|
구 분 |
근 거 |
적 용 대 상 |
급 여 내 용 |
관 장 기 관 |
① 연 금
국민연금 |
국민연금법 (1986.12.31) ※당초법률: 국민복지연금법 (1973.12.24) |
국내거주 18세이상 60세 미만의 전 국민(타 연금제도 적용자 제외) |
․노령연금 ․장애연금 ․유족연금 ․반환일시금 |
보건복지부, 국민연금관리공단 |
공무원
연 금 |
공무원연금법 (1960.1.1) |
국가공무원 및 지방공무원(군인과 선거에 의한 공무원 제외) |
․장기급여(퇴직급여/장해급여/유족급여) ․단기급여(공무상의 요양비) |
총무처 공무원연금관리공단 |
사립학교
교원연금 |
사립학교교원연금법(1973.12.30) |
사립학교 교원 및 사무직원(임시직, 조건부임용자, 무보수 근무자 제외) |
상동 |
교육부 사립학교교육원연금 관리공단 |
군 인
연 금 |
군인연금법 (1963.1.28) |
장기복무하사관 및 장교 |
․퇴직연금 ․상이연금 ․유족급여 ․재해보상금 |
국방부 |
②의료보험 |
의료보험법(1976.12.22) ※당초법률:의료보험법(1963.12.26) <폐지> |
사업장 근로자 |
․진찰,수술,치료 및 약제의 지급 ․입원 간호, 이송 |
보건복지부 의료보험연합회 직장의료보험조합 |
국민의료보험법 (1997.12.31) ※당초법률:공무원 및 사립학교 교직원 의료보험법 (1977.12.31) <폐지> |
공무원 및 사립학교 교직원, 농어민․자영자 |
상동 |
보건복지부, 국민의료보험관리공단 | |
국민건강보험법 (1999.2.8) |
모든국민 |
․진료비보장 ․질병치료 ․건강진단, 재활 및 예방 |
보건복지부, 국민건강관리공단 | |
③산재보험 |
산업재해보상보험법 (1963.11.5) |
사업장 근로자 |
․요양급여 ․휴업급여 ․장해급여 ․유족급여 |
노동부, 근로복지공단 |
④고용보험 |
고용보험법 (1993.12.27) |
사업장 근로자 |
․실업급여 ․고용안정사업 ․직업능력개발사업 |
노동부 |
2) 공적부조
구 분 |
근 거 |
적 용 대 상 |
급 여 내 용 |
관 장 기 관 |
① 연 금
국민연금 |
국민연금법 (1986.12.31) ※당초법률: 국민복지연금법 (1973.12.24) |
국내거주 18세이상 60세 미만의 전 국민(타 연금제도 적용자 제외) |
․노령연금 ․장애연금 ․유족연금 ․반환일시금 |
보건복지부, 국민연금관리공단 |
공무원
연 금 |
공무원연금법 (1960.1.1) |
국가공무원 및 지방공무원(군인과 선거에 의한 공무원 제외) |
․장기급여(퇴직급여/장해급여/유족급여) ․단기급여(공무상의 요양비) |
총무처 공무원연금관리공단 |
사립학교
교원연금 |
사립학교교원연금법(1973.12.30) |
사립학교 교원 및 사무직원(임시직, 조건부임용자, 무보수 근무자 제외) |
상동 |
교육부 사립학교교육원연금 관리공단 |
군 인
연 금 |
군인연금법 (1963.1.28) |
장기복무하사관 및 장교 |
․퇴직연금 ․상이연금 ․유족급여 ․재해보상금 |
국방부 |
②의료보험 |
의료보험법(1976.12.22) ※당초법률:의료보험법(1963.12.26) <폐지> |
사업장 근로자 |
․진찰,수술,치료 및 약제의 지급 ․입원 간호, 이송 |
보건복지부 의료보험연합회 직장의료보험조합 |
국민의료보험법 (1997.12.31) ※당초법률:공무원 및 사립학교 교직원 의료보험법 (1977.12.31) <폐지> |
공무원 및 사립학교 교직원, 농어민․자영자 |
상동 |
보건복지부, 국민의료보험관리공단 | |
국민건강보험법 (1999.2.8) |
모든국민 |
․진료비보장 ․질병치료 ․건강진단, 재활 및 예방 |
보건복지부, 국민건강관리공단 | |
③산재보험 |
산업재해보상보험법 (1963.11.5) |
사업장 근로자 |
․요양급여 ․휴업급여 ․장해급여 ․유족급여 |
노동부, 근로복지공단 |
④고용보험 |
고용보험법 (1993.12.27) |
사업장 근로자 |
․실업급여 ․고용안정사업 ․직업능력개발사업 |
노동부 |
3) 사회복지 서비스
구 분 |
근 거 |
적 용 대 상 |
급 여 내 용 |
관 장 기 관 |
①노인복지 |
