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구분 |
사업방식 | |||||
재개발 |
재건축 |
도시환경정비 |
뉴타운 |
합계 |
사업 정체율[5] (조합설립 미인가) | |
서울 |
464(96) |
230(68) |
84(56) |
151(44) |
929(264) |
28.4% |
광주 |
30(15) |
18(14) |
8(5) |
- |
56(34) |
60.7% |
대구 |
98(83) |
101(35) |
7(5) |
- |
206(123) |
59.7% |
대전 |
81(67) |
44(40) |
31(30) |
- |
156(137) |
87.8% |
부산 |
143(45) |
90(62) |
25(14) |
- |
258(121) |
46.9% |
울산 |
52(49) |
8(2) |
9(9) |
- |
69(60) |
87.0% |
인천 |
84(26) |
28(15) |
15(7) |
127(48) |
37.8% | |
합계 |
952(381) |
519(236) |
179(126) |
151(44) |
1,801(787) |
43.7% |
<출처 : 각 시청 홈페이지 참조, ( )은 구역지정 후 조합설립이 안된 구역 수>
<표 1>에 따르면 구역지정 이후 조합설립동의서 징구가 어려워 사업추진이 정체되어 있는 구역수가 서울시 및 6대 광역시에 787개 구역으로 전체 구역 1,801개 구역의 43.7%에 이른다. 서울시의 경우 사업 정체율은 28.4%로 비교적 낮았으나, 대전시의 경우 87.8%로 사업 정체율이 가장 높고, 그 다음으로 울산시가 87.0%로 높게 나타났다.
관리처분시점에서 조합원들이 예상치 못한 부담금에 따른 사업추진 반대를 사전에 방지하기 위해서 도시 및 주거환경정비법 제16조6항(조합의 설립인가 등)에 따라 조합설립시점에서 조합설립동의서에 추정분담금을 명시하게 규정되어 있다. 구역지정 이후 조합설립인가가 진행되지 않는 대부분의 이유는 예상되는 조합원 부담금이 본인의 부담능력을 고려하여 과도하다고 판단할 경우 개발을 반대하며 조합설립동의서 제출을 거부하기 때문이다. 서울시의 경우 구역지정 해제 등 정책적인 출구전략까지 마련해야 할 정도로 사업추진의 답을 찾지 못하고 주민들 간 갈등이 심각한 구역들이 많다. 주민들 간 갈등의 원인은 조합원들의 부담금 납부 능력의 범위를 벗어난 부담금 책정으로 인해 재개발 이후 신축아파트에 대한 재 입주 여부가 불투명하다는 것에서 기인한다.
2) 부담금에 따른 사업 지연·중단 또는 현금청산자 증가
사업추진에 따른 조합원들 간의 내부갈등을 딛고 어렵게 조합설립동의서를 징구하여 조합설립인가를 받은 이후에도 사업추진은 여러 가지 난관에 봉착한다. 건축심의 및 사업시행인가를 통해 사업계획이 확정되는 인허가 절차를 거쳐 최종적으로 조합원의 부담금이 결정되는 관리처분계획을 수립하는 과정에서 조합과 조합원들, 그리고 시공사와 조합원들 간의 갈등으로 입장차이가 첨예하게 대립하는 경우가 많다. 관리처분계획을 수립하기 위해 인가된 사업계획에 따라 조합원 부담금을 확정해야 하는데, 조합원의 입장에서는 부담금의 적정성 여부를 결정해야 하기 때문이다. 부담금의 적정성 여부를 객관적으로 분석하고 증명한다고 해도 근본적으로 부담금의 납부능력이 부족한 조합원들은 사업추진(관리처분계획)에 쉽게 동의할 수가 없는 것이 현실이다. 부담금 납부능력이 없거나 부족한 조합원이 선택할 수 있는 것은 사업추진 반대하거나, 신축아파트의 입주권리인 조합원 분양권을 포기하고 본인의 재산권리에 대하여 현금으로 지급받는 현금청산제도뿐이기 때문이다.
