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시민의 기대와 정부성과가 정부신뢰에 미치는 영향(2022.5.29.)
기대불일치 관점(2021년8월)
서울대학교 대학원 행정학과 정책학전공 김필 정책학 박사학위논문
정부신뢰는 시민의 선호와 인식되는 실제 정부 작동의 일치를 의미한다. (Trust in
government indicates congruence between citizen’s preference and the perceived
actual functioning of government.)_Bouckaert and Van de Walle, 2003, p.336.
정부를 신뢰하는 시민은 세금 징수 등 정부의 자원 차출에 대해서 덜 부정적인 태도를 보이
고, 정부가 하고 있는 일에 대해서 더 많은 지지와 관심을 보이며, 일시적 실패에 대해서도
관용적인 태도를 보임으로써 정책 시차로 인한 부작용을 줄인다. 정부신뢰는 다양한 요인이
영향을 미치는 복잡한 개념이지만 가장 주요하게 다뤄지는 결정 요인 중 하나는 정부의 성과
이다. 정부의 성과를 높이면 더 많은 신뢰를 보내줄 것이라는 성과-신뢰 연결(
performance-trust link)은 행정학자들의 오랜 연구 주제가 되어왔다. 성과가 신뢰로 이어질
것이라는 가정에 기반하여 1980년대 신자유주의에 입각한 신공공관리(New Public
Management, NPM)개혁이 시행되었고, 다양한 층위의 정부들이 체계적인 성과 관리를 시작
하였다. 이는 기술과 사회의 발전과 더불어 객관적인 정부성과 지표의 향상으로 이어졌다. 객
관적 성과와 함께 주관적 성과도 고려해야 한다는 취지 하에 시민의 만족도와 정부에 대한 성
과인식 조사 역시 활발히 이뤄져왔다. 이러한 노력에도 불구하고 전 세계적으로 정부 기관과
시스템에 대한 신뢰는 지속적으로 줄어드는 양상을 보이고 있다.
이 연구는 성과-신뢰 연결에 대하여 시민이 정부에 갖고 있는 기대와 기대불일치의 역할을 탐
구하고자 진행되었다. 시민의 기대는 민주주의 체제에서 정책 결정자와 정치인들이 어떤 정책
을 시행하고자 할 때 가장 먼저 고려하는 정보 중 하나이다. 기대란 시민이 정부가 어느 정도
성과를 낼 것인지에 대하여 판단하는 것을 의미한다. 정부신뢰에 영향을 미치는 기대의 종류
는 예견적 기대와 규범적 기대로 나눌 수 있으며 각각 중립적 예측과 당위적인 미래상을 의미
한다. 위 인용문에서 알 수 있듯, 행정학 분야에서 시민의 기대는 정부신뢰에 영향을 미치는
주요한 요소로 여겨져왔다. 특히 1990년대 이후 정부신뢰가 저하된 원인 중 하나는 민주주의
가 확산되면서 정부에 대한 국민들의 기대수준이 증가하였기 때문이라는 지적이 있다. ㅅ기대
수준이 증가하였기 때문에 정부신뢰가 낮아진다는 주장은 두 가지 의미를 갖고 있다. 먼저,
기대 자체가 정부신뢰에 부정적인 영향을 미칠 수 있다. 둘째로, 높은 기대에 못 미치는 성과
를 부정적으로 인식한다는 의미가 있을 수 있다. 이는 기대불일치 개념과 관련이 있다. 즉, 기
존 성과-신뢰 연결에서 기대의 역할을 강조한 배경에는 암묵적으로 그 불일치를 가정하고 있
었다는 점에 주목할 필요가 있다.
이 연구는 기존 문헌의 정부신뢰에 대한 접근을 Easton(1965)의 정치적지지 프레임워크를 중
심으로 검토하였다. Easton(1965)의 프레임워크는 정치공동체, 체제(regime) 정부기관을 포함
한 정부신뢰의 객체 차원과 특정적지지(specific support)와 분산적지지(diffuse support)를
포함하는 정부신뢰의 성격 차원으로 구분된다. 정부신뢰의 객체가 정치행위자인지 혹은 행정
부의 정책 성과인지에 대한 Miller vs. Citrin 논쟁과 정부신뢰가 시민사회부터 비롯되었는지
혹은 정부 성과에서 연유하는지에 대한 Putnam vs. Nye 논쟁을 통해 정부성과가 지속적으
로 정부신뢰의 주요요인이 되어왔음을 알 수 있었다. 그러나 최근까지 정부신뢰 논의의 심화
에도 불구하고 아직까지 탐색저기 연구의 비중이 상당하였다. 일반 신뢰이론과 비교했을 때
정부신뢰 이론의 발달은 미흡한 편이었다.
