＜헌법불합치결정에 따른 개선입법을 소급적용하지 않도록 규정한 국민연금법 부칙 조항에 관한 위헌제청 사건＞

[여경수]

<헌법불합치결정에 따른 개선입법을 소급적용하지 않도록 규정한 국민연금법 부칙 조항에 관한 위헌제청 사건>

헌법재판소는 2024. 5. 30. 재판관 전원일치의 의견으로 헌재 2016. 12. 29. 2015헌바182 헌법불합치결정에 따라 실질적인 혼인관계가 존재하지 아니한 기간을 제외하고 분할연금을 산정하도록 개정된 국민연금법 제64조 제1항, 제4항을 개정법 시행 후 최초로 분할연금 지급사유가 발생한 경우부터 적용하도록 규정한 국민연금법 부칙(2017. 12. 19. 법률 제15267호) 제2조가 헌법에 합치되지 아니한다는 결정을 선고하였다. [헌법불합치]

□ 사건개요

○ 헌법재판소는 2016. 12. 29. 2015헌바182 결정에서, 별거나 가출 등으로 실질적인 혼인관계가 존재하지 아니하여 연금 형성에 기여가 없는 이혼배우자에 대해서까지 법률혼 기간을 기준으로 분할연금 수급권을 인정하는 구 국민연금법 제64조 제1항(이하 ‘구법 조항’)에 대하여 헌법불합치결정을 하였다(이하 ‘종전 헌법불합치결정’).

○ 국회는 2017. 12. 19. 법률 제15267호로 국민연금법 제64조 제1항과 제4항을 개정하였고(제64조 제1항을 이하 ‘신법 조항’), 개정 국민연금법은 공포 후 6개월이 경과한 날(2018. 6. 20.)부터 시행하되(부칙 제1조), 제64조 제1항 및 제4항의 개정규정은 법 시행 후 최초로 분할연금 지급 사유가 발생한 경우부터 적용하는 것으로 규정하였다(부칙 제2조).

○ 제청신청인은 종전 헌법불합치결정 이후, 신법 조항 시행 전에 이혼한 자로서, 실질적인 혼인관계가 없었음에도 불구하고 구법 조항에 따라 전 배우자에게 분할연금 지급사유가 발생하여 본인의 노령연금을 감액 당하게 되었다.

○ 제청신청인은 국민연금공단을 상대로 연금액 변경처분 등의 취소를 구하는 소를 제기하고 소송 계속 중 위헌법률심판제청신청을 하였으며, 제청법원은 이를 받아들여 이 사건 위헌법률심판을 제청하였다.

□ 심판대상

○ 이 사건 심판대상은 국민연금법 부칙(2018. 12. 19. 법률 제15267호) 제2조가 헌법에 위반되는지 여부이다.

[심판대상조항]

국민연금법 부칙(2017. 12. 19. 법률 제15267호)

제2조(분할연금 수급권자 등에 관한 적용례) 제64조 제1항 및 제4항의 개정규정은 이 법 시행 후 최초로 분할연금 지급 사유가 발생한 경우부터 적용한다.

[관련조항]

국민연금법(2017. 12. 19. 법률 제15267호로 개정된 것)

제64조(분할연금 수급권자 등) ① 혼인 기간(배우자의 가입기간 중의 혼인 기간으로서 별거, 가출 등의 사유로 인하여 실질적인 혼인관계가 존재하지 아니하였던 기간을 제외한 기간을 말한다. 이하 같다)이 5년 이상인 자가 다음 각 호의 요건을 모두 갖추면 그때부터 그가 생존하는 동안 배우자였던 자의 노령연금을 분할한 일정한 금액의 연금(이하 “분할연금”이라 한다)을 받을 수 있다.

1. 배우자와 이혼하였을 것

2. 배우자였던 사람이 노령연금 수급권자일 것

3. 60세가 되었을 것

④ 제1항에 따른 혼인 기간의 인정 기준 및 방법 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.

□ 결정주문

1. 국민연금법 부칙(2017. 12. 19. 법률 제15267호) 제2조는 헌법에 합치되지 아니한다.

2. 법원 기타 국가기관 및 지방자치단체는 입법자가 개정할 때까지 위 법률조항의 적용을 중지하여야 한다.

3. 입법자는 2025. 12. 31.까지 위 법률조항을 개정하여야 한다.

