 학교법인에 의하여 임원으로 선임된 사람에게는 관할청의 임원취임승인신청 반려처분을 다툴 수 있는 원고적격이 있다(대판 2005두9651,임원취임승인취소처분등취소).

⑩ 예탁금회원제 골프장의 기존회원이, 체육시설업자 등이 제출한 회원모집계획서에 대한 시·도지사의 검토결과 통보의 취소를 구할 법률상의 이익이 있다(○

☞ 행정처분으로서의 통보에 대하여는 그 직접 상대방이 아닌 제3자라도 그 취소를 구할 법률상의 이익이 있는 경우에는 원고적격이 인정됨. 회사가 정하는 자격기준에 준하는 자로서 입회승인을 받은 회원은 일정한 입회금을 납부하고 회사가 지정한 시설을 이용할 때에는 회사가 정한 요금을 지불하여야 하며 회사는 회원의 입회금을 상환하도록 정해져 있는 이른바 예탁금회원제 골프장에 있어서, 체육시설업자 또는 그 사업계획의 승인을 얻은 자가 회원모집계획서를 제출하면서 허위의 사업시설 설치공정확인서를 첨부하거나 사업계획의 승인을 받을 때 정한 예정인원을 초과하여 회원을 모집하는 내용의 회원모집계획서를 제출하여 그에 대한 시·도지사 등의 검토결과 통보를 받는다면 이는 기존회원의 골프장에 대한 법률상의 지위에 영향을 미치게 됨. 이러한 경우 기존회원은 위와 같은 회원모집계획서에 대한 시·도지사의 검토결과 통보의 취소를 구할 법률상의 이익이 있다(대판 2006두16243, 골프장회원권모집계획승인처분취소).

⑪ 도시환경정비사업에 대한 사업시행계획이 당연무효인 경우, 분양신청기간 내에 분양신청을 하지 않거나 분양신청을 철회하여 조합원의 지위를 상실한 토지소유자에게도 관리처분계획의 무효확인 또는 취소를 구할 법률상 이익이 있다(○)

☞ 도시환경정비사업에 대한 사업시행계획에 당연무효인 하자가 있는 경우에는 도시환경정비사업조합은 사업시행계획을 새로이 수립하여 관할관청에게서 인가를 받은 후 다시 분양신청을 받아 관리처분계획을 수립하여야 함. 따라서 분양신청기간 내에 분양신청을 하지 않거나 분양신청을 철회함으로 인해 도시 및 주거환경정비법 제47조 및 조합 정관 규정에 의하여 조합원의 지위를 상실한 토지 등 소유자도 그때 분양신청을 함으로써 건축물 등을 분양받을 수 있으므로 관리처분계획의 무효확인 또는 취소를 구할 법률상 이익이 있다(대판 2008두18342, 관리처분계획취소).

⑫사단법인 대한의사협회는 보건복지부 고시인 ‘건강보험요양급여행위 및 그 상대가치점수 개정’의 취소를 구할 원고적격이 없다(×)

☞ 사단법인 대한의사협회는 의료법에 의하여 의사들을 회원으로 하여 설립된 사단법인으로서 국민건강보험법상 요양급여행위, 요양급여비용의 청구 및 지급과 관련하여 직접적인 법률관계를 갖지 않고 있으므로 이 사건 고시로 인하여 자신의 법률상 이익을 침해당하였다고 할 수 없다. 대한의사협회 장이 요양급여비용협의회의 위원으로서 국민건강보험법 제42조 제1항 소정의 요양급여비용을 정하는 계약 체결에 간접적으로 관여하더라도 마찬가지라 할 것이다. 따라서 대한의사협협회는 ‘건강보험요양급여행위 및 그 상대가치점수 개정’(보건복지부 고시 제2001-32호)의 취소를 구할 원고적격이 없다(대판 2003두11988, 건강보험요양급여행위등처분취소).

•법률상 이익이 현실적으로 침해된 경우뿐만 아니라 침해될 우려가 예상되는 경우에도 원고적격이 인정된다.