선행문헌을 검토한 결과, 행정학 분야에서 기대와 기대불일치는 대부분 주관적 성과에 대한
영향 차원에서 다뤄졌으며, 특히 지방 정부의 공공서비스에 주로 적용되어 왔다. 처음 기대와
기대불일치를 행정학 분야에 소개한 Van Ryzin(2004) 등의 초기 연구에서 기대, 성과인식,
만족도로부터 정부신뢰까지의 연결성을 이론적으로 언급했던 것과 대조적으로 최근 기대불일
치 연구는 정부신뢰에 대한 고려가 적은 편이었다. 이는 정부신뢰의 복잡한 성격과 더불어 최
근 체계적인 문헌을 갖춰가고 있는 기대 연구가 기대를 어떻게 조정할 수 있을 것인가에 대한
결정요인 탐구 쪽으로 그 방향을 넓혀가고 있기 때문이다.
기대, 기대불일치, 정부신뢰의 관계에 대한 실증은 적었으며, 행정학은 전통적으로 낮은 정부
신뢰에 대한 진단으로 시민 기대의 증가에 따른 정부업무 과중을 원인으로 꼽고 있었다. 일부
학자들은 기대에 대한 조정, 구체적으로 기대를 낮출 것을 주문하고 있었다. 그러나 이와 대
조적으로 정부신뢰를 시민의 기대 자체로 정의하기도 하였다. 따라서 정부신뢰와 기대의 관계
는 현재 엇갈리는 논의가 존재하는 것으로 파악되었다. 기존 기대불일치 문헌에서 신뢰는 재
구매의도와 온라인쇼핑에 관련되어 있었으며, 최근 전자정부 문헌에서 기대불일치 개념을 차
용한 연구가 이뤄지고 있었다. 반면 정부신뢰 문헌에서 기대불일치는 정부신뢰의 개념적 정의
에 다수 사용되어 왔다. Nye 외(1998/2001)는 시민의 시대와 성과의 불일치에 주목하여 예견
적 기대와 규범적 기대의 역할을 구분하였다. 기대불일치 문헌에서 논의되는 기대는 대부분
예견적 기대임에 반해 정부신뢰 문헌에서 논의되는 기대는 대부분 규범적 기대라는 특징이 있
었다.
이 연구는 정부가 어느 정도로 높은 성과를 alfog에 달성할 것인지에(will)에 대한 기대와 어
떤 성과를 중요시 해야하는지(should)에 대한 기대가 정부신뢰에 상이한 영향을 미칠 것이라
가정하였다. 구체적으로, 예견적 기대는 피신뢰자에 대한 신뢰자의 평가에 기초한 신뢰성
(trustworthiness)에 근거한다. 신뢰자인 시민 X는 피신뢰자 정부 Y가 공공서비스의 공공가
치를 달성할 적절한 행정 능력이 있다고 믿고 긍정적인 예견적 기대를 형성할 때 정부를 신뢰
할 것이다. 반면 규범적 기대는 신뢰 결과와 관련되어 있다. 설문 응답자들이 규범적 기대에
대한 질문에 답할 때, 예견적 기대와 달리 경험에 기반하지 않고 이상적인 가상의 상활에 대
한 답변을 한다고 알려져 있다. 즉 공공 영역에서의 규범적 기대는 정부가 마땅히 목표로 해
야 하는 가치, 우선순위, 중요도에 관한 것이다. 그러나 규범적 기대가 정부신뢰에 부정적 영
향을 미친다는 시각 중 일부는 높아진 기대와 이에 부응하지 못하는 정부의 성과, 즉 기대불
일치를 상정하고 있음을 짚고 넘어갈 필요가 있다. 일부 학자들이 국민의 정부에 대한 규범적
기대를 낮출 필요가 있다. 일부 학자들이 국민의 정부에 대한 규범적 기대를 낮출 필요가 있
다고 주장하는 데엔 이러한 불일치의 가정이 자리하고 있다. 규범적 기대 자체의 영향은 시민
이 인식하는 정부의 능력, 제도신뢰로서 정부신뢰의 성격, 시민의 이상적 상태에 대한 정의와
갈망 정도 등에 따라 갈릴 수 있다.
예견적 기대불일치는 예견적 기대와 시민이 인지하는 성과 정도와의 차이로, 규범적 기대불일
치는 규범적 기대와 해당 성과에 만족하는 정도에 대한 불일치로 보는 것이 정부신뢰를 종속
으로 하는 연구에서 보다 합리적인 접근으로 생각된다. 시민이 정부의 향후 역량에 대하여 중
립적으로 예측하는 예견적 기대에 대한 불일치는 신뢰의 요소 중 불확실성과 연결되어 있다.
