[성명서] 플랫폼사업자에 대한 가이드라인 도입 등 소비자피해예방을 위한 정책과 제도 검토해야 !!

[변광순]

       2011년 8월 18일(목)                              (사)녹색소비자연대 11.08.18 08:00

성     명    서

플랫폼사업자에 대한 가이드라인 도입 등

소비자피해예방을 위한 정책과 제도 검토해야 !!

□ 플랫폼 사업자와 네트워크 사업자 간의 상호협력 부재로 소비자 피해 발생

□ 플랫폼 사업자에 대한 가이드라인과 상호협력 의무화 필요

□ 플랫폼 사업자란?

○ 플랫폼은 한마디로 정의하기 쉽지 않은 용어이나, 이를 간단히 표현하자면 단말에서 서비스가 잘 구현되도록 지원하는 소프트웨어라 할 수 있다. 즉, 이용자가 서비스를 이용하기 위해 반드시 거쳐야 하는 승강장(플랫폼)인 것이다. 마이크로소프트, 애플, 구글 등이 PC나 휴대폰의 OS 등의 플랫폼을 제공하는 대표적인 사업자이며, 네이버나 다음과 같은 포털이나 페이스북, 카카오톡 등과 같이 여러 서비스나 애플리케이션을 올릴 수 있도록 설계된 서비스를 운영하는 경우도 플랫폼 사업자의 범주에 포함될 수 있다.

□ 플랫폼 사업자와 네트워크 사업자 간의 상호협력 부재로 소비자 피해 발생

○ 현재 플랫폼 사업자는 다양한 네트워크와 서비스를 수용해 전 세계 단말 시장, 통신, 콘텐츠와 미디어 서비스를 하고 있다. 과거에는 통신사업자가 전 영역을 장악했으나, 스마트폰 등 스마트 단말기 도입 이후에는 주도권이 플랫폼 사업자로 바뀐 상황이다. 과거 통신사업자들이 이용자의 콘텐츠 선택을 제한 것과 같이 지금은 플랫폼사업자가 대용량 콘텐츠 남발하여 과도한 트래픽 편중으로 이용자의 균형적인 네트워크 이용을 저해하는 현상이 발생하고 있는것이다.

○ 대표적인 경우가 플랫폼 및 포털 등에서 유발하는 대용량 트래픽으로, LGU+의 이용자의 경우 지난 2011년 8월 구글에서 발생한 일시적인 트래픽 증가로 9시간 동안 전국에 걸쳐 데이터서비스가 중단되는 피해를 겪은 바 있다. 또한, 대용량 콘텐츠 외에도 바로 앱서비스의 접속유지를 위한 시그널링 메시지인 keep alive도 문제가 되고 있다.

○ 지나치게 자주 보내는 keep alive 신호 (카카오톡 서버장애시 1~2초 주기로 신호)로 이통사업자는 망부하에 의한 통신망의 품질저하를 초래하고 있으며, 이용자는 인식하지 못하는 불필요한 Data 요금이 부과되며, 이로 인한 배터리 소모도 발생하는 것이며, 결국 네트워크 사용에 보이지 않는 이용자 피해를 초래하고 있는 것이다.

○ 또 다른 문제는 독점적 시장지배 구조의 문제이다. 현재 OS 유형의 플랫폼 시장은 애플, 구글, 마이크로소프트 등 소수 글로벌 사업자가 독점하고 있으며, 서비스형 플랫폼 시장은 네이버, 카카오톡, 페이스북 등이 독점하고 있는 상황이다. 이렇게 일부 사업자에 시장이 집중되어 있음에도 불구하고, 이들 플랫폼 사업자에 대한 규제나 정책이 전무한 실정이다.

○ 예를 들면, 애플은 앱 개발사에 자사 결제방식(IAP)만을 쓰도록 강제하고 있으며, 구글은 안드로이드단말에 자사 검색엔진 기본탑재, 네이버는 광고단가에 따라 검색순위 상위에 우선제공 하는 등 이들 사업자의 지배력 남용사례는 결국 불공정경쟁행위로 종국적으로는 이용자에게 피해를 초래 할 수 있을 것이다.

