포괄금지원칙위반사건(2007헌가29, 2007헌바4병합)

[형섭]

국민연금법 제3조 제1항 제3호 등 위헌제청 등

(2007. 4. 26. 2004헌가29, 2007헌바4(병합) 전원재판부)

2004헌가29_20070426_22205[1].hwp

【판시사항】

1.국민연금보험료 부과처분 무효확인의 소에 대하여, 국민연금법(이하 ‘법’이라고만 한다)상의 ‘소득’을 일정기간 동안의 근로의 제공 또는 사업 및 자산의 운영 등에서 얻는 수입을 말하며 종별에 따른 소득의 범위는 대통령령으로 정한다고 한 법 제3조 제1항 제3호(1995. 1. 5. 법률 제4909호로 개정된 것) 중 지역가입자에 관련된 부분 및 국민연금가입자는 자격의 취득․상실, 성명 또는 주소의 변경 및 소득에 관한 사항 등을 신고하여야 한다고 규정한 법 제19조 제2항(1997. 12. 13. 법률 제5453호로 개정된 것) 중 지역가입자 부분의 위헌 여부가 재판의 전제가 되는지 여부(적극)

2. 법률의 명확성원칙과 포괄위임금지원칙의 관계

3. 법 제3조 제1항 제3호가 포괄위임금지원칙에 위반되는지의 여부(소극)

4. 법 제19조 제2항이 포괄위임금지원칙에 위반되는지의 여부(소극)

【결정요지】

1.국민연금보험료의 부과․징수는 표준소득월액결정처분과 표준소득월액을 전제로 법에 의하여 확정되는 연금보험료의 부과․징수처분이라는 두 단계로 이루어지는 것으로 볼 수 있는바, 표준소득월액결정에 직접 관계되는 법 제3조 제1항 제3호 및 제19조 제2항이 보험료부과처분의 무효확인 소송에 재판의 전제가 되는가의 여부는 국민연금보험료 납입고지의 법적 성질 및 표준소득월액결정처분의 하자의 승계 여부에 따라 달라진다 할 것이다.

국민연금보험료 납입고지의 법적 성질에 관하여는 아직까지 정리된 학설이나 판례가 보이지 않는바, 이 사건에서 국민연금보험료의 납입고지는 징수처분이고 표준소득월액결정처분의 하자가 보험료 부과처분 무효확인의 소에 승계되지 않는다고 본다면 이해관계인의 재판의 전제성 흠결 주장이 수긍될 수 없는 것은 아니나, 한편 제청법원은 연금보험료 납입고지를 ‘이 사건 부과처분’이라고 적시하였고 표준소득월액결정처분의 문제점을 당해 소송절차에서 다툴 수 있다고 판단하고 있는 듯하다.

그런데 사실관계의 인정, 그에 대한 일반법률의 해석․적용은 헌법재판소보다 당해 사건을 직접 재판하고 있는 제청법원이 보다 정확하게 할 수 있다는 점과 일반법률의 해석․적용과 그를 토대로 한 위헌 여부 심사의 기능을 나누어 전자는 법원이 후자는 헌법재판소가 각각 중심적으로 담당하도록 한 우리 헌법의 권력분립적 기능분담을 고려하면, 헌법재판소는 법원이 일반법률의 해석․적용을 충실히 수행한다는 것을 전제하고, 합헌적 법률해석의 요청에 의하여 위헌심사의 관점이 법률해석에 바로 투입되는 경우가 아닌 한 먼저 나서서 일반법률의 해석․적용을 확정하는 일을 가급적 삼가는 것이 바람직하고, 그렇다면 이 사건의 경우에도 헌법재판소로서는 제청법원의 제청취지를 존중하여 재판의 전제성을 긍정함이 상당하다.

2.헌법 제75조는 “대통령은 법률에서 구체적으로 범위를 정하여 위임받은 사항에 관하여 대통령령을 발할 수 있다.”고 규정하여 위임입법의 헌법상 근거를 마련함과 동시에 위임은 구체적으로 범위를 정하여 하도록 하여 그 한계를 제시하고 있다. 이는 행정부에 입법을 위임하는 수권법률의 명확성원칙에 관한 것으로서 법률의 명확성원칙이 행정입법에 관하여 구체화된 특별규정이다.