불확실성은 환경 C와 피신뢰자 Y가 신뢰자 X에게 줄 수 있는 부정적 영향에 해당 확률을 곱
한 값으로 계산해 볼 수 있다. 정부에 대한 신뢰는 정부가 사익보다는 공익을 추구하며, 시민
을 해치지 않을 것이라는 믿음을 포함하고, 정부의 미래 행동에 대한 불확실성으로 인해 야기
되는 취약성을 수반한다. 따라서 예견적 기대불일치가 감소하는 경우 시민은 정부 신뢰를 높
일 것이라 예상된다. 정부가 마땅히 수행해야 할 기준에 대하여 시민이 바라는 규범적 기대불
일치는 신뢰의 요소 중 피신뢰자와 신뢰자의 관계에 관련되어 있다. 신뢰자 X는 피신뢰자 Y
에게 자신의 권한을 위임하고, Y를 통해서 자신의 목표를 달성하도자 한다. 대의민주주의원칙
에 따라 선거를 통한 시민 권한의 위임이 선출직 공무원에게 이루어지고, 시군구청을 구성하
는 기관과 공무원들도 예외는 아니다. 민주사회에서 규범적 기대불일치는 정부의 대응성과 관
련되어 있다. 대응성은 시민의 요청에 대한 정부의 의지와 대응 능력을 의미한다. 따라서 규
범적 기대와 만족도가 일치할수록 정부신뢰가 높아질 것이라 여겨진다.
연구 대상 모집단은 2014년부터 2016년까지 세종시와 제주도를 제외한 226개 기초자치단체
와 해당 지역에 거주하고 있는 만 19세 이상 성인남녀 시민이다. 분석에 사용하는 시민 표본
은 다단계층화집락표집을 이용하여 각 연도별로 실시한 대규모 설문조사를 통해 수집되었다.
서울대학교 서베이연구센터에서 실시한 2014년 정부역할과 삶의 질에 대한 국민 인식 조사와
2015-16년 지방자치단체 행정서비스 만족도 조사는 각각 시도 및 시군구별 균등배분법과 확
률크기비례추출법을 적용하여 모집단을 적절히 반영하고 있다. 기초자치단체는 모집단이 그대
로 사용되었다.
분석방법은 반응표면분석, 독립표본 T-검정, 다층모형을 사용하였다. 첫째, 시민의 기대와 주
관적 성과의 일치 여부와 정보가 정부신뢰에 어떤 영향을 미치는지를 알아보기 위하여 반응표
면분석을 실시하였다. 반응표면분석은 기대불일치를 단일변수화하여 정보를 소실하지 않고 두
개의 변수가 종속변수에 미치는 영향을 살펴보는 데 유용한 접근방법이다. 둘째, 기대불일치
의 방향과 정도에 따라 구분한 집단이 정부신뢰에 대하여 유의미한 차이를 보이는지 분석하기
위해서 기존 기대불일치와 만족도 모형에서 사용해왔던 접근방식인 더미변수를 활용하여 독립
표본 T 검정을 실시하였다. 셋째, 이러한 기대불일치 효과가 객관적 성과 등 개인 및 기초자
치단체 단위의 통제변수를 투입한 후에도 동일한지 살펴보기 위해서 다층모형으로서 위계적
선형 회귀분석 모형을 실시하였다. 에견적 기대불일치와 규범적 기대불일치의 효과가 다른지
를 살펴보기 위해서, 예견적 기대불일치에 대해서는 2014년 인식조사에서 예견적 기대와 정책
에 대한 성공 인식, 규범적 기대불일치에 대해서도 2015-16년 만족도 조사에서 규범적 기대
와 만족도의 일치 정도와 방향에 따라 집단을 구분하고 정부신뢰가 달라지는지 분석하였다.