현금청산금액은 도시 및 주거환경정비법에 따라 사업시행인가시점의 감정평가금액의 산정을 통하여 현 시세를 감안한 금액으로 책정되는 것이 일반적이다. 현금청산자가 많아질수록 사업초기단계에 선 투입 되는 사업비가 많아진다. 현금청산자의 증가로 인하여 초기 사업비 선 투자가 많아질수록 초기 투입되는 사업비로 인하여 발생하는 금융비용은 증가하게 된다. 증가된 금융비용으로 인해 사업비는 증가하게 되고, 이로 인해 조합원들의 부담금은 증가될 수밖에 없다.
최근 관리처분변경총회를 통과한 A구역[6]은 구역면적 106,645㎡(32,260평), 신축아파트 1,910세대 규모인 재개발사업이다. 2009년 관리처분 시 사업비는 1,674억, 현금청산금액이 230억 이였으나, 사업이 지연되고 현금청산자가 늘어나면서 2014년 관리처분 시 사업비는 4,642억, 현금청산금액은 1,693억으로 사업비 및 현금청산비가 막대하게 증가하여 시공사와 조합, 조합원들 사이에서 심한 갈등요인이 되었다. 또한 인근 B구역은 구역면적 263,100㎡(79,587평), 신축아파트 3,623세대 규모로 현금청산비율이 44%에 이르러 사업을 추진하려는 조합원과 반대하는 조합원과의 갈등이 심해져 사업추진이 정체되어 있다. C구역은 구역면적 55,394㎡(16,756평), 총세대수 1,154세대으로 사업초기 현금청산비율은 10% 미만으로 예상하였으나, 사업지연에 따른 사업비 증가가 부담금 증가로 이어지면서 부담금 납부능력이 부족한 조합원들의 추가적인 현금청산신청으로 최근 파악한 현금청산비율은 45%로 늘어나 사업추진이 불투명해졌다.
추가된 사업비 및 부담금의 적정성 여부는 타당한 검토를 통해 합리적으로 검증될 수 있다. 그러나 실질적으로 조합원의 부담금 납부능력을 고려하지 않은 사업조건 및 부담금납부방식은 여전히 사업추진의 가장 큰 장애요인으로 남아있다.
3) “부담금 납부능력 부족”이라는 현실적 문제
재개발·재건축 등 도시정비사업은 조합원 부담금의 적정성도 중요하지만, 부담금 납부능력 여부에 따라 사업추진의 성패가 좌우된다고 해도 과언이 아니다. 현재 강남지역(강남구, 서초구, 송파구)의 재건축사업이 활성화 되고 있는 이유는 충분한 개발이익의 확보, 조합원 부담금의 적정성 이라기보다는 조합원들의 부담금 납부능력이 충분하기 때문이다. 이에 반하여 기반시설이 불량하고 노후한 주택이 많아 신속한 주거환경정비가 필요한 강북지역은 주민들의 재개발에 대한 열망은 높으나, 부담금 납부능력의 부족으로 인하여 사업추진이 어려운 것이 현실적인 상황이다.
최근 재개발사업 조합이 설립된 D구역은 용적률 250%로 재개발사업 추진 시 신축규모 630세대의 중규모 단지로 개발이 된다. 조합원 460세대 분양물량을 제외하면 일반분양 물량은 170세대로 비교적 일반분양 수익규모가 작아서 사업성이 좋은 프로젝트는 아니다. 그러나 이 사업을 추진하는데 가장 큰 현실적인 문제점은 조합원들의 부담금 납부능력이 높지 않을 것이라는 점이다.
D구역은 전체조합원 460세대 중 대지지분이 33㎡(구10평) 미만인 조합원이 약 89%로 410명 이나 된다. 33㎡(구10평) 미만의 대지지분을 가지고 있는 410명의 조합원들은 현재 매우 열악한 주거환경에서 거주하고 있으며, 가구당 소득이 비교적 높지 않을 것으로 유추된다. 이러한 상황에서 대지지분 33㎡(구10평) 미만의 조합원들이 59㎡(구24평) 신축아파트에 입주하기 위해서는 대략 1억3천~1억4천만 원 정도의 부담금을 납부해야 한다.
