노인일자리 정책 진단과 미래 비전

[이은희]

2025년 우리나라가 초고령사회에 진입한다는 예상은 이제 식상한 말이 됐다. 이러한 변화보다 더 암울한 현실은 노인빈곤율이 세계 최고 수준이라는 것. 노후의 경제적 안정을 위해 노인일자리 및 사회활동 지원사업이 도입된 지 20년을 향해가는 지금, 노인일자리정책은 과연 어떻게 발전해 나가야 할까? 일선 현장 전문가들은 노인일자리사업의 미래를 어떻게 바라보고 있는지 들어봤다.

(왼쪽부터) 김효경 인천미추홀노인인력개발센터 센터장, 신우철 고양시니어클럽 관장, 박효순 전주효자시니어클럽 관장, 변재관 한·일사회보장정책포럼 대표, 김정옥 대한노인회 속초시지회 취업지원센터 센터장, 이창열 서초구립방배노인종합복지관 관장, 이동훈 부산동구시니어클럽 관장, 강규성 한국노인인력개발원 민간일자리실 실장 출처

사회 : 중위 연령과 평균 수명이 높아지면서 초래되는 인구구조 변화, 디지털 기술 발전, 노동시장 유연화, 기후위기와 ESG경영 확대 등 사회·경제적 환경이 급변하고 있다. 이러한 여건 속에서 노인일자리정책이 마주하고 있는 시대적 과제는 무엇인가?

이동훈 : 참여자의 고령화에 따라 노인 세대를 세분화 할 필요가 있다. ‘노인일자리 및 사회활동 지원사업(이하 노인일자리사업)’에 참여하는 노인들도 75세를 전후해 생각이나 행동, 노동에 필요한 신체적 능력, 욕구에 큰 차이를 보이고 있다.

또한 노인일자리사업이 디지털 혁명이나 지속가능한 생태환경·사회와 관련해 새로 만들어지는 일자리에 대응하기 위한 방안도 고민해 봐야 한다. 베이비부머 세대의 은퇴가 본격화되면서 다양한 경력을 가진 고학력 노인들이 급증했고, 이들이 기후위기, 코로나19로 나타난 돌봄 공백과 같은 사회문제에 대응·예방하는 데 충분한 역할을 할 수 있다. 최근 정보공개청구권, 개인정보 자기선택권 등 개인 권리와 재난·재해, ‘중대재해처벌법’ 시행 등에 따라 안전에 대한 사회적 관심이 대두되면서 이에 대한 노인들의 이해와 관심 또한 크다. 참여 노인의 눈높이에 맞도록 전문인력 양성 등 수행기관 역량을 높여야 한다.

김정옥 : 체감하는 변화 중 하나는 디지털 활용에 익숙한 고학력 노인들이 점점 더 많이 노인일자리에 유입된다는 것이다. 이 흐름에 맞춰 노인일자리 관리시스템 등에 모바일 접근성을 점차 높여나가야 한다. 또 다른 변화는 경제적 이유만이 아니라 일상의 활력이나 건강관리를 위해 노인일자리사업에 참여하는 노인이 많아졌다는 점이다. 이를 고려해서 노인복지관 등에서 운영하는 각종 프로그램에 참여할 경우에 일정한 보상을 제공하는 방안을 노인일자리사업에도 적용해 볼 법 하다.

실제로 지난해부터 국민건강보험공단은 전국 24개 시군구에서 ‘건강생활실천지원금제 시범사업(건강인센티브 제도 시범사업)’을 하고 있다. 이중 건강관리형 사업의 경우, 모든 연령의 일차의료 만성질환관리 사업 등록환자가 신청해 참여할 수 있으며, ‘걷기’와 ‘건강관리 교육프로그램 이수’ 등과 같이 건강생활을 실천하면 적립되는 ‘실천 지원금’과 혈압·혈당·체중 등의 건강지표가 개선된 정도에 따라 적립되는 ‘개선 지원금’을 지급한다. 이미 유럽에는 이와 같은 사업을 추진하는 나라들이 꽤 있다.

신우철 : 인구사회학적 변화에 대응해 노인일자리사업을 재진단하고, 새로운 영역을 개척해야 하는 단계에 접어들었다. 사회서비스형이나 공공형은 노인일자리를 통한 사회문제와 사회적 욕구 해소에 목적이 있다. 그러나 현재 노인일자리사업은 목적을 달성하는데 노인들이 기여하기 어렵게 설계되어 있다. 아울러 노동시장 유연화, 플랫폼 노동자 증가, 마케팅·유통 채널 다변화 등 경제구조 변화는 대부분 노동집약적 형태인 시장형 사업의 변화를 요구한다. 노동집약적 산업이 도태되고 있는 시대에 정책 방향과 평가지표는 여전히 노동집약적 사업에 적합하게 구성되어 있고, 수행기관들은 이에 따를 수밖에 없다. 현재 노인일자리정책은 자동화, 기술집약적 사업에 노인의 참여를 유인하는 데 부적합하다.