3.국민연금 사업장가입자와 지역가입자 사이의 형평을 도모하고 소득재분배의 적절성을 유지하면서 지역가입자의 연금급여의 적정성을 달성하기 위해서는 연금급여의 기초가 되는 표준소득월액이 실제소득을 적절히 반영하고 있을 것이 요구되므로 가능한 한 세법상 파악되지 않는 부분까지 파악될 필요성이 있다 할 것인데, 소득형태나 발생주기 등이 매우 다양하고 수시로 변화하는 성질을 가지는 지역가입자의 소득을 정의함에 있어서는 일일이 법률로 정하기 어려우므로 하위법규에 위임할 필요성을 인정할 수 있고, 법 제3조 제1항 제3호의 위임에 따른 대통령령에서는 지역가입자가 근로활동이나 사업활동 또는 자산운영의 결과 벌어들인 수입 중 일정한 기간 동안의 것과 관련하여 소득산정의 방식이나 기간 등에 대하여 보다 구체적으로 정해질 것이라는 점을 예측할 수 있으므로 위임에 있어서 헌법 상 요구되는 명확성․구체성의 한계를 준수하고 있다고 볼 것이다.

4. 국민연금은 소득활동 및 소득발생 여부에 따라 수시로 가입과 탈퇴, 가입 및 자격상태가 변동하여 가입자의 자격과 연금보험료 부담의 연속성이 유지되지 않는 특성이 있고 지역가입자의 경우에는 이러한 특성이 더욱 두드러지게 나타나 소득의 시점을 일률적으로 법률에서 규정하는 것은 불가능하므로 위임의 필요성이 인정되고, 국민연금보험료는 표준소득월액을 기초로 하여 계산되는 점과 그 전반적인 운영방식을 고려하면 지역가입자의 경우에도 소득발생기간의 소득이 모두 ‘월액’ 단위로 계산될 것임을 넉넉히 예상할 수 있다 할 것이므로, 법 제19조 제2항에서 신고할 사항으로 정하고 있는 ‘소득에 관한 사항’에는 ‘소득이 발생한 기간’이 포함됨을 알 수 있다 할 것이어서 위임에 있어서 헌법상 요구되는 명확성․구체성의 한계를 일탈했다고 보기 어렵다.

【심판대상조문】

국민연금법(1995. 1. 5. 법률 제4909호로 개정된 것) 제3조(정의 등) ① 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다.

1.～2. 생략

3.“소득”이라 함은 일정기간 동안의 근로의 제공 또는 사업 및 자산의 운영 등에서 얻는 수입을 말한다. 이 경우 국민연금가입자(이하 “가입자”라 한다)의 종별에 따른 소득의 범위는 대통령령으로 정한다.

4.～14. 생략

②～③ 생략

국민연금법(1997. 12. 13. 법률 제5453호로 개정된 것) 제19조(신고) ① 생략

② 지역가입자․임의가입자 및 임의계속가입자는 보건복지부령이 정하는 바에 의하여 그 자격의 취득․상실, 성명 또는 주소의 변경 및 소득에 관한 사항 등을 국민연금관리공단에 신고하여야 한다.

③ 생략

【참조조문】

헌법 제75조

국민연금법(1998. 12. 31. 법률 제5623호로 개정된 것) 제3조(정의 등) ① 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다.

1.～3. 생략

4.“평균소득월액”이라 함은 매년의 사업장가입자 및 지역가입자 전원의 표준소득월액의 평균치를 말한다.

5.“표준소득월액”이라 함은 연금보험료 및 급여의 산정을 위하여 가입자의 소득월액을 기준으로 하여 등급별로 대통령령이 정하는 금액을 말한다.

6.“사업장가입자”라 함은 사업장에 사용된 근로자 및 사용자로서 제8조의 규정에 의하여 국민연금에 가입된 자를 말한다.

7.“지역가입자”라 함은 사업장가입자 외의 자로서 제10조의 규정에 의하여 국민연금에 가입된 자를 말한다.

8.～9. 생략

10.“연금보험료”라 함은 국민연금사업에 필요한 비용으로서 사업장가입자에 있어서는 부담금 및 기여금의 합계액을, 지역가입자․임의가입자 및 임의계속가입자에 있어서는 본인이 납부하는 금액을 말한다.