조합원들이 현재 거주하고 있는 대지지분 33㎡(구10평)의 다세대주택의 매매가는 대략 1억2천~1억3천의 시세를 형성하고 있다. 기존 매매 시세가 1억2천~1억3천인 조합원이 기존 매매시세보다 더 많은 1억3천~4천만 원의 부담금을 납부해야 한다면 재개발을 동의하기 쉽지 않을 것이다. 결국 조합원들은 부담금 납부능력의 부족으로 재개발사업 추진을 반대하던지 아니면 현금청산제도를 이용하여 현금청산을 신청할 것이다. 전체 조합원의 89%의 대다수가 현금청산을 신청한다면 이는 도시정비사업의 근본적이 취지에서 벗어나 대다수의 토지를 매입(현금청산)하여 사업을 시행하는 시행사업과 다를 바가 없는 상황이 발생할 수 있다. 결국 이러한 상황이 현실화 된다면 조합이나 시공사가 사업을 추진하기는 불가능하게 될 것이다. 이와 같이 재개발·재건축사업 등 도시정비사업의 조합원 부담금 납부능력이 부족하여 발생하는 문제점을 정리하면 다음과 같다.
첫째, 조합설립 시 추정부담금 인지에 따른 부담금 납부능력의 부족으로 조합설립을 위한 동의서 제출을 거부하여 장기간 사업추진이 지연된다.
둘째, 인허가청의 사업시행인가를 통해 사업계획이 확정되어 조합원 부담금이 확정되었을 때, 조합원 부담금 납부능력 부족에 따른 현금청산자 증가로 사업초기 투입자금 과다하게 발생한다.
셋째, 현금청산자 증가에 따른 초기 선 투입비 증가로 추가적인 금융비융이 발생하여 사업성은 악화되고 조합원 부담금은 증가하는 악순환이 계속된다.
결과론적으로 사업지연, 현금청산 증가, 금융비용 증가에 따른 사업성 악화로 사업추진은 더욱 어려워지고, 사업이 추진되어도 부담금 납부능력이 부족한 원주민들의 재정착율은 하락하여 도시정비사업 취지에 반하는 결과가 나타난다.
4) 부담금의 금융파생상품 개발의 필요성
위 내용에서 살펴보았듯이 재개발·재건축 등 도시정비사업은 신속한 사업추진이 성패를 좌우하고, 신속한 사업추진을 위해서는 조합원들에게 합리적인 부담금 산정과 제시를 통한 충분한 설명이 필요하다. 다만 부담금의 적정성의 문제가 아닌 조합원들의 현실적인 상황을 고려한 부담금 납부 방식의 변화 검토는 매우 필요하다. 특히 재개발사업은 낙후된 원주민들의 주거환경을 개선하기 위한 사업으로 경제적으로 여유롭지 않은 원주민들의 실질적인 부담금 납부능력을 고려하지 않고서는 신속하게 사업을 추진할 수 없기 때문이다.
지금의 조합원 부담금 납부방식은 사업장마다 시공사들의 사업참여조건 제시에 따라 약간의 차이가 있으나 대부분 일반분양자 계약 시와 동일한 제시된 비율별로 현금납부 조건이다. 전체 부담금 중 계약 시 계약금 20%, 중도금 60%(10% x 6회), 잔금 20% 납부가 일반적인 납부조건이다.
최근에는 프로젝트의 특성에 따라 초기 부담금 납부의 부담을 줄이고자 납부비율을 조정하여 제시하는 프로젝트가 많아지고 있다. 초기 단계의 납부비율을 최소화 하고, 입주단계의 납부비율을 높이는 등의 조정이다. 그러나 이러한 납부비율의 조정에도 한계가 있다. 초기 계약금과 중도금 납부 비율을 낮춰 입주 시 잔금 100%를 납부하는 것으로 비율을 조정하더라도, 근본적으로 부담금의 납부능력이 부족하면 입주를 포기할 수밖에 없기 때문이다.