분석 결과, 반응표면분석과 다층모형분석에 따르면 예견적 기대, 성공도, 만족도가 정부신뢰에
미치는 영향은 유의미했지만 규범적 기대의 영향력은 유의미하지 않았다. 예견적 기대와 성공
도는 모두 정부신뢰에 대하여 양의 영향을 미치고 있었다. 이러한 결과는 개인과 지역 수준의
통제변수를 산입한 다층모형에서도 지지되었다. 각각의 기대불일치의 정도와 일치 수준에 따
른 정부신뢰는 서로 다른 모양을 나타냈다. 예견적 기대와 성공도는 반응표면분석에서는 일치
효과가 없었지만 다층모형분석에 따르면 일부 일치효과가 존재하는 것으로 나타났다. 규범적
기대와 만족도가 일치할수록 정부신뢰가 높아졌다. 또한 일정 수준에 이르기까지 만족도가 규
범적 기대보다 높을 때 더 높은 정부 신뢰를 보였다. 이후, 독립표본 T 검정에 따라 총 여섯
개의 기대불일치 집단을 나누어 살펴본 결과, 예견적 기개불일치의 경우 기대가 성과보다 높
을 때 정부신뢰가 오히려 더 높았다. 반면, 규범적 기대불일치의 경우, 예상대로 성과가 기대
보다 높을 때 정부신뢰도가 높았다. 이러한 결과는 다층모형에서도 지지되었다.
이 연구의 첫 번째 의의는 주관적 성과와 정부신뢰의 연결성이 객관적 성과를 고려한 이후에
도 유지됨을 보였다는 것이다. 구체적으로, 만족도와 성공도가 정부신뢰에 미치는 영향이 지
방정부수준의 산출 성과를 통제한 상태에서도 유의미함을 밝혔다. 즉, 오랜 기간 논쟁의 대상
이 되어왔던 성과-신뢰 연결을 재증명했다는 의의가 있다. 국내외 문헌 모두에서 한 국가의
모든 지방자치단체에 대해 주관적 성과와 객관적 성과를 아우르는 성과-신뢰 연결 연구는 거
의 없었다. 이 연구에서 사용한 인식조사와 만족도조사는 모두 서울대학교 서베이연구센터에
서 다년간 많은 예산을 투자하여 226개 기초자치단체에 유의미한 표본수를 확보한 자료로서
정부신뢰를 조사한 국내 서베이에 자료중에 유일하게 기초자치단체 단위까지 특정되어 있다.
국외 문헌의 경우 한국과 같이 정리된 형태로 하나의 국가를 아우르는 지방정부산출데이터 세
트를 적용한 연구가 거의 없다는 점에서 본 연구는 희소성을 갖는다. 국내 문헌의 경우 지방
정부성과 간 비교 연구는 다수 이루어졌으나, 객관적 주관적 성과를 아울러 정부 신뢰와의 연
결에 대한 논의는 거의 없었다.
두 번째 의의는 정부신뢰와 기대의 논의에 존재하는 혼란을 기대의 유형을 구분함으로써 일부
해결했다는 것이다. 대다수의 정부신뢰 문헌에서 기대는 그 다치원성이 거의 논의되지 않은
채로 혼재된 사용이 이뤄지고 있었다. 정부신뢰가 시민의 기대에서 비롯하는지 혹은 기대불일
치에서 비롯하는지마저도 확실하지 않다는 문제가 있었다. 예를 들면, 기대가 높아져 신뢰도
높다와 기대가 높아서 신뢰가 낮아진다는 다소 상투적인 표현이 이론적 실증적 검증 없이 정
부신뢰 문헌에서 다수 사용되고 있었다. 정부신뢰와 기대의 관계에 대해 엇갈리는 논의가 존
재해왔던 것이다. 이 연구는 정부신뢰가 그에 대한 정의로써 논의되어 왔듯, 예견적 기대와
규범적 기대불일치의 함수임을 확인하였다. 예견적 기대는 선행연구와 같이 정부신뢰와 긍정
적 관계를 갖고 있었지만, 규범적 기대는 통제변수를 투입하였을 때에는 유의미한 관계를 갖
고 있지 않았다. 또한 선행연구와 마찬가지로 규범적 기대불일치의 수준이 낮아질수록 정부신
뢰가 올라가는 효과를 보였다. Castelfranchi and Falcone(2010)의 신뢰 함수를 정부신뢰논
의에 적용해보았을 때, 이러한 효과가 발생하는 이유는 예견적 기대는 피신뢰자에 대한 신뢰
성을 기반하고 있고, 규범적 기대불일치는 대응성에 관련되어 있기 때문인 것으로 추축된다.