□ 플랫폼 사업자에 대한 가이드라인과 상호협력 의무화 필요

○ IT 성장을 위한 상생협력을 이끌어내기 위해서는 어떤 제도가 필요할까? 플랫폼이 서비스를 이용자에게 전송한다는 측면에서 본다면, 통신사업자에 적용되었던 도매규제 및 망중립성 규제는 플랫폼사업자에 대한 규제 및 제도 논의를 위한 유용한 출발점을 제공해 준다. 과거 통신사업자의 지배력을 견제하기 위해 각국별 특성에 맞게, 유럽과 한국은 필수설비, 설비제공, 보편적 서비스 등 강력한 도매규제로 지배력을 견제해왔고, 미국은 법적규제가 없어 망중립성 규제를 신규 적용해오고 있다. 각국의 제도는 다르지만 기본적으로 네트워크 사업자에 대한 규제내용은 투명성, 서비스차단금지, 서비스 차별 금지, 보편적 서비스 등 상생에 대한 의무화 규정 등을 골자로 담고 있다.

○ 이와 마찬가지로 먼저 특정 플랫폼 사업자가 자신의 플랫폼을 빌미로 서비스를 차별하거나, 자사 서비스를 강매하는 행위는 근절되어야 할 것이다. 따라서 플랫폼에 대한 바람직한 규제는 ‘플랫폼 사용에 있어 어떠한 차별도 없어야 한다’는 것을 기본원칙으로 세우고, 비차별성, 개방성, 접근성을 토대로 ‘투명성’, ‘차단금지’, ‘차별금지’의 3대 기본요소와 사회적 후생 증대 및 상생협력차원에서 ‘합리적 트래픽 관리’라는 보조원칙의 토대위에서 정립되어야 할 것이다.

○ 두 번째, 플랫폼 사업자도 IT 생태계의 주도권을 가진 리더로서 상호협력에 대한 의무도 가져야한다는 점이다. 네트워크 사업자가 음성통화시대에 보편서비스 규제를 통해 국민의 통신권을 보장케 하듯, 플랫폼 사업자도 데이터 중심의 Data Explosion 시대에 모든 국민이 공평하게 사용할 수 있도록 규제를 통해 네트워크 환경개선에 노력해야 할 것이고 이를 위해 플랫폼 사업자에 대한 별도의 사업자 지위를 부여하는 것이 선행되어야 할 것이다.

□ IT 생태계 활성화를 위한 플랫폼 사업자 제도화 정책제언

○ IT 생태계를 활성화하기 위해서는 플랫폼 사업자에 대한 여러 가지 제도적 장치가 보완되어야 한다. 정부는 IT 산업의 대전환기를 맞아 새로운 틀로 시장 질서를 확립한다는 차원에서 일단 가이드라인 형태라도 정부의 의지를 표명해야 할 때가 왔다. 가이드라인은 법적구속력이 부족하므로 주 내용은 플랫폼 사업자에 대한 상호협력 권고사항 및 지배력 견제장치를 일차적으로 반영하는 것이 필요하다. 최근 발생되고 있는 Data Explosion을 대처하기 위해서는 네트워크 사업자와 플랫폼 사업자사이의 협의와 지속적인 투자가 이어져야 할 것이다. 통신사업자 등에 대해서도 플랫폼사업자에 대한 상호 상생수단을 확보케 함으로써 한쪽으로 쏠림으로 인한 이용자 피해는 막아야 할 것이다.

○ 가이드라인을 통해 시장질서 및 환경이 어느 정도 구성되면, 플랫폼 사업자에 대한 지위 부여를 어떻게 할 것인가에 대한 논의가 시급하다. 현재 플랫폼 사업자는 명백히 서비스를 이용자에게 전송하고 있으나, 전기통신사업법상 부가통신사업자 혹은 이용자로 정의되고 있어 실효성 있는 가이드나 법리적용이 어려운 상황이다.

○ 따라서 가장 먼저 전기통신사업법의 이용자 개념이 다시 재정립되어야 하고 사업자 지위가 법적으로 확정되면, 과거 통신사업자에 적용하였던 도매규제, 설비제공, 보편적 서비스 규제 등을 시장 트랜드 및 산업 성격에 맞게 유예기간을 주고 순차적으로 규제가 도입되어야 하며, 법제화되어야 한다. 이는 플랫폼사업자와 네트워크 사업자간의 상생과 더불어 IT 생태계 활성화를 견인할 것이며, 향후 장기적으로 이용자 후생을 증대시키는 데 일조할 것이다.

** 첨부파일 : [성명서]_플랫폼사업자_가이드라인.hwp

** 문의 : 이주홍 국장 (02-3272-7102 / 010-4858-9712)

            조윤미 본부장 (02-2202-7102 / 017-205-9263)

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