최근 서울 마포구 아현1-3구역이 주택재개발사업 사업비 조달을 위해 유동화 증권(ABS) 550억이 발행된다. 도시정비사업의 사업자금 대출보증을 활용한 첫 유동화 사례다. 이처럼 앞으로의 도시정비사업에도 사업비 등은 금융상품을 통한 유동화 방식 적용이 적극적 도입이 예상된다. 다만, 지금의 유동화 방식은 조합의 사업비 등에 한정되어 있다는 것이다. 이를 확대하여 조합원들의 부담금 납부에도 금융파생상품을 통한 유동화 방식의 적용 검토가 필요하다. 부담금의 현금납부가 아닌 유동화 방식의 금융파생상품을 통한 원활한 자금(부담금)의 조달이 가능하다면, 부담금 납부능력이 부족한 원주민 등 조합원들의 부담금 납부에 대한 부담을 최소화 시킬 수 있을 것이다. 이로 인해 조합원들의 사업추진 반대, 부담금 미납부 및 연체이자 발생과 현금청산자 증가에 따른 초기 선투비입 증가, 추가 금융비용 발생 등의 리스크 없이 신속한 사업추진이 가능할 것이며, 궁극적으로 원주민들의 재정착률을 향상시킬 수 있기 때문이다.
5) 부담금 금융파생상품의 유동화 구조
재개발·재건축 등 도시정비사업의 조합원 부담금에 대한 금융파생상품 유동화 구조의 핵심은 추가적 수익창출을 통한 조합원 부담금의 장기적 상환구조의 개발이다. 수익창출을 위해서는 먼저 수익발생의 대상을 정리해야 한다. 도시정비사업에서 수익발생 대상은 주거시설인 아파트와 비 주거시설인 상가로 나누어질 수 있다.
먼저 아파트는 중·대형 평면구조를 지양하고 59㎡(구25평) 미만의 소형평면 구조의 1가구 2세대 평면을 적극 도입하여야 한다. 1세대에는 조합원이 거주하고 2세대에는 임대사업을 통하여 수익발생 상품으로 활용한다. 또한 보류지[7], 체비지[8]를 통한 수익형 부동산 개발 및 미분양 아파트를 활용한 임대사업 등으로 수익발생 상품으로 활용한다. 둘째, 비 주거시설인 상가는 통합관리를 통하여 임대형 수익형 부동산으로 수익구조를 개발하여 적극적인 수익발생구조로 활용한다.
<그림 1> 도시정비사업 금융파생상품 유동화 구조
<그림 1>과 같이 도시정비사업의 임대수익 및 수익형 부동산 개발, 운영 등을 통해 구조화한 금융파생상품을 유동화 하여 추가 수익발생 구조를 개발했을 때, 조합원 부담금 장기 상환구조[9]를 만들 수 있을 것이다. 이러한 조합원 부담금 유동화 금융파생상품이 안정적으로 운영이 된다면 조합원들의 부담금 납부능력과 상관없이 신속한 사업추진이 가능하고, 결과론적으로는 원주민들의 재정착률은 상승할 것으로 기대된다.
도시정비사업을 기준으로 개발한 금융파생상품의 유동화를 통해 원활한 자금이 조달되면 조합원 부담금의 안정적 확보가 가능하며, 부담금 연체가 없어 도시정비사업의 재무구조가 개선될 것이다. 이로 인해 신속한 사업추진이 가능하며, 다양한 투자자 층을 확보할 수 있는 장점이 있다. 반면 유동화를 하기 위해서는 적정 규모이상의 금융파생상품이 개발되어야 하며, 약정된 수준 이상의 수익률이 안정적으로 확보되어야 하고, 거래의 복잡성 등의 단점이 있을 수 있다. 이와 같은 금융파생상품의 개발을 위해서는 안정적이고 경쟁력 있는 수익률의 확보를 통하여 원활한 유동화를 위해 수익구조 개발에 대한 지속적인 연구가 필요하다.