세 번째 의의는 정부신뢰가 좋은 거버넌스의 지표로 함께 꼽히는 만족도와 다른 특성을 갖고
있음을 보였다는 점이다. 정부신뢰는 에견적 규범적 기대불일치가 줄어들수록 높아지는 것으
로 나타났다. Bouckaert Van de Walle 인용문에서 나타난 이론적인 신뢰의 정의를 증명하
였다. 이는 기존 소비자학 경영학에서 다뤄지던 기대불일치 관련 연구들이 성과가 기대를 앞
지를수록 더 높은 만족도로 이어진다는 실증을 거듭해왔던 것과 대조적이다. 특히 이 연구의
새로운 발견은 예견적 기대불일치의 감소 역시 정부신뢰에 긍정적인 영향을 미칠 수 있다는
점이다. 기존 문헌에서 예견적 기대불일치가 정부신뢰에 미치는 영향에 대한 연구는 거의 없
었다. 최근 정부신뢰의 감소 요인을 사회적으로 만연한 불확실성에서 비롯되었다고 보았을
때, 자신이 예측한 정부 행동에 대한 확인은 기꺼이 자신의 취약성을 정부에게 의지하고자 하
는 효과로 나타난 것이다. 기대불일치이론을 심화하여 보았을 때, 인지부조화의 감소 역시 예
견적 기대의 일치효과에 기여한다고 해석할 수 있다. 즉, 예견적 기대와 성공도가 불일치하는
경우 인지부조화라는 부정적 경험으로 인해 피신뢰자에 대한 신뢰를 결정하지 못한 상황일 수
있다.
네 번째 의의는 예견적 규범적 기대불일치의 서로 다른 속성을 발견하였다는 점이다. 앞서 논
의한 정부신뢰와 만족도의 서로 다른 특성이 기대-성과 일치 효과 라면 여기서 발견한 또 다
른 특성은 기대〉성과 일 때 오히려 더 긍정적인 결과가 나올 수도 있다는 점이다. 예견적 기
대불일치가 일어날 경우 기대가 성공도보다 높을 때 오히려 정부신뢰가 높은 것으로 나타났
다. 이는 기존 소비자학 경영학에서 논의되었던 기대불일치 이론과 정반대되는 결론이다. 즉,
정부의 해결능력에 대한 기대가 현재 상태에 대한 평가보다 높을 때 정부신뢰가 높았다. 최근
문제되고 있는 코로나19이슈에 적용해보면, 지방정부가 앞으로 얼마나 방역을 잘 하고, 적절
한 경제적 지원을 할 것인지에 대한 기대가 현재 인지되는 방역 혹은 경제 성과보다 더 중요
하다. 이는 자신의 취약성을 피신뢰자에게 맡기는 신뢰의 속상 상 현재보다 미래지향적인 변
수에 보다 중점을 두는 신뢰자의 태도가 원인일 것이라 생각된다.
이 연구의 정책적 의의는 다음과 같다. 첫째, 정부신뢰를 높이기 위한 노력으로 문화 성과를
정책 우선순위로 고려할 수 있다. 둘째, 중요도-만족도 분석의 심화를 통해 기대불일치 집단
을 구분하여 민주적 성과관리를 도모할 수 있다. 셋째, 구체적인 성과 정보 제공보다는 이미
지와 기대상 중심의 홍보가 더 적절할 수 있다.
연구의 한계는 다음과 같다. 첫째, 지방정부신뢰와 국가단위정부의 신뢰를 혼재하여 사용하였
다. 이는 대부분의 기대불일치를 다룬 행정학 문헌이 지방정부에 치중하고 있고, 기대불일치
와 정부신뢰 관계를 직접적으로 논의한 선행문헌이 적었기 때문이다. 따라서 정부신뢰의 본질
이 같다는 취지하에 두 가지 신뢰를 혼용하여 선행연구의 검토 등이 이루어졌다. 후속 연구에
서는 해당 수준 정부에 대한 보다 엄밀한 문헌 검토가 있어야 할 것이다. 둘째, 다층모형 분
석에서 보고된 계수값의 실질적 유의미성이 낮을 수 있다. 다만 본 연구의 다층모형 분석 부
분은 기대불일치집단의 구분을 통하여 정부신뢰에 대한 일치효과의 존재 여부와 불일치 하는
경우의 방향성을 분석하고자 한 초기 연구이다. 이후 패널조사 혹은 설문실험기법을 적용한
연구로 확장하여 실질적 효과를 분석할 필요가 있다. 마지막으로, 2014년 인식조사와
2015-16년 만족도 조사는 모두 연구자가 설문디자인부터 참여한 설문조사가 아니다. 따라서
해당 연구자료는 본 연구를 목적으로 구성되지 않았기 때문에 문항의 사용에 있어서 전체 설
문디자인에 따른 의도치 않는 영향을 받을 수 있다. 또한 사용하는 개념과 조사된 항목이 정
확히 일치하지 않을 수 있다. 후속 연구에서는 성과, 기대, 신뢰와 같은 문항을 직접 개발하여
설문디자인 단계부터 연구자가 참여할 수 있도록 해야 할 것이다.
주요어: 정부신뢰, 정부성과, 시민의 기대, 기대불일치, 지방행정, 반응표면분석