박효순 : 현재 노인일자리사업 대상 노인은 공공형 만65세 이상 기초연금 수급자, 시장형은 만 60세 이상 중 사업특성 적합자, 사회서비스형은 만 65세 이상을 기본으로 하되 일부 유형은 만 60세 이상도 참여할 수 있도록 하는 등 기준이 있다. 연령대가 높아질수록 생계비 마련을 위해 사업에 참여하는 노인이 많아지는데 만 75세 이상 노인 중 기초연금을 받지 못하는 경우에는 어느 유형에도 참여하기 어려운 문제가 있다. 이런 사각지대가 없도록 유형을 재편해야 할 필요성이 높아지고 있다.

이창열 : 노인일자리사업과 관련된 가장 큰 문제는 정책의 파편성과 불안정성이라고 본다. 노인일자리사업을 보조하는 지자체가 사업 증감에 따라 사업 수행인력 인건비 예산을 늘렸다 줄였다 하고, 사업에 따라 처우도 다르다. 특히 정부 방침에 따라 올해에는 공공형 참여 노인들을 대폭 축소해야 할 것으로 예상되는데 여전히 생계유지를 위해 사업에 참여 중인 노인이 적지 않다는 점이 우려스럽다. 특정 유형 사업에 집중하겠다는 정책 방향을 잡는 것도 중요하지만 일선 현장의 특수성이나 상황, 편차 등을 고려할 필요도 있다.

강규성 : 그간 노인일자리사업이 소득 보전에 입각한 서비스 제공에 노력해왔다면, 사회 변화에 따라 노인의 소득보전, 건강증진을 넘어 지역사회나 기업에 어떻게 기여할 것인지 고민이 필요하다. 사회 안전, 돌봄 등 국가정책의 보완적 기제로서 노인일자리가 자리 잡을 수 있도록 해야 한다.

 

사회 : 약 20년간 국가적 의제로 설정·추진되어온 우리나라 노인일자리사업은 세계적으로도 유사정책을 찾기 힘들만큼 독특한 정책이다. 그간의 성과에 대해 말해 달라.

김효경 : 긍정적 성과가 많은데 가장 큰 성과는 노인이 사회참여를 통해 삶의 의미를 느끼고 자존감을 회복하는데 도움을 준다는 것이다. 사업 초창기에는 오직 소득을 위해 사업에 참여하는 노인이 많았다. 그러나 지금은 노인일자리사업 참여 노인들이 일을 즐기고, 참여 노인 간에 서로 교류하면서 노후의 행복을 느끼고 있다.

박효순 : 노인일자리사업에 대한 국민적 인식이 크게 개선된 점이 가장 큰 성과이다. 과거에는 참여 노인들이 노인일자리사업에 참여한다는 사실을 숨기기 급급했다면, 지금은 ‘안 하면 손해’라고 할 정도다. 사업 참여로 신체적·정신적 효과, 소득 보전 등 복합적인 효과가 있었다는 방증이다. 또한 초창기 노인복지관의 여러 복지사업 중 하나에 불과했던 노인일자리사업이 지금은 전국 1300여 개 수행기관에서 진행될 정도로 규모도 크게 늘었다. 사회복지의 패러다임을 능동적 복지로 변화시켜 나가는 데도 노인일자리사업이 크게 기여했다.

이동훈 : 고독사 문제 해결이나 독거노인의 안전에도 기여했다. 참여 노인이 사업장에 출근하지 않으면 지원기관 담당자가 연락을 할 수밖에 없으니 자연스럽게 사고를 예방하거나 조기에 발견할 수 있다. 또한 지역사회 노인들 간의 네트워크를 통해 복지 사각지대에 놓인 어려운 노인들을 발굴하는 데도 큰 도움이 됐다.

이창열 : 노인일자리사업이 지역사회에 미치는 영향이 커지면서 지역주민이나 관계 기관·기업들의 관심도 높다. 작년 승강기 사고가 잦은 곳에서 노인들이 안전관리 활동을 하는 승강기안전관리단 시범사업을 진행했는데 참여 노인의 만족도뿐 아니라 협업했던 공공기관에서도 반응이 좋았다. 지역 내 노인일자리사업 수행기관 간에 더 나은 사업 추진을 위해 서로 소통하면서 안정적인 파트너십이 가능한 기관들과의 협업을 기반으로 사업을 구조화하면, 질적으로도 우수하고 안정적 형태의 새로운 노인일자리 사업 모델이 만들어질 수 있다.