11.～13. 생략

②～③ 생략

국민연금법(1998. 12. 31. 법률 제5623호로 개정된 것) 제10조(지역가입자) 제8조의 규정에 의한 사업장가입자가 아닌 자로서 18세 이상 60세 미만인 자는 당연히 지역가입자가 된다. 다만, 다음 각 호의 1에 해당하는 자를 제외한다.

1. 다음 각 목의 1에 해당하는 자로서 별도의 소득이 없는 자

가. 제6조 단서의 규정에 의한 국민연금가입대상제외자의 배우자

나. 사업장가입자 및 지역가입자의 배우자

다. 별정우체국직원의 배우자

라. 퇴직연금 등수급권자의 배우자

2. 퇴직연금 등수급권자

3. 18세 이상 23세 미만인 자로서 학생이거나 군복무 등으로 소득이 없는 자

국민연금법(1998. 12. 31. 법률 제5623호로 개정된 것) 제20조(신고인에 대한 통지 등) ① 국민연금관리공단은 제19조의 규정에 의한 신고를 받은 때에는 그 내용을 확인하고, 신고내용이 사실과 다르다고 인정될 때에는 그 뜻을 신고인에게 통지하여야 한다.

② 생략

국민연금법(1998. 12. 31. 법률 제5623호로 개정된 것) 제21조(가입자 등에 대한 통지 등) ① 국민연금관리공단은 제14조의 규정에 의하여 사업장가입자의 자격의 취득 및 상실에 관한 확인을 한 때와 표준소득월액이 결정되거나 변경된 때에는 이를 해당 사업장의 사용자에게 통지하여야 하며, 지역가입자․임의가입자 또는 임의계속가입자의 자격의 취득 및 상실에 관한 확인을 한 때와 표준소득월액이 결정되거나 변경된 때에는 이를 해당 지역가입자․임의가입자 또는 임의계속가입자에게 통지하여야 한다.

②～③ 생략

국민연금법(1998. 12. 31. 법률 제5623호로 개정된 것) 제75조(연금보험료의 징수) ① 공단은 국민연금사업에 소요되는 비용에 충당하기 위하여 가입자 및 사용자로부터 가입기 간 동안 매월 연금보험료를 징수한다.

② 사업장가입자의 연금보험료 중 기여금은 사업장가입자 본인이, 부담금은 사용자가 부담하되, 그 금액은 각각 표준소득월액의 1천분의 45에 해당하는 금액으로 한다.

③ 지역가입자․임의가입자 및 임의계속가입자의 연금보험료는 지역가입자․임의가입자 또는 임의계속가입자 본인이 부담하되, 그 금액은 표준소득월액의 1천분의 90으로 한다.

④～⑥ 삭제

국민연금법(1998. 12. 31. 법률 제5623호로 개정된 것) 제107조(과태료) 다음 각 호의 1에 해당하는 자에 대하여는 10만 원 이하의 과태료를 과한다.

1.제19조 제2항 또는 제100조 제1항 또는 제2항의 규정에 의한 신고를 하지 아니한 자

2. 제21조 제2항의 규정에 의한 통지를 하지 아니한 자

3.제101조의 규정에 의한 공단 또는 그 직원의 서류 기타 자료제출의 요구 또는 조사․질문을 거부․기피․방해하거나 허위의 답변을 한 가입자․가입자이었던 자 또는 수급권자

국민연금법(1998. 12. 31. 법률 제5623호로 개정된 것) 부칙 제4조(연금보험료 등에 관한 적용 예) ① 제10조의 개정규정에 의한 지역가입자, 제10조의2의 규정에 의한 임의가입자, 부칙 제14조의 규정에 의한 지역가입자와 국민연금에 가입된 사업장에 종사하지 아니하는 임의계속가입자의 연금보험료는 제4조 제1항의 개정규정 및 제75조 제3항의 규정에 불구하고 1999년 4월부터 2000년 6월까지는 표준소득월액의 1천분의 30에 해당하는 금액으로, 2000년 7월부터 2001년 6월까지는 표준소득월액의 1천분의 40에 해당하는 금액으로, 2001년 7월부터 2002년 6월까지는 표준소득월액의 1천분의 50에 해당하는 금액으로, 2002년 7월부터 2003년 6월까지는 표준소득월액의 1천분의 60에 해당하는 금액으로, 2003년 7월부터 2004년 6월까지는 표준소득월액의 1천분의 70에 해당하는 금액으로, 2004년 7월부터 2005년 6월까지는 표준소득월액의 1천분의 80에 해당하는 금액으로 한다.