① 공장설립으로 수질오염 등이 발생할 우려가 있는 취수장에서 물을 공급받는 부산광역시 또는 양산시에 거주하는 주민들도 위 처분의 근거 법규 및 관련 법규에 의하여 법률상 보호되는 이익이 침해되거나 침해될 우려가 있는 주민으로서 원고적격이 인정된다(○)

☞ 행정처분으로써 이루어지는 사업으로 환경상 침해를 받으리라고 예상되는 영향권의 범위가 그 처분의 근거 법규 등에 구체적으로 규정되어 있는 경우, 영향권 내의 주민에게 행정처분의 취소 등을 구할 원고적격이 인정됨. 김해시장이 소감천을 통해 낙동강에 합류하는 하천수 주변의 토지에 구 산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률에 따라 공장설립을 승인하는 처분을 한 사안에서, 상수원인 물금취수장이 소감천이 흘러 내려 낙동강 본류와 합류하는 지점 근처에 위치하고 있는 점, 수돗물은 수도관 등 급수시설에 의해 공급되는 것이어서 거주지역이 물금취수장으로부터 다소 떨어진 곳이라고 하더라도 수돗물의 수질악화 등으로 주민들이 갖게 되는 환경상 이익의 침해나 그 우려는 그 수돗물을 공급하는 취수시설이 입게 되는 수질오염 등의 피해나 그 우려와 동일하게 평가될 수 있는 점 등에 비추어, 공장설립으로 수질오염 등이 발생할 우려가 있는 물금취수장에서 취수된 물을 공급받는 부산광역시 또는 양산시에 거주하는 주민들도 위 처분의 근거 법규 및 관련 법규(국토의 계획 및 이용에 관한 법률)에 의하여 개별적·구체적·직접적으로 보호되는 환경상 이익, 즉 법률상 보호되는 이익이 침해되거나 침해될 우려가 있는 주민으로서 원고적격이 인정된다(대판 2007두16127, 공장설립승인처분취소).

② 인·허가 등의 수익적 행정처분을 신청한 수인이 서로 경쟁관계에 있어서 일방에 대한 허가 등의 처분이 타방에 대한 불허가 등으로 귀결될 수밖에 없는 때 허가 등의 처분을 받지 못한 자는 비록 경원자에 대하여 이루어진 허가 등 처분의 상대방이 아니라 하더라도 당해 처분의 취소를 구할 원고 적격이 있다(○)

☞ 학교법인 조선대학교(원고)를 포함하여 법학전문대학원 설치인가 신청을 한 41개 대학들은 2,000명이라는 총 입학정원을 두고 그 설치인가 여부 및 개별 입학정원의 배정에 관하여 서로 경쟁관계에 있고 이 사건 각 처분이 취소될 경우 원고의 신청이 인용될 가능성도 배제할 수 없으므로, 조선대학교(원고)가 이 사건 각 처분의 상대방이 아니라도 그 처분의 취소 등을 구할 당사자적격이 있다(대판 2009두8359, 로스쿨예비인가처분취소).

③ 구 소득세법 시행령 제192조 제1항 단서의 소득처분에 따른 소득의 귀속자는 법인에 대한 소득금액변동통지의 취소를 구할 법률상 이익이 없다(×)

☞ 법인세법에 의하여 세무서장 또는 지방국세청장이 법인소득금액을 결정에 있어서 처분되는 배당·상여 및 기타소득은 법인소득금액을 결정하는 세무서장 또는 지방국세청장이 그 결정일 또는 경정일부터 15일내에 기획재정부령이 정하는 소득금액변동통지서에 의하여 당해 법인에게 통지하여야 한다. 다만, 당해 법인의 소재지가 분명하지 아니하거나 그 통지서를 송달할 수 없는 경우에는 당해 주주 및 당해 상여나 기타소득의 처분을 받은 거주자에게 통지하여야 한다(192조 제1항 단서). 구 소득세법 시행령 제192조 제1항 단서의 취지, 소득처분에 따른 원천납세의무의 성립요건 및 성립시기, 소득의 귀속자는 소득세 부과처분에 대한 취소소송은 물론 구 국세기본법 제45조의2 제1항 등에 따른 경정청구를 통해서도 소득처분에 따른 원천납세의무의 존부나 범위를 충분히 다툴 수 있는 점 등에 비추어 보면, 구 소득세법 시행령 제192조 제1항 단서에 따른 소득의 귀속자에 대한 소득금액변동통지는 원천납세의무자인 소득 귀속자의 법률상 지위에 직접적인 법률적 변동을 가져오는 것이 아니므로, 항고소송의 대상이 되는 행정처분이라고 볼 수 없다(대판 2011두14227, 종합토지세부과처분등무효확인).