노인복지법 (1981.6.5) |
65세 이상의 노인 |
․건강진단 ․경로우대 ․노령수당 ․생업지원 ․시설보호 등 |
보건복지부, 시․도, 시․도․구 |
②아동복지 |
아동복지 (1981.4.3) ※당초법률:아동복리법(1962.12.30.) |
18세 미만의 아동 및 임산부 |
․일반아동(상담지도,보육) ․요보호아동 및 임산부(생계보호, 의료보호, 시설보호 등) |
보건복지부, 시․도, 시․도․구 |
③장애인복지 |
장애인복지법 (1989.12.30) ※당초법률:심신장애자복지법(1981.6.5) |
신체적․정신적 장애인 |
․검진․상담 ․재활시설보호 ․생업지원 ․의료비지급 ․보장구교부 등 |
보건복지부, 노동부, 교육부, 시․도, 시․도․구 |
④여성복지 |
모자복지법(1989.4.1) |
남편이 없거나 있더라도 노동능력을 상실한 가구의 모와 18세 미만의 자녀 |
․생계비 지급 ․아동양육․교육비지급 ․직업훈련 및 취업알선 ․시설보호 등 |
보건복지부, 시․도, 시․도․구 |
4) 사회보장 관련 복지제도
분 야 |
근 거 |
제도 및 시책의 내용 |
관 장 기 관 |
①보건 |
․전염병예방법 (1954.2.22) |
․건강진단, 예방접종 및 소독조치, 전염병 환자의 격리․치료 |
보건복지부 |
․검역법(1954.2.2) |
․검역전염병 환자의 격리치료, 선박 ․항공기 등의 소독, 전염매체동물의 수입제한 |
〃 | |
․결핵예방법(1967.1.16) |
․건강진단, 예방접종, 환자치료(보건소등록 또는 격리), 환자의 취업제한 |
〃 | |
․기생충질환예방법 (1966.4.24) |
․기생충질환의 검사 및 치료의무, 분뇨 사용의 제한 |
〃 | |
․후천성면역결핍증예방법 (1987.11.28) |
․국제항해선원 등 감염우려자 검진, 감염자 격리보호․치료 |
〃 | |
․공중위생법(1986.5.10) |
․위생접객업허가․규제, 공중 위생관리 |
〃 | |
․ 국민건강증진법 (1995.1.5) |
․보건교육, 영양개선, 구강건강사업, 검진 |
〃 | |
②주거 |
․주택건설촉진법 (1977.12.31) |
․무주택자를 위한 국민주택의 건설․공급, 고용주의 직장조합 주택건설자금 지원 |
건설교통부, 한국주택공사 |
․근로자의 주거안정과 목돈마련 지원에 관한 법률 (1987.5.30) |
․재형저축자금의 주택자금으로의 활용, 주택저축에 대한 비과세, 주택자금상환액에 대한 근로소득 세액공제, 공동주택 구입시의 취득세 등의 감면, 임대주택사업자에 대한 각종 조세감면, 사업주의 주택보조금 지원에 대한 비과세 |
건설교통부, 주택은행 | |
․임대주택법(1993.12.27) |
․임대주택건설에 장기․저리의 국민주택기금 우선사용 ․임대주택의 우선건설, 택지의 우선공급, 간선시설의 우선설치 ․임대주택의 분양제한 및 전대금지 |
건설교통부 | |
․도시저소득주민의 주거환경개선을 위한 임시조치법(1989.4.1) |
․도시영세민 집단촌의 공공시설 정비, 주택개량에 대한 장기․저리 융자지원, 무허가 건축물의 양성화, 건축법상의 각종 규제 완화 |
내무부,서울시 | |
③교육 |
․교육법(1949.12.31) |
․교육의 기회균등, 초․중고등교육의 무상의무교육 |
교육부 |
․특수교육진흥법 (1977.12.31) |
․국가 및 지방자치단체의 특수교육 기관 설치의무, 무상교육 및 장학금지급, 점자도서 등 교재지급, 특수교육전담교원 양성․배치 |
〃 | |
․도서․벽지교육진흥법 (1967.1.16) |
․도서․벽지 교육시설의 우선설치, 교과서 무상공급, 교원에 대한 주택제공 및 도서․벽지수당 지급 |
〃 | |
․산업체의 근로청소년의 교육을 위한 특수학급 등의설치기준령 (1977.2.28) |
․특수학급 및 부설 중․고등학교 설치, 수업료 등의 면제 |
〃 |
2. 한국 사회복지제도의 변화와 특성에 대한 평가
(1) 사회복지제도의 평가
한국의 사회복지제도가 보여준 일정 정도의 성과는 외형상 사회복지제도의 완비, 사회복지에 대한 사회적 인식의 확대, 소폭이나마 재정부문에서의 지출 증가 등을 들 수 있다. 현재 한국 사회복지제도의 변천사가 보여주는 특성을 제도적 차원에서 분석하면 다음과 같다.