②제75조 제2항의 개정규정에 의한 기여금 및 부담금과 동조 제3항의 규정에 의한 연금보험료는 제4조 제1항의 개정규정에 불구하고 2009년까지 이를 조정하지 아니한다.

국민연금법 시행령 제3조(소득의 범위) ① 생략

② 지역가입자와 60세 이상의 자로서 지역가입자의 요건을 갖춘 임의계속가입자(이하 “지역임의계속가입자”라 한다)의 법 제3조 제1항 제3호의 규정에 의한 소득의 범위는 다음 각 호의 것으로 하되 해당 가입자의 소득이 2 이상인 경우에는 합산한 것으로 한다.

1. 농업소득

경종업, 과수․원예업, 양잠업, 종묘업, 특수작물생산업, 가축의 사육업, 종축업 또는 부화업과 이에 부수하는 업무에서 얻는 소득

2. 임업소득

영림업․임산물생산업 또는 야생조수사육업과 이에 부수하는 업무에서 얻는 소득

3. 어업소득

어업과 이에 부수하는 업무에서 얻는 소득

4. 근로소득

제1항 제2호의 규정에 의한 소득

5. 사업소득

도매업․소매업․제조업 기타의 사업에서 얻는 소득

국민연금법 시행령 제5조(등급별 표준소득월액) 법 제3조 제1항 제5호의 규정에 의한 등급별 표준소득월액은 [별표 1]과 같다.

국민연금법 시행령 제6조(가입자 자격취득시 및 납부재개시의 표준소득월액의 결정 및 적용기간) ① 사업장가입자 또는 사업장임의계속가입자가 가입자 자격을 취득하여 연금보험료를 최초로 납부하거나 법 제77조의2의 규정에 의한 연금보험료의 납부예외기간이 종료되어 연금보험료의 납부를 재개하는 경우의 표준소득월액은 다음 각 호의 규정에 의한 금액을 소득월액으로 하여 국민연금관리공단이 결정하되, 그 적용기간은 자격을 취득한 날 또는 납부를 재개한 날이 속하는 달부터 제7조 제1항의 규정에 의하여 정기결정되는 표준소득월액을 적용하는 달의 전달까지로 한다.

1.월․주 기타 일정기간으로 소득이 정하여지는 경우에는 그 소득액을 그 기간의 총일수로 나눈 금액의 30배에 상당하는 금액

2.일․시간․생산고 또는 도급으로 소득이 정하여지는 경우에는 가입자의 자격을 취득한 날 또는 납부를 재개한 날이 속하는 달의 전 1월간에 당해사업장에서 같은 업무에 종사하고 또한 같은 소득이 있는 자가 받은 소득월액을 평균한 액

3.제1호 및 제2호의 규정에 의하여 소득월액을 산정하기 곤란한 자에 대하여는 가입자의 자격을 취득한 날 또는 납부를 재개한 날이 속하는 달의 전 1월간에 그 지방에서 같은 업무에 종사하고 또한 같은 소득이 있는 자가 받은 소득월액을 평균한 금액

②지역가입자 또는 지역임의계속가입자가 가입자 자격을 취득하여 연금보험료를 최초로 납부하거나 법 제77조의2의 규정에 의한 연금보험료의 납부예외기간이 종료되어 연금보험료의 납부를 재개하는 경우의 표준소득월액은 가입자 자격취득시 또는 납부재개시 종사하는 업무에서 얻는 소득으로서 당해 가입자 또는 대리인이 신고한 소득을 소득월액으로 하여 국민연금관리공단이 결정한다. 이 경우 국민연금관리공단은 당해 가입자 또는 대리인이 소득신고를 하는 때에 참고가 될 수 있도록 종사업종별 과세자료, 종사업종, 사업장규모 및 농지면적 등을 기초로 하여 산정한 금액을 신고권장소득월액으로 제시하거나 미리 통지할 수 있다.

국민연금법 시행령 제7조(가입기간 중 표준소득월액의 결정 및 적용기간) ① 생략

②지역가입자 또는 지역임의계속가입자에 대한 자격취득 후 가입기간 중의 표준소득월액은 다음 각 호의 1에 해당하는 방법에 의하여 국민연금관리공단이 결정한다.