6) 관련법 개정, 세금 감면 등 정부의 정책적 지원 필요
조합원 부담금 납부방식에 금융파생상품 적용을 위해서는 도시정비사업을 통해 개발한 금융파생상품의 원활한 유동화가 필요하다. 이를 위해서는 수익률을 담보로 한 금융파생상품의 신뢰도 확보가 필요하며, 관련법의 제정 및 개정이 필요하다. 금융파생상품의 유동화가 원활하지 않아 부담금 상환 미수금 발생 등의 예상 가능 리스크에 대하여 정부차원에서 보증할 수 있는 “조합원 부담금 보증[10]” 등의 관련법 제정의 검토가 필요하다. 그리고 원활한 부담금 상환을 위한 금융파생상품의 유동화를 위해서는 투자자들의 기본적인 수익률 보장을 위한 “투자자 최저수익 보장제도[11]”의 운영 등의 검토가 필요하다. 또한 해당 금융파생상품에 투자 시 정부는 도시정비사업 활성화를 통한 서민 주거개선이라는 명목아래 투자자의 투자 관련 세금 감면 등의 혜택도 필요하다. 이러한 정부의 적극적인 지원을 통하여 투자자들이 해당 금융파생상품에 안정적으로 투자할 수 있는 정책적 환경 조성이 도시정비사업 부담금 유동화시장에 신뢰를 줄 수 있을 것이다.
결과적으로 해당 지역의 주민들은 부담금 납부능력과 상관없이 주거환경개선을 위한 도시정비사업을 원활하게 진행할 수 있고, 도시정비사업 완료 후 원주민들의 원활한 입주를 통한 재정착률 향상으로 도시정비사업의 근본적 취지를 살릴 수 있을 것이다.
3.결론
재개발·재건축 등 도시정비사업은 도시기능의 회복이 필요하거나 주거환경이 불량한 지역을 계획적으로 정비하고 노후·불량건축물을 효율적으로 개량하고 도시환경을 개선하여 주거생활의 질을 높이기 위해서 추진하는 공공의 성격이 강한 민간사업이다. 특히 도시정비사업은 서민의 주거안정에 기여하는 바가 매우 크다. 그러나 조합원들의 반대에 의하여 사업추진이 지연되고, 현금청산자가 많아져 초기 사업비의 투자가 많아지고, 이에 따른 금융비용의 증가로 인하여 조합원 부담금의 증가하는 등의 문제가 있지만, 근본적인 이유는 조합원들의 부담금의 납부능력이 부족하기 때문이다. 조합원의 부담금을 최소화하기 위해서는 개발용적률 완화 등을 통하여 추가적인 개발이익을 확보하여 사업성을 개선하는 여러 가지 정부의 완화정책도 필요하다. 그러나 부담금이 전혀 없는 도시정비사업을 추진하는 것은 사실상 불가능하기 때문에 근본적인 해결방안이 아니다. 또한 지속 가능한 도시정비사업을 위해서라도 용적률 완화정책을 지속적으로 확대 할 수만은 없다.
객관적으로 검증되고 합의된 부담금을 조합원의 부담금 납부능력과 상관없이 납부할 수 있다면, 부담금 납부능력의 부족으로 사업추진이 정체되어 있는 수많은 재개발·재건축 등 도시정비사업구역들이 신속하게 사업을 추진할 수 있을 것이며, 이로 인해 도심의 공동화 현상을 막고 원도심의 균형 있는 개발을 기대할 수 있을 것이다. 이를 위해서는 부담금 납부능력이 부족한 원주민 등 조합원들의 부담을 최소화하기 위해서 부담금의 납부 방식에 대한 근본적인 변화를 위한 검토가 필요한 시점이다. 신속하고 효율적이며, 원활한 사업추진을 위해서는 재개발·재건축 등 도시정비사업의 부담금 납부 방식의 변화를 위해서 생각해봐야 할 점은 다음과 같다.
첫째, 도시정비사업의 조합원 부담금을 금융파생상품을 통한 유동화로 자금 조달을 통해 부담금을 마련하는 방안이다. 보류지, 체비지, 미분양 아파트 및 상가 등을 이용한 수익형 부동산 상품 개발을 통해 관리 및 임대(1가구 2세대 등의 평면으로 임대사업구조 개발하여 수익구조 확보 등) 수익을 확보하여 조달된 자금을 통하여 조합원 부담금을 장기 분할 상환하는 구조를 개발한다.
둘째, 안정적이고 원활한 유동화를 위하여 정부차원에서 보증할 수 있는 조합원 부담금 보증 및 투자자 최소수익 보장제도 등의 관련법 개정이 필요하다. 조합원 부담금의 금융파생상품개발을 통한 유동화에 따른 부담금 상환 미수금 발생 등의 예상 리스크에 대하여 정부차원의 보증을 통하여 유동화 시장에서의 신용을 확보할 수 있기 때문이다.