1) 급여 대상과 종류
먼저 복지정책의 급여대상과 의료보장의 경우 전 국민을 대상으로 하고 있으나, 여타 다른 제도의 경우 여전히 일부 국민들에게 한정되어 있다. 1961년의 생활보호법, 1986년의 의료부조제도2) 그리고 다양한 사회복지서비스제도는 전 국민의 10%에 해당하는 빈곤자 또는 요구호자 중심으로 되어 있다.
반 면 의료보험제도, 연금제도, 산재보험, 고용보험 등의 사회보험제도의 대상자는 의료보험을 제외하면 매우 낮은 적용율을 기록하고 있을 뿐만 아니라 피용자, 그 중에서도 특히 대기업 종사자들과 특수직의 종사자들을 중심으로 확대 실시되었다.
1964 년부터 시행된 산재보험은 시행 초기에는 500인 이상의 광업과 제조업만이 적용되었으나 이후 적용대상이 확대되어 현재는 5인 이상(보험, 서비스 업종 제외)의 사업장에까지 의무적으로 적용되고 있다. 적용범위의 확대에도 불구하고 산재보험의 적용율은 1995년 기준으로 38.7%에 불과하며, 여전히 60%를 상회하는 취업자가 적용대상에서 제외되어 있다.
의 료보험제도는 1976년 법을 전면 개정하여 1977년 7월부터 500인 이상 사업장부터 실시하였다. 그리고 그 후로 꾸준히 적용 대상을 확대하여, 1987년 7월에는 5인 이상 사업장으로, 1988년 1월에는 농어촌지역에, 1989년 7월에는 도시지역에 의료보험이 실시됨으로써 1989년부터 전 국민 의료보장시대가 열리게 되었다(1996년 7월 현재 의료보험 적용대상 4,400만 명으로 전 인구의 96.2%, 나머지 174만 명(3.8%)은 3)의료보호 대상이다).
국 민연금제도는 1988년 1월부터 10인 이상 사업장 근로자를 당연 적용 대상으로 하여 실시되었다. 그 이후에 1992년부터 5~9인 사업장에 확대되었고, 1995년 7월부터 군지역 자영자와 농어민에게까지 확대되었다. 현재 5인 미만 사업장의 상시근로자와 임시직과 일용근로자는 적용에서 제외되어 있는데, 이들의 규모는 전체 사업장 종사자의 약 40%에 이르는 것으로 추정되고 있다
다음으로 사회복지제도가 제공하는 급여종류가 최소한으로 제한되어 있고, 급여의 수준이 최저한도로 낮게 잡혀 있다. 예를 들어 의료보험의 경우 4)상 병급여(sickness benefits)가 미도입 상태에 있고 특수 직역 의료보험을 제외하면 대부분의 경우 건강진단의 혜택을 받지 못하고 있다. 그리고 장애인을 위한 각종 치료요법(물리, 작업, 언어, 심리치료 등)과 사회복지서비스가 급여종목에서 제외되어 있다. 그리고 치과 서비스, 한방 서비스 중 상당 부분이 비급여 대상으로 분류되어 있다. 공공부조에서는 전문 사회사업서비스가 누락되어 있다.
급 여와 관련해서 무엇보다 미흡한 것은 각종 수당제도가 전무하다는 것이다. 아동수당(가족수당), 보편적인 노령수당, 장애인수당제도가 실시되지 않고 있는 것이다. 현재 일부 시행되고 있는 노령수당, 장애인수당제도는 저소득층을 대상으로 한정하고 있기 때문에, 본래적 의미의 수당제도와 거리가 멀다.
급 여수준을 보면, 생활보호대상자의 선정기준이 비현실적으로 낮아서 빈곤하지만 공공부조의 혜택을 받지 못하는 사람들이 다수 존재하며, 생활보호대상자로서 1급과 2급 중복장애인에 한해서 수급자격이 있는 장애인 생계보조수당은 1997년 기준으로 월 45,000원, 연령에 따라 차등지급되는 노령수당은 월 35,000원~50,000원에 불과하다. 국민연금의 경우 표준보수 수급자의 임금대체율은 40% 수준이며, 산재보험의 휴업급여는 70%의 5)임금대체율을 갖고 있다.