1. 소득의 변경이 없는 경우

제6조 제2항의 규정에 의한 자격취득시의 당해 가입자의 표준소득월액

2. 1회 이상 소득의 변경이 있는 경우

국민연금관리공단은 법 제101조의 규정에 의하여 사업장 등에 대한 조사․확인에 의하여 종사업종의 변경 등 소득의 변동사유를 확인하거나 과세자료 등에 의하여 가입자의 실제소득이 기존의 표준소득월액과 다르다고 인정되는 경우에는 당해 가입자에게 법 제19조의 규정에 의하여 변경된 소득을 신고할 것을 통지하여 그 가입자 또는 대리인이 신고한 전년도의 제3조 제2항의 규정에 의한 소득으로 표준소득월액을 결정하되, 그 결정을 한 날이 속하는 달의 다음 달부터 이를 적용한다. 이 경우 국민연금관리공단은 당해 가입자 또는 대리인이 소득신고를 하는 때에 참고가 될 수 있도록 전년도의 제3조 제2항의 규정에 의한 소득의 범위 안에서 과세자료․종사업종․사업장규모 및 농지면적 등을 기초로 하여 산정한 금액을 신고권장소득월액으로 미리 통지할 수 있다.

③지역가입자 또는 지역임의계속가입자나 그 대리인은 다음 각 호의 1에 해당하는 경우에는 보건복지부령이 정하는 바에 의하여 국민연금관리공단에 표준소득월액의 변경을 신청할 수 있으며, 그 표준소득월액은 당해 가입자 또는 대리인이 신청한 소득으로 이를 결정하되, 그 변경을 신청한 날이 속하는 다음 달부터 이를 적용한다.

1.종사업종의 변경, 경영실적의 변동 또는 사업중단 등으로 소득이 증가 또는 감소된 경우

2. 가입자 본인이 표준소득월액을 실제소득보다 높게 결정하여 줄 것을 희망하는 경우

④ 생략

국민연금법 시행령 제9조(표준소득월액의 결정의 특례) ① 사업장가입자․지역가입자․사업장임의계속가입자 또는 지역임의계속가입자의 표준소득월액을 제6조의 규정에 의하여 계산하기 곤란하거나, 제6조 또는 제7조 제1항․제2항․제3항 제1호의 규정에 의하여 신고 또는 신청한 소득이 실제소득과 현저한 차이가 있는 경우에는 동 규정에 불구하고 국민연금관리공단이 이를 결정하되, 그 결정기준 및 결정방법 등에 관하여는 법 제5조의 규정에 의한 국민연금심의위원회의 사전심의를 거쳐야 한다.

② 생략

③사업장가입자․지역가입자․사업장임의계속가입자 또는 지역임의계속가입자의 소득월액에 대하여 법 제19조의 규정에 의한 신고를 하지 아니한 경우로서 법 제101조 제1항의 규정에 의한 확인결과 소득관련자료가 없는 경우에는 국민연금관리공단이 다음 각 호의 구분에 따른 금액을 소득월액으로 하여 표준소득월액을 결정한다.

1.가입기간 중 표준소득월액의 결정의 경우에는 당해가입자의 전년도 표준소득월액을 법 제3조 제1항 제4호의 규정에 의한 평균소득월액의 변동율을 기준으로 조정한 금액

2.가입자 자격취득시 또는 납부재개시의 표준소득월액을 결정하는 경우에는 제10조 본문의 규정에 의한 임의가입자 등에게 적용하는 표준소득월액에 해당하는 금액

④제6조 및 제7조 제1항․제2항의 규정은 사업장가입자․지역가입자․사업장임의계속가입자 또는 지역임의계속가입자의 소득월액에 대하여 법 제19조의 규정에 의한 신고를 하지 아니한 경우로서 법 제101조 제1항의 규정에 의한 확인결과 소득관련 자료가 있는 경우에 관하여 이를 준용한다.