 

사회 : ‘노인일자리사업’으로 시작된 명칭은 참여 노인의 ‘근로자성 여부’에 대한 문제 제기로 2015년에 ‘노인 사회활동(노인일자리) 지원 사업’으로 명칭이 변경됐다. 그럼에도 시장형의 근로자성은 피할 수 없어 2016년 들어 현재와 같은 ‘노인일자리 및 사회활동 지원사업’으로 또 다시 명칭을 변경해 현재까지 쓰고 있다. 다소 이질적인 성격을 가진 ‘일자리’, ‘사회활동’을 ‘일자리’로 통칭함으로써 발생하는 불필요한 혼란을 줄이고, 사업의 정체성을 명확히 하기 위해 변경해온 것이다. 현재 노인일자리사업의 시급한 현안과 극복 방안은 무엇인가?

박효순 : 지역사회 환경 개선 사업에 활동 중인 공공형 참여 노인들이 잠시 쉬고 있는 모습을 보고, 지역 주민들이 ‘돈을 주고 일을 시키는데 앉아서 쉰다’ ,‘세금 낭비다’, ‘일다운 일을 시켜라’라는 민원을 제기한다. 이는 공공형 참여 노인을 근로자로 보는 인식을 여실 없이 보여 준다. 그래서 명칭을 바꾸는 것만이 아니라 국민의 인식변화를 위한 전국적 캠페인 등 홍보활동이 병행되어야 한다.

신우철 : 노인일자리 교육을 강화해 나가는 것도 중요하다. 참여 노인의 86%가 노인일자리 참여가 가치 있는 활동으로 인식하고 있다는 통계가 있는데 이러한 결과가 나타나는 배경에는 교육의 힘이 자리하고 있다. 현재 노인일자리사업 참여 노인은 약 80만 명, 수행기관은 1300여 개에 이른다. 상당한 규모에 이른 만큼 노인일자리정책을 전문적으로 다루는 별도 체계를 구축해야 교육을 위한 예산 확보도 용이할 것이다.

또한 노인일자리사업 평가지표를 개선해 나가야 한다. 연 단위 사업실적을 기준으로 하는 현행 평가체계에서는 수행기관에서 단기성과를 창출하기 위한 교육 콘텐츠에만 집중하게 된다. 실제로 교육 욕구를 조사해 보면, 노무·세무·예산관리 등 사업장 관리 기술에 대한 교육에 집중된다. 중장기적인 안목에서 지역사회문제를 해결할 수 있는 종사자를 양성하기 어려운 구조다. 여기에는 사업 위·수탁 구조도 한 몫 한다. 또한 지역 현안 해결 등 과정에 대한 평가가 미비해 특히 사회서비스형, 공공형 활동이 고도화되기 어렵다.

이동훈 : 정부는 시장형 사업단을 포함한 민간형 일자리를 늘리는 방향을 주문하고 있고, 수행기관들은 이에 부응하기 위해 민간기업과의 연계를 강화해야 하는 입장이다. 그런데 이를 뒷받침할 수 있는 충분한 지원 없이 평가라는 수단으로 수행기관에게 모든 책임을 지우는 구조는 상당한 부담감을 느끼게 한다. 제도적 개선이 필요한 부분이다. 노인일자리사업 관리 업무 효율화도 주요 과제다. 100명이 넘는 참여 노인에 대한 근태 확인이나 급여 산정 시 담당자 한 명이 수기 기록을 확인하는 일을 반복하면서 소진되는 경우가 많다.

이창열 : 사업 담당인력에 대한 처우 문제가 노인일자리사업 발전에 걸림돌이 되고 있다. 서울 소재 사회복지시설 인력은 작년 기준 월 15시간의 연장근로수당을 보장받는데 노인일자리사업 담당인력 지원 예산에는 반영되지 않고 있다. 상대적 박탈감이 크다. 휴먼 서비스 기관의 담당자 역량과 마인드에 따라 사업 성과가 크게 달라진다는 점을 감안하면 이는 반드시 해결해야 할 문제다.