2) 관리운영체계
우리 나라 사회보험의 관리운영체계는 분립방식과 통합방식이 혼재해 있다. 사회보험 관련 부처는 5개(보건복지부, 노동부, 교육부, 총무처, 국방부)가 관여되어 있고, 관리공단도 5개(의료보험관리공단, 의료보험연합회와 각 조합, 국민연금관리공단, 사학연금관리공단, 근로복지공단)에 이르는 등 보험별로 목표, 대상집단, 근거법령, 보험운영의 형태, 집행기관이 다원화되어 있다.
의료보험의 관리운영은 보험자인 372개 조합과 공무원 및 사립학교 교직원 의료보험관리공단이 주체가 되며, 조합은 직장조합(145개)과 지역 조합(227개)으로 구분된다. 직장조합은 사업장과 직장별로 구분․설립되어 운용되고 있으며, 지역조합은 시․군․구별 단위로 구분되어 운용되고 있다. 의료보험조합은 6)독립채산제 로 별개로 운영되고 있다.
국민연금은 5인 이상 사업장과 군 지역 자영자를 대상으로 하며 보건복지부장관이 주체가 되어 관리․운영하며, 보건복지부는 국민연금제도에 관한 정책을 계획하고 수립하여 제도의 전반적인 집행을 관리한다. 국민연금관리공단은 그 사무를 위탁받아 실질적인 집행을 담당한다. 그리고 기금관리를 위하여 국민연금기금운영위원회를 두고 있다.
특수직 연금인 공무원연금은 총무처와 공무원연금관리공단이, 사립학교교직원연금은 교육부와 사학연금관리공단이, 군인연금은 국방부가 관리하고 있다.
산재보험의 관리운영과 관련해서 노동부는 보험료율 고시, 보험급여기준 설정, 보험기금 관리운용 등 주요 정책업무를 담당하고 있다. 산재 보험사업의 집행업무를 비롯한 실질적인 관리운영은 1995년 5월 1일부터 근로복지공단에서 담당하고 있다.
고용보험의 세가지 사업 즉 고용안정사업, 직업능력개발사업, 실업급여는 적용사업 소재지를 관할하는 직업안정기관인 지방노동관서에서 관장한다. 지방노동관서에서는 고용보험 관련업무를 이분하여 맡고 있는데, 관리과에서는 고용보험의 적용, 징수업무를 담당하고, 고용보험과에서는 피보험자자격관리, 실업급여, 고용보험사업, 직업능력개발사업을 담당하게 된다.
이상과 같은 우리 나라 사회보험 운영체계의 특징을 살펴보면 다음과 같다
첫째, 사회보험 운영체제가 부처중심주의를 취하고 있다. 사회보험이라는 범주에서 유사한 대상을 관리하고 있다 하더라도 관할하는 부처가 다르면 하부 관리운영기구는 별도로 조직되어 있다. 이러한 특성은 사회보험 서비스의 질의 저하와 사회보험 관리운영상 양 측면에서 문제가 제기되는 원인을 제공하고 있다.
둘째, 의료보험과 공적연금제도는 직능별 분립주의를 택하고 있는 반면, 산재보험과 고용보험에서는 직능별 통합주의 택하고 있다. 따라서 분립형은 취하고 있는 의료보험과 연금제도는 제도간 별도의 연계제도가 없으면 급여의 누락현상이나 중복현상이 발생할 소지가 있다.
셋째, 능력주의에 근거한 제도운영이다. 사회보험급여가 사회적 위험에 처한 대상자들의 욕구에 따라 지급되기보다는 대상자가 어떤 제도에 가입하였느냐 또는 어떤 소득에 근거하여 보험료를 납입하였느냐에 의하여 결정된다. 이는 사회보험제도가 평등주의에 근거하고 있다기 보다는 능력주의에 근거하고 있다는 것을 의미한다.
넷째, 사회보험별로 별도의 제도를 택하고 있다. 즉, 4개의 사회보험에서 피보험자를 각각 별도로 관리하고 있다. 동일한 대상자에 대하여 4개의 사회보험에서 각각 자격관리를 하고 있으며, 부과소득기준도 모두 다르며 징수도 제각기 별도로 이루어진다. 더욱이 4개의 보험회사간에 정보공유체계가 구축되어 있지 않아서 자격변동이 발생하면 개별가입자는 4개의 제도에 각각 신고를 하여야 한다. 이는 행정관리 면에서뿐만 아니라 수요자의 입장에서도 바람직하지 못하다.