④ 공유수면 점용·사용허가로 인접한 토지를 적정하게 이용할 수 없게 되는 피해를 받을 우려가 있는 인접 토지 소유자는 공유수면 점용·사용허가처분의 취소를 구할 원고적격이 인정된다(○)

☞ 공유수면 관리 및 매립에 관한 법률에 공유수면 점용·사용허가 등의 기준과 관련하여 제12조에서 “공유수면관리청은 공유수면 점용·사용허가를 할 때에 그 허가로 피해가 예상되는 권리로서 대통령령으로 정하는 권리를 가진 자가 있으면 그 허가를 하여서는 아니 된다. 다만 공유수면 점용·사용 관련 권리자가 해당 공유수면의 점용·사용에 동의한 경우(제1호)에는 그러하지 아니하다.”라고 규정하고 있음. 이러한 위임에 따라 공유수면법 시행령 제12조 제1항은 “공유수면법 제12조 본문에서 ‘대통령령으로 정하는 권리를 가진 자’란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자를 말한다.”고 규정하면서 제6호에서 인접한 토지·인공구조물의 소유자 또는 점유자를 들고 있음. 같은 조 제4항은 “공유수면관리청은 공유수면법 제12조에 따라 피해가 예상되는 권리에 해당하는지를 판단할 때에는 해당 점용·사용허가로 제1항 각 호에 따른 권리자가 그 권리의 목적에 따라 공유수면 또는 인접한 토지를 이용할 수 없게 되는지 여부(제1호), 피해를 방지하는 시설의 설치와 같은 조치를 하지 아니하고서는 그 공유수면 또는 인접 토지를 적정하게 이용할 수 없는지 여부(제2호)를 검토하여야 한다.”고 규정하고 있음. 위와 같은 공유수면법의 관련 규정 및 입법 취지 등을 앞에서 본 원고적격에 관한 법리에 비추어 보면, 공유수면법 제12조 및 공유수면법 시행령 제12조 제1항, 제4항의 취지는 공유수면 점용·사용허가로 인하여 인접한 토지를 적정하게 이용할 수 없게 되는 등의 피해를 받을 우려가 있는 인접 토지 소유자 등의 개별적·직접적·구체적 이익까지도 보호하려는 것이다(대판 2014두2164, 공유수면점용등).

⑤ 환경상 이익에 대한 침해 또는 침해 우려가 있는 것으로 사실상 추정되어 원고적격이 인정되는 자는 환경상 침해를 받으리라고 예상되는 영향권 내의 주민들을 비롯하여 그 영향권 내에서 농작물을 경작하는 등 현실적으로 환경상 이익을 향유하는 자도 포함된다고 할 것이다. 그러나 단지 그 영향권 내의 건물·토지를 소유하거나 환경상 이익을 일시적으로 향유하는 데 그치는 자는 포함되지 않는다고 할 것이다. 【2012 지방직 9급】

☞ 행정처분의 근거 법규 또는 관련 법규에 그 처분으로써 이루어지는 행위 등 사업으로 인하여 환경상 침해를 받으리라고 예상되는 영향권의 범위가 구체적으로 규정되어 있는 경우에는, 그 영향권 내의 주민들에 대하여는 당해 처분으로 인하여 직접적이고 중대한 환경피해를 입으리라고 예상할 수 있고, 이와 같은 환경상의 이익은 주민 개개인에 대하여 개별적으로 보호되는 직접적·구체적 이익으로서 그들에 대하여는 특단의 사정이 없는 한 환경상 이익에 대한 침해 또는 침해 우려가 있는 것으로 사실상 추정되어 법률상 보호되는 이익으로 인정됨으로써 원고적격이 인정된다. 그 영향권 밖의 주민들은 당해 처분으로 인하여 그 처분 전과 비교하여 수인한도를 넘는 환경피해를 받거나 받을 우려가 있다는 자신의 환경상 이익에 대한 침해 또는 침해 우려가 있음을 입증하여야만 법률상 보호되는 이익으로 인정되어 원고적격이 인정된다(대판 2009두2825, 개발사업시행승인처분취소).