□ 이유의 요지

○ 심판대상조항은 국민연금법 제64조 제1항 및 제4항의 개정규정을 신법 조항 시행 후 최초로 분할연금 지급 사유가 발생한 경우부터 적용하도록 규정하고 있는바, 이 사건의 쟁점은 ‘종전 헌법불합치결정 이후 신법 조항 시행일 전에 분할연금 지급 사유가 발생한 노령연금 수급권자’에 대하여, ‘신법 조항 시행일 이후 분할연금 지급 사유가 발생한 노령연금 수급권자’와 달리 신법 조항을 적용하지 않는 차별취급이 합리적인 이유가 있는지 여부이다(이하 ‘신법 조항 시행일 전’에 분할연금 지급 사유가 발생한 경우라고만 지칭하는 경우에도 이는 ‘종전 헌법불합치결정 이후 신법 조항 시행일 전’에 분할연금 지급 사유가 발생한 경우를 말함).

○ 입법자는 종전 헌법불합치결정에 따라 입법개선의무를 이행하기 위해 신법 조항을 입법한 것이므로, 심판대상조항이 소급적용 경과규정을 두지 않은 것이 평등원칙에 위반되는지를 판단함에 있어서는 종전 헌법불합치결정의 취지를 충분히 고려할 필요가 있다. 종전 헌법불합치결정의 취지는 구법 조항이 법률혼 관계에 있었지만 별거·가출 등으로 실질적인 혼인관계가 존재하지 않았던 기간을 일률적으로 혼인 기간에 포함시켜 분할연금을 산정하도록 한 것은 혼인 중 쌍방의 협력으로 형성된 공동재산의 청산·분배라는 분할연금제도의 재산권적 성격을 몰각시키는 것으로서 노령연금 수급권자의 재산권을 침해한다는 것이다.

○ 실질적인 혼인관계가 해소되어 분할연금의 기초가 되는 노령연금 수급권 형성에 아무런 기여가 없는 경우에는 노령연금 분할을 청구할 전제를 갖추지 못한 것으로 볼 수 있다는 점에서 분할연금 지급 사유 발생 시점이 신법 조항 시행일 전인 경우와 후인 경우 사이에 아무런 차이가 없으므로, 분할연금 지급 사유 발생시점인 신법 조항 시행일 전·후인지와 같은 우연한 사정을 기준으로 달리 취급하는 것은 합리적인 이유를 찾기 어렵다. 종전 헌법불합치결정에서 개선입법 시한을 정하고 있었고, 개정된 국민연금법이 혼인 기간 산정을 둘러싼 다툼이 발생할 가능성이 크지 않도록 마련한 점에 비추어 신법 조항을 종전 헌법불합치결정시까지 소급적용하더라도 법적 혼란이 발생할 가능성도 크지 않았다고 보인다. 노령연금 수급권자의 입장에서는 종전 헌법불합치결정으로 구법 조항의 위헌성이 확인되었음에도 구법 조항이 여전히 적용되고, 연금수급권의 특성상 신법 조항 시행일 이후에도 구법 조항에 따라 매월 노령연금이 감액되어 지급될 것이므로 종전 헌법불합치결정이 지적한 재산권 침해를 계속 받게 된다.

○ 한편 분할연금 제도는 한정된 노령연금액을 노령연금 수급권자와 분할연금 수급권자 사이에 분배하는 문제이므로 노령연금 수급권자에 대한 보호는 필연적으로 분할연금 수급권에 대한 제한으로 귀결된다. 신법 조항의 소급 적용은 분할연금 수급권자에 대한 소급입법에 따른 재산권 침해로 이어질 여지도 있으므로 그러한 측면에서 소급효를 인정하지 아니한 심판대상조항이 합리적인 이유가 있는지 본다.

이미 이행기에 도달한 분할연금 수급권의 내용을 변경하는 것은 진정소급입법으로서 원칙적으로 금지되므로 신법 조항 시행 당시 이미 이행기에 도달한 분할연금 수급권에 대해 소급 적용하지 아니한 것은 합리적인 이유가 인정된다. 반면 아직 이행기가 도래하지 아니한 분할연금 수급권의 경우에는 소급입법금지원칙이나 신뢰보호원칙 위반이 문제되지 아니하므로 신법 조항의 적용을 배제하는 데에 합리적인 이유가 있다고 볼 수 없다.