3) 사회복지재정
사 회복지에의 국가 재정부담이 점차 증가추세에 있지만 여전히 저조하며, 사회보험의 재원부담에서 차지하는 본인 부담율이 높다. 사회복지에의 국가 재정부담의 추이를 살펴보기 위해서는 사회복지지출의 절대수준과 사회복지지출의 내용을 분석해야 한다. 사회복지지출의 절대 수준은 국민총생산 대비 사회복지지출과 정부예산 대비 사회복지지출을 살펴보아야 한다. GNP대비 사회복지지출은 그 비율이 1~2% 선에 머무르고 있어서 그 수준이 대단히 열악함을 알 수 있으며, 정부예산 대비 사회복지지출 역시 1980년대 이래로 꾸준히 증가하고 있으나, 1994년의 경우 6.04%에 불과해, 우리 나라와 경제발전수준이 유사한 국가들의 22.3% 수준과 비교했을 때, 대단히 미약하다는 것을 알 수 있다. 사회복지 지출의 내용분석은 재정지출의 사회적 분담제도를 살펴보아야 하는데, 비용의 분담제도는 사회보험분야의 중요한 이슈의 하나이다. 사회보험과 관련된 재정의 분담원리는 1944년 국제노동기구의 '소득보장에 관한 권고'(권고 제67호)(ILO조약집, 1991:771~772)가 중요한 시사점을 제공하고 있다. 권고안에 따르면 사회보장의 비용부담이 50%이상을 넘어서야 하며, 사회보험의 기여금은 수입에 따라 부담하는 것으로 되어 있다.
국민의 공평한 비용분담을 위해서는 우선 전 국민의 비용을 지불하는 조세체계가 공평성을 보장할 수 있어야 하는데, 우리 나라의 경우 7)간접세의 비중이 다른 나라에 비해 상대적으로 높기 때문에 이의 개선이 우선적으로 이루어져야 재정의 공평한 분담이 이루어질 수 있을 것이다.
의 료보험은 국가, 사용자, 근로자, 자영인 모두가 재원을 부담하고 있기 때문에, 재원 분담의 정도를 판단할 수 있는 중요한 척도가 된다. 의료보험에 소요되는 비용 부담은 크게 보면 가입자(근로자, 자영자)의 보험료, 사용자의 보험료, 국가부담금으로 나누어진다. 본인부담금을 제외하고 나머지 부분의 비용분담을 보면 국가와 사용자의 비용분담이 50%를 넘지 못하고 있다. 본인분담금을 보면 1989년 조사에 의하면 입원의 경우 40%, 외래의 경우 67%에 이르고 있다(인구보건연구원, 1989:90), 즉 재정의 절대수준의 물론이고 재정의 사회적 분담을 보더라도 사회복지에의 국가 재정분담이 대단히 미약하다는 것을 알 수 있다.
4) 기업복지와 민간복지의 역할
우 리 나라 사회복지의 특징 중 하나는 사회복지에 대한 기업복지와 민간복지의 역할이 상대적으로 크다는 것이다. '제6차 경제사회발전 5개년 계획'에서 정부는 노동자의 복지향상을 위한 기업의 책임을 강조하였으며, 이에 따라 1984년 '사내복지기금 운용준칙'이 만들어졌고, 1991년에는 '사내복지근로기금법'과 그 시행령이 마련되었으며, 1993년에는 '중소기업근로자복지진흥법'이 제정되었다. 1992년 시행된 사내근로복지기금제도는 기업이 결산결과 발생한 이윤의 일부를 기금으로 출연하여 노동자의 복지증진을 도모하는 제도로서 1995년 말 현재 모두 655개가 설립되어 15,974억원의 기금이 마련되었다(노동부, 1996).
우 리 나라 노동자 1인당 월평균 근로복지비용의 추이를 보면 퇴직금 등의 비용을 포함한 복지비 총액이 노동비용 총액에서 차지하는 비중은 1989년 14.7%에서 1994년에는 22.8%까지 크게 상승하였다. 월 평균 근로자 1인당 법정복지비 총액도 1989년의 54,000원에서 200,000원으로 4년간 3.7배나 증가하였다. 법정외 복지를 보면, 현물 지급비용과 기타 노동비용이 노동비용 총액에서 차지하는 비중은 크지 않은채 거의 변동이 없으나 (협의의)법정의 복지비는 1989년의 1인당 월평균 36,000원에서 1994년에는 126,000원으로 크게 증가하였다. 법정복지비와 법정외복지비를 합한 근로복지비용은 1989년의 97,000원에서 1994년 340,000원으로 4년 사이에 3.5배가 증가하였다.(유길상, 1996).