노인일자리사업 유형별 참여 노인 급여수준도 개선이 필요하다. 최근 사회서비스형이 늘어나고 있지만 참여 노인 입장에서 보면 실질적으로 공공형과의 차이가 크지 않다. 시장형과 공공형 사이에 새로운 유형을 만들고, 고령자친화기업, 사회서비스형, 시장형까지 포함해 기본적으로 월 40만 원 정도는 지원하되 시장형 참여 노인에게는 수익금에 따라 추가적인 급여를 지급할 수 있도록 개편해야 한다.

박효순 : 시장형 사업 활성화를 위한 적극적인 투자가 필요하다. 시장형 사업은 참여 노인 1인당 부대경비 연 267만 원, 참여 노인 130명당 한 명의 노인일자리 담당자 이외에 별다른 지원이 없어 사업 활성화를 위한 초기 투자가 어렵다. 또한 시장형은 공공형이나 사회서비스형보다 높은 노동 강도를 요구하지만 소득 차이는 그만큼 나지 않아 사회서비스형 시범사업이 생긴 후부터는 시장형 사업에 참여하려는 노인을 찾기 어려워졌다.

영세한 규모를 극복하기 위해 시범적으로 같은 업종끼리 사회적 프랜차이즈 방식으로 규모화를 시도할 필요성도 있다. 또한 노인일자리지원기관 생산품 우선 구매제도가 있음에도 공공기관에 대량 납품이 가능한 사업단이 거의 없는 만큼 이를 개선하기 위해 공동생산 품목 개발 단일 판매 창구 설치 등 방안을 마련해 나가야 한다. 아울러 공공기관이나 사회복지시설 등에 대한 평가항목에 노인생산품 우선구매 실적을 포함시킬 필요도 있다.

김효경 : 노인일자리사업의 자립성·생산성을 높여야 한다. 시장형 사업의 궁극적 목적은 노인들이 공동으로 자율적인 운영을 통해 소득을 창출할 수 있게 하는 것이다. 그러나 전문적인 역량을 갖추고 있지 못한 노인들이 시장성 높은 사업을 자체적으로 운영하기는 현실적으로 어렵기 때문에 수행기관에서는 노인들이 스스로 사업을 운영해나갈 수 있도록 지원하는 직무별 전문인력과 이들이 지속적으로 사업운영을 지도할 수 있도록 하는 지원체계가 필요하다. 이를 통해 보조금에 대한 의존을 줄이고, 다양한 노인일자리를 발굴해 낼 수 있을 것이다.

아울러 전체 자영업자 수가 크게 감소했음에도 60세 이상 자영업자는 오히려 증가하고 있는 점에 착안해 노인 들에게 어느 정도의 소득을 보장할 수 있는 편의점 등 소규모 자영업 운영 지원방식 도입도 고려해 볼 만하다. 최근 경기도, 인천광역시에서 세대통합형 일자리 사업을 추진하고 있다. 인천시가 제안했던 방안은 참여자들이 500만 원 정도를 투자해 협동조합을 만들고, 조합이 만든 매장을 직접 운영해 보면서 업무 숙련도가 높아지면, 개인이 창업해 사업을 꾸려나가도록 하는 형태다.

개인 창업 후 노인일자리사업을 통해 지원하는 형태를 만들면, 노인 스스로 안전하게 창업하고 운영할 수 있도록 돕는 모델이 될 수 있고, 특히 현재 노년층에 진입 중인 신중년 세대들에게 충분히 적용할 수 있다. 여기에 해 당 업종 전문기업에게 세제혜택 등 인센티브를 부여함으로써 재원과 전문인력을 지원하도록 연계한다면, 더욱 성공적인 모델이 될 수 있다.

 

사회 : 마지막으로 노인일자리사업의 중장기적인 정책 지향점에 대해 제안한다면?

박효순 : 사회활동 성격의 공공형과 근로자성이 있는 것으로 보는 시장형, 사회서비스형이 명확히 구분돼야 한다. 그러나 전체 노일일자리 중 공공형 참여 노인 비중이 75%를 넘어서고 있음에도 노인일자리라는 이름 때문에 모든 유형이 근로자성이 있는 것으로 오해받고 있는 상황이다. 보건복지부에서 시·도에 명칭과 유형별 특징에 대해 명확히 안내해야 한다. 또한 복잡한 노인일자리의 유형별 명칭과 의미를 국민들이 쉽게 이해할 수 있도록 캠페인 등 홍보를 강화해 나가야 한다.