○ 그렇다면 입법자는 종전 헌법불합치결정 이후 분할연금 지급 사유가 발생한 노령연금 수급권자에 대하여 적어도 신법 조항 시행일 이후에 이행기가 도래하는 분할연금에 대해서는 위헌성이 제거된 신법 조항을 적용하도록 하는 등 차별적 요소를 완화할 필요가 있었다. 그럼에도 입법자는 경과규정을 전혀 두지 아니하여 노령연금 수급권자를 보호하기 위한 최소한의 조치도 취하지 아니하였는바, 분할연금 수급권자의 신뢰보호나 법적 안정성 등을 고려하더라도 그 차별을 정당화할 만한 합리적인 이유가 있는 것으로 보기 어렵고, 종전 헌법 불합치결정의 취지에도 어긋난다. 따라서 심판대상조항은 평등원칙에 위반된다.

○ 심판대상조항의 위헌성은 신법 조항 시행 후 분할연금 지급사유가 발생한 경우에 신법 조항을 적용하는 것에 있는 것이 아니라, 종전 헌법불합치결정일 이후에 분할연금 지급 사유가 발생한 경우 신법 조항 시행일 이후에 이행기가 도래하는 분할연금 수급권에 대하여도 신법 조항을 적용하지 않은 것이 평등원칙에 위반된다는 데 있으므로, 심판대상조항의 위헌성을 제거하기 위해서는 헌법불합치결정과 그에 따른 개선입법이 필요하다. 다만 신법 조항 시행일 당시에는 이행기가 도래하지 않은 분할연금 수급권 중에서도 현재 기준으로는 이행기에 도달하여 분할연금 수급권자에게 이미 분할연금이 지급된 경우가 발생하므로, 이미 지급된 분할연금 수급권의 내용을 변경하는 것은 소급입법에 의한 분할연금 수급권자의 재산권 침해 문제 및 법적안정성에 혼란을 초래할 여지가 있다. 따라서 입법자는 종전 헌법불합치결정일부터 신법 조항 시행 전날까지 분할연금 지급사유가 발생하였고 연금액 변경처분 등이 확정되지 않은 사람들에 대하여 적어도 이 결정일 현재 아직 이행기가 도래하지 아니한 분할연금 수급권에 대해서는 신법 조항의 적용범위에 포함시켜 위헌적인 상태를 제거할 의무가 있다. 구체적으로 신법 조항 시행일 이후 이행기가 도래하는 분할연금 중 어느 범위까지 신법 조항을 적용할 것인지는 입법자가 분할연금 수급권자의 신뢰 보호나 법적 안정성을 고려하여 정할 필요가 있다.

○ 그러므로 심판대상조항에 대하여 2025. 12. 31.을 시한으로 입법자가 개정할 때까지 적용 중지를 명하는 헌법불합치결정을 한다.

□ 결정의 의의

○ 이 사건은 헌법재판소의 종전 헌법불합치결정(헌재 2016. 12. 29. 2015헌바182 결정)에 따른 개선입법을 하면서 이를 소급적용하지 않도록 규정한 부칙조항의 위헌 여부에 관한 것이므로, 이를 판단함에 있어 종전 헌법불합치결정의 취지를 고려할 필요가 있다. 또한 이 사건은 국민연금법상 분할연금 제도에 관한 것으로, 헌법재판소는 노령연금 수급권자와 분할연금 수급권자 양자 사이에 이해관계의 조정, 계속적·반복적으로 지급되는 연금수급권의 특성 등을 종합적으로 고려하여 판단하였다.

○ 헌법재판소는 종전 헌법불합치결정 이후, 신법 조항 시행 전에 분할연금 지급 사유가 발생한 자에 대하여, 실질적인 혼인관계가 해소되어 분할연금의 기초가 되는 노령연금 수급권 형성에 아무런 기여가 없었던 배우자에게 일률적으로 분할연금이 지급되지 않도록 규정한 신법 조항을 적용하지 않은 것이 평등원칙에 위반된다고 판단하였다.

○ 입법자는 종전 헌법불합치결정일부터 신법 조항 시행 전날까지 분할연금 지급사유가 발생하였고 연금액 변경처분 등이 확정되지 않은 사람들에 대하여 적어도 이 결정일 현재 아직 이행기가 도래하지 아니한 분할연금 수급권에 대해서는 신법 조항의 적용범위에 포함시킴으로써 이 결정의 취지에 따라 최대한 빠른 시일 내에 개선입법을 하여 위헌적 상태를 제거하여야 한다.