우 리 나라 기업의 근로복지비 부담수준을 일본 기업과 비교해 볼 때, 1989년 노동부 조사에 의하면 현금급여 외에 노동비용 측면에서 한국의 기업이 일본보다 더 많은 비율의 비용을 지출하는 것으로 나타났다(노동부, 1989; 김상균, 1993:135~136). 이러한 경향은 1990년대 들어서도 변함이 없는데, 1994년 현재 우리 나라 기업이 부담하는 복지비는 노동비용 총액의 22.8%로서 기업복지가 잘 발달되어 있는 일본의 16.4%(1991년)보다 높게 나타나고 있다(유길상, 1996).
전 쟁 직후부터 급증한 외원기관에 의존했던 사회복지서비스는 외원기관이 철수하는 과정에서 국가가 그들의 역할을 인수하는 정책을 취하지 않고 대부분 국내 민간단체에 넘겨버렸다. 그 결과 사회복지서비스의 많은 부분은 민간단체의 몫으로 넘겨져 버렸다.
사 회복지에 대한 기업과 민간에 대한 책임의 강조는 1990년대 들어 더욱 가속화되고 있다. 정부는 대기업으로 하여금 사회복지재단 등을 설립하도록 권장하여 대기업의 사회복지활동이 현저하게 증가하였다. 1994년에 사회복지정책심의위원회의 '21세기 대비 사회복지정책과제와 발전방향'에서도 민간부문의 역할강화를 위해 자원봉사활동의 활성화, 민간주도의 공동모금제도의 도입 등을 제안하고 있으며, 기업과 종교재단의 역할을 강조하고 있다.
5) 시민 참여구조
사회복지정책에의 시민들의 참여구조는 대단히 미약하다. 사회복지제도들에 대한 참여문제는 국가와 지방단위의 정책결정과정에의 참여와 정책실행기구에의 참여로 나누어 볼 수 있다. 정책결정과정에 대한 참여는 정책의 자문과 심의를 담당하는 각종 심의위원회를 통해서 가능하며, 정책실행기구의 경우에는 관리공단이나 조합의 운영위원회, 이사회 등이 대표적인 참여구조로 나타난다.
참여의 현황을 보면 사회복지와 관련된 심의위원회들은 그 성격상 자문과 심의의 역할에 한정되어 있으며, 형식적인 대표성은 있으나 대표선출의 방식이나 위원의 임명과 운영이 주무부서 내에서 이루어지고 있는 점을 볼 때, 행정부의 자유재량을 넘어설 수 있는 여지는 거의 없는 현실이라 할 수 있다. 즉 형식적인 참여를 통해서 복지정책에 대한 관료적 통제를 합리화하는 기능을 담당한다고 볼 수밖에 없다. 사회복지관련 위원회로는 '국민연금기금운용위원회', '노인복지대책위원회', '장애인복지위원회', '장애인고용촉진위원회' 등이 있다.
정책실행기구 차원에서 시민의 제도의 관리운용에 참여하는 일은 더욱 어려운 일이다. 사회보험은 중앙정부의 주무부서에서 직접 운영하거나 관리공단을 설립하여 운영하고 있으며, 사회복지사업은 중앙정부에서 지방자치단체로 이어지는 정부행정체계를 통하여 운영하고 있고 별도로 아동상담소 등 전달체계를 설치하기도 한다. 사회보험의 관리․운영실태 즉 제도운영체계와 위원, 이사들의 인적 구성과 임면권 등을 볼 때, 정책 대상자나 시민의 참여는 형식적인 인 것 이상의 되기는 어려우며, 심의위원회들의 경우보다 더욱 열악한 현실을 보여주고 있다. 사회복지서비스의 경우도 그 실시기관이 국가와 지방자치단체로 되어 있으며, 그 전달체계는 사회보험에서와 같은 별도의 운영주체를 설립하지 않고, 보건복지부와 지방행정체계를 그대로 이용하고 있다. 예외적으로 장애인고용촉진법에 의한 장애인고용촉진법에 의한 장애인고용촉진공단이 설치되어 있으며, 아동상담소와 부녀상담소가 일부 시․도에 설치되어 있다. 따라서 사회복지서비스 부문에서도 시민들의 참여가 보장되는 구조는 거의 없다.
(2) 사회복지의 특성
1) 국가 재정지출의 저열성
한 사회의 복지수준을 평가하는 객관적인 지표 중의 하나가 국가에 의한 복지비 지출 비율이다. 일반적으로 국가에 의한 복지비 지출이 GDP의 5%가 넘어서면 국가 기능이 전면적 재구조화가 일어나 전통적 기능이 약화되고 복지기능이 강화된다고 한다. 따라서 GDP 5%를 복지국가의 기준으로 삼는데, 대부분의 서구 복지국가들은 1940년대 이전에 이미 이 기준을 넘어섰고, 복지국가 위기논쟁이 제기되기 직전인 1970년 유럽의 복지국가들의 복지비 지출은 25~30%선에 이르렀으며, 현재 대부분의 국가들은 15%이상의 수준을 유지하고 있다.