이창열 : 명칭에 대한 논란은 곧 정체성의 혼란을 의미한다. 20년간 이어져온 명칭을 이제 와서 변경하더라도 기존의 인식 체계나 문화가 쉽게 변하기는 어렵다. 대체할 만한 명칭이 없는 상황에서 인위적 변화를 꾀하기 보다 사업의 역사 그 자체로 인정하는 것이 나아 보인다. 이러한 논란들을 정리하고, 문제를 해결하기 위해서는 노인일자리사업에 대한 범정부적인 관심과 부처 간의 긴밀한 협조체계가 필요하다. 개발원이 컨트롤타워로서 관계된 부처들을 종합적으로 이끌어 주는 역할과 기능을 담당해야 한다.

신우철 사회복지 분야 중 정치적인 영향을 가장 많이 받는 분야가 노인 사회활동분야다. 이에 휘둘리지 않고 안정적으로 사업을 지속할 수 있도록 민간, 학계, 공공위원으로 구성되는 중앙노인일자리위원회와 시도별 광역노인일자리위원회를 설치, 상설기구로 운영해서 평가지표를 혁신하고, 노인일자리사업의 중장기 비전을 마련해 나가야 한다. 이를 위해 ‘(가칭)노인일자리사업지원법’ 제정은 시급하다.

박효순 : 필요에 따라 유형을 조정·신설할 때 각 유형 사이에 사각지대가 없어야 한다. 일례로 현재 고령화가 지속되면서 지역사회 환경 개선 사업 등 수요처가 없는 사업단은 75세 이상의 더 늙은 노인으로 구성된 경우가 많다. 이들은 수요처로 가지 않아도 되는 공공형을 선호하고, 수요처에서도 더 젊은 노인들을 원한다. 이런 사각지대에 있는 노인들이 참여할 수 있는 유형이 필요하다.

김효경 : 시장형 사업단을 운영하면서 참여 노인이 일하는 데 기관의 도움이 반드시 필요하다는 것을 분명히 느끼고 있다. 참여 노인의 근로자성을 완전히 부정할 수는 없지만 복지의 틀 안에서 보호받는 일정 수준을 서둘러 확립해야 한다. 만약 근로자성이 있음이 명확해져서 시장형 사업을 하기 어렵게 되면, 이들을 흡수할 수 있는 고령자친화기업에 참여 노인을 파견할 수 있는 시스템이 만들어져야 한다.

강규성 : 노인일자리사업이 확대되고 있음에도 사회복지사업 지방이양으로 중앙정부의 역할이 많이 줄었다. ‘노인일자리지원법’ 제정 과정에서 중앙정부와 지방정부 가 함께 노인일자리사업을 이끌어 나갈 수 있는 지원체계가 공고해질 수 있도록 법안이 구성되어야 한다.

한편, 노인일자리사업의 사업량이 크게 늘어나면서 수행체계가 감당하기 어려운 임계점에 들어서 있다. 앞으로 늘어 나는 사업량에 대한 새로운 접근방식이 필요하다. 노인 당사자가 자주적이고 자립적으로 일자리사업을 꾸려나갈 수 있는 구조를 만들고, 전담 인력이나 지역활동가에게 어떤 역할을 맡길지 개발원에서도 검토 중이다.

또한 노인 입장에서는 쉽게 접근하고, 참여하고, 인정받을 수 있고, 사업 수행인력 입장에서는 참여 노인 근태관리에서부터 급여지급까지 행정 간소화를 위해 노력하고 있다. 디지털 역량이 낮은 노인들이 이용하기 어려워 활성화되는데 시간이 필요하다. 이러한 노력에 대해 관계자 여러분의 지지와 참여를 부탁드린다.

 

사회 : 노인일자리사업 목적이나 발전방향을 논의할 때 ‘존엄(Dignity)’이라는 핵심 가치를 우선으로 생각해야 한다. 이러한 관점이 노인일자리사업에 반영되어야 정책적 지지와 사업의 동력을 확보할 수 있다.

노동집약적인 산업의 경쟁력이 점차 낮아지고는 있으나 그중에서도 소위 ‘보호된 시장(Cared-Market)’에 적합한 틈새시장을 찾아 유형화·표준화시키려는 노력이 매우 중요하다. 이를 위해 개발원은 조직을 플랫폼화 하고, 현장과 같은 목표를 지향해야 할 것이다. 돌봄, 사고나 재난 예방, 생태환경과 관련된 분야에서 공공형, 사회서비 스형을 막론하고 생각보다 많은 일자리가 만들어질 수 있다.

이제 국민연금을 받는 세대들이 노인계층에 본격적으로 들어오기까지 10년이 채 남지 않았다. 산업 구조와 노동시장, 기업 경영환경 변화에 특단의 관심을 가지고 대 비해 나가야 한다.