셋째, 금융파생상품의 원활한 유동화를 위해서는 기본 수익률 보장되어야 하며, 이를 위해서 투자 및 수익관련 세금 감면 등의 부가적 혜택의 지원도 적극적인 검토가 필요하다. 서민 주거지역의 신속한 주거환경개선을 위한 관련 자금 지원 등의 혜택 등을 통하여 투자자들이 안정적인 투자를 할 수 있는 정책적 환경 조성을 위한 정부의 적극적 지원이 있을 때, 부담금 금융파생상품의 유동화는 가능할 것이다.
재개발·재건축 등 도시정비사업은 무분별한 개발논리의 사업이 아닌 현재 거주하고 있는 주민들의 거주권, 주거권을 보장해야 한다. 서민을 위한 진정한 주거환경개선을 위한 공익목적의 개발이 추진되기 위해서 “조합원 부담금 납부능력 부족”이라는 근본적인 문제에서부터 다시 검토가 필요하다. 도시정비사업으로 인해 발생하는 조합원 부담금을 금융파생상품으로 개발하여 유동화 시켜 조합원들의 부담금 납부능력과 상관없이 부담금을 조달하여, 도시정비사업이 신속하고 원활하게 추진하게 하기 위해서는 임대수익 개발, 수익형부동산 운영, 유동화 구조 등 많은 부분에 대한 검토가 필요하다. 실제 적용을 위해서는 여러 가지 문제점이 많을 것으로 예상된다. 그러나 지금의 방식처럼 조합원 부담금 납부능력을 고려하지 않는 무조건 적인 부담금 납부 방식으로는 지속 가능한 도시정비사업을 진행하기에 한계가 있다는 것 또한 현실이다.
각종 언론에서는 재개발 원주민들의 재정착률이 매우 낮아 사회문제화 되고 있다고 앞 다투어 보도하고 있다. 지금 시점에서 기존의 방식과 다른 조합원 부담금 납부방식은 없는지에 대한 고민이 필요하며, 그래서 조합원 부담금의 금융파생상품에 따른 유동화 방식을 통한 부담금 상환의 방식을 검토할 필요가 있는 것이다. 이러한 변화의 검토를 통하여 기존에 19%~24% 수준의 원주민 재정착률을 50%이상으로 끌어 올릴 수 있는 정책적 환경이 조성된다면, 도시정비사업을 추진하는 진정한 정부정책의 취지에 부합할 것이다.
[1] 새집에 들어갈 수 있는 분양권에 포기하고 본인의 재산권에 대한 가치를 평가받아 현금으로 받는 것을 말함.
[2] 서울시, 2008.10.8., 길음뉴타운내 길음4구역 원주민 재정착 현황, 국회 제출자료
[3] 머니투데이 송복규(2006)에 따르면 재개발 재정착률이 마포구 공덕3구역 19.4%, 관악구 봉천4-2구역 19.5%, 성북구 정릉5구역 19.9%, 마포구 신공덕4구역 24%로 전체적으로 25% 미만으로 분석되었다.
[4] 이영록, 2014.07.07., “대전시 정비사업 기본계획 타당성 검토 착수”, 중도일보
[5] 사업 정체율 = (조합설립구역수 ÷ 구역지정수) x 100
[6] 구역명을 알파벳으로 표현한 것은 해당 조합의 사업추진에 영향을 미치지 않게 하기 위해서이다.
[7] 관리처분에서 처분하지 않고 보류한 토지
[8] 사업에 필요한 재원을 확보하기 위하여 사업주가 토지소유주로부터 취득하여 처분할 수 있는 토지
[9] 도시정비사업을 통한 수익형 부동산 개발 및 운영을 통하여 조합원 부담금을 상환하는 구조
[10] 조합원 부담금 상환을 위한 금융파생상품이 적정한 수익률을 일정부분 확보하지 못해도 도시정비사업의 원활한 사업추진을 위하여 정부차원에서 조합원 부담금의 납부를 보증하는 것을 말한다.
[11] 투자 원금 또는 투자 원금 + 최소 수익을 보장하는 제도를 말한다.
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첫댓글 감사합니다.
감사합니다
좋은글 감사합니다^^*