우리 나라 정부의 복지부 지출 추이를 보면 중앙정부의 복지비 지출의 현황과 추세를 보면 전반적으로 사회보장예산이 8)GNP 의 1%에도 못 미치는 열악한 상황이지만, 1980년에는 완만하지만 지속적으로 확대되는 경향을 보여주었다. 그러나 1991년을 고비로 정체 내지는 완만한 축소 경향을 보이고 있으며, 이러한 축소 경향은 지금까지 계속되고 있다. 다만 대통령 선거를 앞둔 1996년의 경우 복지예산증가율(18%)이 일반회계 증가율(16%)보다 약간 웃도는 것으로 나타났다. 1990년 이후 중앙정부와 지방정부의 복지비 지출을 합친 일반정부의 복지비 지출은 일반정부 총세율의 10% 안팎에 불과하다. 그리고 총복지비 지출 중 지방정부의 부담몫은 25% 안팎이지만, 지방정부의 복지비 지출 증가율이 중앙정부의 그것보다 크게 나타나고 있어 앞으로 지방정부의 복지역할이 증대될 것으로 예상할 수 있다.
그러나 최근 10년간 우리 나라 사회복지지출 수준은 최하 수준을 넘지 못하고 있다. 9)GDP대비 사회개발예산 규모는 6공화국시기에는 1.34% 수준이며, 문민정부시기에는 이 보다 못한 1.26% 수준에 머물어 섰다.
일 반적으로 사회복지지출의 절대수준은 국민총생산 대비 사회복지지출 혹은 중앙정부지출 대비 사회복지지출의 비율로 비교한다. 1993년 기준으로 우리나라의 중앙정부지출 대비 사회복지지출 비율은 11.2%로 고소득 국가군은 물론이고 중상위 국가인 브라질 30.0%, 칠레 39.3%에 비해 현저히 떨어지며, 그리스 14.7%에 비해서도 더 낮은 수치를 보여주고 있다.
그 리고 사회복지지출 저하 경향은 문민정부 들어 악화되었다. 실제 1990년대 들어 정부의 사회복지에 관한 재정적 관여는 감소추세에 있다. 중앙정부의 기능별 세출 결산 중 사회개발비의 비중이 1990년을 고비로 계속 떨어지고 있는 반면, 경제개발비의 비중이 1990년 이후 계속 증가추세를 보이고 있다. 일반회계에 대한 사회개발예산의 비율을 보면 1991년 10.21%, 1992년 9.68%, 1993년 9.21%, 1994년 9.05%, 1995년 8.05%로 계속 감소추세를 보여주고 있다. 중앙정부 일반 예산 중 보건복지부(보건사회부) 예산이 차지하는 비중 역시 1991년 4.66%, 1992년 4.65%, 1993년 4.35%, 1994년 4.10%, 1995년 3.82%로 계속해서 감소추세를 보여주고 있다(보건복지부, 1996).
2) 제도 운영의 비민주성과 비효율성
사 회복지제도 운영에서 국민의 참여를 보장하는 민주성과 관리 운영상의 효율성이 확보되지 못하고 있다. 국민들의 민주적 참여가 가장 필요한 분야는 사회보험분야라 할 수 있다. 사회보험의 기여금은 준조세적 성격을 지니지만 조세와 같이 일반회계에 의해 관리․운영되는 것은 아니며, 기여를 통해 형성된 사회보험기금과 재정의 소유주체는 궁극적으로 국민이라 할 수 있다. 따라서 사회보험기금과 재정의 운용은 그 자체의 목표에 부합되게 국민의 복지향상을 위해 사용되어야 한다. 그리고 이를 보장하기 위해서는 사회보험 재정상태와 이의 사용에 대한 기여자인 국민의 참여와 감시가 필수적이다. 그러나 우리나라 사회보험기금과 재정운영을 담당하고 있는 기구에 대한 국민의 참여는 철저하게 배제되어 있다. 기금의 사용에 대해서는 국민의 대의기관인 국회의 감독권도 보장되어 있지 않은 실정이다. 대표적으로 국민연금의 재정규모는 1995년부터는 10조원 규모를 넘어서고 있으며, 1997년 2월 현재 22조 3000억원 규모에 달하고 있다. 국민연금기금을 운용을 담당하고 있는 '국민연금기금운용위원회'의 구성과 활동을 살펴보자.