국민연금법 시행령 제10조(임의가입자 등의 표준소득월액의 결정 및 적용기간) ① 다음 각 호의 1에 해당하는 가입자의 표준소득월액은 매년 전년도 12월 31일 현재의 사업장가입자 및 지역가입자 전원의 표준소득월액을 기준으로 그 중위수에 해당하는 자의 표준소득월액에 해당하는 액으로 하되, 그 적용기간은 당해연도 4월부터 다음연도 3월까지로 한다. 다만, 가입자 본인의 표준소득월액을 중위수에 해당하는 자의 표준소득월액보다 높게 결정하여 줄 것을 신청하는 경우에는 국민연금관리공단은 표준소득월액의 변경결정을 할 수 있다.

1. 임의가입자

2. 사업장임의계속가입자 및 지역임의계속가입자를 제외한 임의계속가입자

② 생략

【참조판례】

2. 헌재 1999. 4. 29. 94헌바37, 판례집 11-1, 289, 325-326

【당 사 자】

제청법원　서울행정법원(2004헌가29)

청 구 인　김○모(2007헌바4)

대리인 변호사　이경환 외 3인

당해사건　서울행정법원2003구합37966(2004헌가29)

서울행정법원2004구합6945(2007헌바4)

【주　　문】

국민연금법 제3조 제1항 제3호(1995. 1. 5. 법률 제4909호로 개정된 것) 중 지역가입자에 관련된 부분 및 제19조 제2항(1997. 12. 13. 법률 제5453호로 개정된 것) 중 지역가입자 부분은 모두 헌법에 위반되지 아니한다.

【이　　유】

1. 사건의 개요와 심판의 대상

가. 사건의 개요

(1) 2004헌가29

(가)제청신청인(이하 ‘신청인’이라고만 한다)은 서울 강남구 논현동에서 ‘○○테크’라는 상호로 문구점을 경영하고 있던 중 1999. 4. 1. 국민연금 지역가입자가 되어 1999. 4. 20.부터 표준소득월액 42등급인 3,080,000원에 해당하는 연금보험료를 신청인의 은행계좌를 통하여 자동납부 방식으로 납부하여왔다. 국민연금관리공단(이하 ‘공단’이라고만 한다)은 신청인에게 2003년 9월분 과 10월분 연금보험료가 연체되었다는 이유로 월별 연금보험료 각 226,380원씩 합계 452,760원을 납부하라는 2003. 11. 18.자 독촉장 겸 납입고지서를 발부하였다.

(나)이에 신청인은 공단의 2003년 9․10월분 연금보험료 452,760원의 납입고지에 대하여 연금보험료부과처분취소의 소를 제기하였다가 납입고지의 처분성이 문제될 수 있다고 하여 자동이체계약을 해지하고 2004년 1월분 연금보험료에 대한 납입고지서를 새로 발부받은 후 2004년 1월분 연금보험료 226,380원의 납입고지의 취소를 구하는 것으로 청구취지를 변경하였다.

그 후 신청인은 자신이 공단에 소득을 신고한 사실이 없고 공단이 직권으로 신청인의 소득을 추정하여 연금보험료를 부과한 것인데 이와 같은 추정소득에 의한 부과는 법률상 전혀 근거가 없어 당연무효라는 이유로 당해 사건의 청구취지를 2004년 1월분 연금보험료부과처분 무효확인의 소로 재차 변경하면서 예비적으로 부과처분 취소의 소를 제기하였다(서울행정법원 2003구합37966호).

한편 신청인은 이와 같이 당해 사건 소송계속 중 국민연금법(2000. 12. 23. 법률 제6286호로 개정된 것) 제3조 제1항 제3호, 제5호 및 제19조 제2항에 대하여 위헌제청신청을 하였고, 위 법원은 이 가운데 위 제3조 제1항 제3호와 제19조 제2항만을 받아들여 위헌제청을 하였다.

(2) 2007헌바4

(가)청구인은 1999. 4. 1. 국민연금 지역가입자 자격을 취득하였으나 소득활동에 종사하지 않는다고 하여 법 제77조의2에 의한 납부예외자로 인정되었다가 2003. 9.경 ‘○○기획’이라는 상호로 홈페이지 제작, 출판업 등을 시작하고 사업자등록을 하였지만 연금보험료 납부재개신청을 하지 않았는데 공단이 법 시행령 제9조에 따라 표준소득월액을 중위수인 23등급, 연금보험료를 74,200원으로 하여 납부재개처리를 하였다. 이에 청구인은 표준소득월액 변경조정신청을 하여 공단으로부터 표준소득월액을 약간 하향조정할 것을 제시받았으나 이를 거부하고 2003. 12.경 연금보험료 납부예외신청을 하였다. 공단은 법정의 납부예외사유에 해당되지 않는다는 이유로 납부예외신청서를 반려하고 2004. 2.경 2004년 2월분 연금보험료 74,200원을 부과하였다.