국 민연금기금운영위원회는 정부 대표 6인, 가입자 대표 4인, 전문가 대표 2인, 수급권자 대표 1인의 총 13명으로 구성되어 있다. 그런데 운용위원회에는 연금가입자와 수급자의 참여가 거의 이루어지지 못하고, 정부측 대표에 의해서 장악되고 있다. 위원회에 포함되어 있는 전문가 대표 2인의 경우 재정경제원과 보건복지부 산하의 정부출연기관의 장으로 되어 있고, 수급권자 대표 1인의 경우에도 복지부 산하의 국민연금관리공단의 이사장으로 규정되어 있어, 실제로는 정부대표의 성격을 가지고 있다. 그래서 정부대표가 9인, 가입자대표가 4인으로서, 기금의 운용이 정부의 의사대로 결정되어 왔으며, 기금의 실질적인 주인인 가입자들이 기금운용의 결정과정에 영향력을 발휘할 통토가 막혀 있다. 또한 운용된 기금에 대해서도 가입자나 국회의 감사를 받지 않고 정부자체 감사나 평가를 받으며, 이 과정이 공개되어 있지 않다.
또 하나 의료보험의 조합주의적 운영 등 관리기구의 분산 운영은 비효율성을 초래하고 있다. 현행 의료보험제도는 372개의 조합이 독립적인 재정과 관리를 하는 조합방식으로 운영되고 있다. 가장 큰 조합은 공교의보로 1995년 현재 약 481만명의 적용 인구를 가지고 있으며, 가장 작은 조합은 주한 미군대사관조합으로 적용인구는 1,200명에 불과하다. 각 조합은 기본적으로 보험료의 부과, 징수, 급여관리 등의 모든 업무를 독립적으로 시행해야 하기 때문에 기본적인 인력을 갖추어야 한다. 이로 인해 대부분의 지역조합을 포함한 상당수의 조합의 규모의 경제를 실현하지 못하고 있는 실정이다. 실제 지역조합의 관리운영비는 총지출의 12% 정도를 차지하여 6% 수준인 10)공교의보의 2배에 달하고 있다.
Ⅲ. 결 론
21 세기의 세계는 20세기와 다른 시대의 인식을 요구하고 있다. 오늘날 시대의 화두는 '세계화'와 '경쟁력'이라 할 수 있다. 세계화의 일국적함의가 국가경쟁력으로 요약된다고 하더라도, 시장만으로 국가경쟁력을 제고할 수 없으며 그러한 경쟁에서의 승리가 국민전체의 보다 나은 삶을 보장하지는 않는다.
우리의 경제수준과 비교할 때 대단히 낮은 수준에 머물러 있는 사회복지수준을 높이기 위해서는 일단은 국가의 사회복지에 대한 재정부담을 대폭 늘이는 방안과 효율적이고 민주적인 제도운영 방안이 적극적으로 모색되어야 한다. 이것은 정책결정자들의 문제만은 아니다. 그리고 경제적 부의 증가에 따라 당연하게 나타나는 결과도 아니다. 사회복지의 발전은 사회복지실천가 그리고 일반국민들의 사회복지운동에 의해서 이루어질 수 있는 것이다.
사 회복지운동의 활성화 방안에서 계속적으로 지적된 것은 우선 사회복지운동의 주체가 굳건하게 서야 한다는 점이다. 이를 위해서는 사회복지실천가들의 조직화, 노동자 계급의 참여를 비롯한 시민단체, 전문가단체의 참여 그리고 궁극적으로 지역주민들의 적극적인 참여가 요망된다. 그리고 사회복지운동의 구체화를 위해서는 실천적으로 운동을 수행하기 위한 주관적․객관적 상황에 대한 분석과 전략․전술적 고려가 필요하다. 즉 사회복지의 정치쟁점화, 지역조직의 활성화, 주민들의 권리의식의 활성화, 주민들의 참여를 이끌어내는 사회교육프로그램의 시행 등이 필요한 것이다.
이 상과 같은 이론적 논의가 가지는 실천적 함의는 대단히 중요하다. 이와 관련하여 보다 우리의 현실에서 필요한 것은 실제 우리 사회 곳곳에서 이러한 사회복지운동이 일어나야 하며, 이를 사회복지실천가들이 만들어내야 한다는 점이다. 그런 의미에서 의료보장개혁모임, 참여연대사회복지위원회 활동, 장애인운동은 물론이고 일부지역에서 진행 중에 있는 사회복지운동, 예컨대 서울시 관악구의 관악주민연대, 성남시 참사랑복지회, 수원시 참복지실현을 위한 시민연대(준) 등은 우리에게 사회복지운동의 현 주소와 발전전망을 동시에 보여주고 있다.