(나)청구인은 이에 대하여 위 부과처분에 대하여는 주위적으로 무효확인, 예비적으로 취소를 구함과 아울러 납부예외신청서 반려처분의 취소를 구하는 소를 제기하고(서울행정법원 2004구합6945), 법 제3조 제1항 제3호 및 제19조 제2항이 명확성원칙 및 재산권 보장의 원칙에 위반된다는 이유로 위헌법률심판제청신청을 하였으나(서울행정법원 2004아1028), 2006. 12. 13. 위 청구와 함께 신청이 기각되자 2007. 1. 19. 헌법소원심판을 청구하였다.

나. 심판의 대상

제청법원은 법률 제6286호로 개정된 국민연금법 제3조 제1항 제3호 및 제19조 제2항에 대하여 위헌제청을 하고 있으나 제3조 제1항 제3호는 1995. 1. 5. 법률 제4909호로 개정된 이후, 제19조 제2항은 1997. 12. 13. 법률 제5453호로 개정된 이후 현재까지 모두 변경된 바 없고, 당해 사건과 관련된 규정은 국민연금 가입대상자 중 지역가입자에 관한 부분이므로 이 사건의 심판의 대상은 국민연금법(이하 ‘법’이라고만 한다) 제3조 제1항 제3호(1995. 1. 5. 법률 제4909호로 개정된 것) 중 지역가입자에 관련된 부분 및 제19조 제2항(1997. 12. 13. 법률 제5453호로 개정된 것) 중 지역가입자 부분이라 할 것이다(이하, 심판대상 조항 모두를 ‘이 사건 법률조항’이라 한다). 이 사건 법률조항과 관련조항의 규정은 다음과 같다.

[심판대상조항]

국민연금법 제3조(정의 등)①이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다.

3.“소득”이라 함은 일정기간 동안의 근로의 제공 또는 사업 및 자산의 운영 등에서 얻는 수입을 말한다. 이 경우 국민연금가입자(이하 “가입자”라 한다)의 종별에 따른 소득의 범위는 대통령령으로 정한다. (1995. 1. 5. 법률 제4909호로 개정된 것)

제19조(신고) ② 지역가입자․임의가입자 및 임의계속가입자는 보건복지부령이 정하는 바에 의하여 그 자격의 취득․상실, 성명 또는 주소의 변경 및 소득에 관한 사항 등을 국민연금관리공단에 신고하여야 한다(1997. 12. 13. 법률 제5453호로 개정된 것).

[관련법령조항]

[별지] 기재와 같다.

2. 법원의 제청이유와 신청인의 의견(2004헌가29), 청구인의 주장과 법원의 제청신청 기각이유(2007헌바4) 및 이해관계인의 의견 요지(2004헌가29, 2007헌바4)

가. 법원의 제청이유와 신청인의 의견(2004헌가29)

(1) 법원의 제청이유 요지

(가) 법 제3조 제1항 제3호에 관한 제청이유

국민연금은 강제가입제도를 채택하고 있고 연금보험료는 가입대상자의 소득월액 신고에 따라 산정하나 신고가 없거나 신고한 소득월액이 실제소득과 현저한 차이가 나는 경우 공단이 직권으로 산정한 표준소득월액을 기준으로 하여 연금보험료를 부과하며 가입대상자가 이를 연체한 경우에는 국세체납처분의 예에 따라 징수하도록 규정하고 있다. 이와 같은 점을 고려하면 국민연금보험료는 그 납부의무자로 하여금 공단에 대하여 금전 급부의무를 부담하게 하는 것이므로 부담적 성격을 가진다 할 것이다. 따라서 연금보험료 산정의 기초가 되는 소득의 정의에 관하여 보다 명확하게 규정하여야 하고 소득의 산정기준에 관한 위임입법 시 요구되는 구체성의 정도는 일반 급부행정법규보다 강하게 요구된다 할 것이어서 하위 법규에 규정될 내용 및 범위의 기본사항이 가능한 한 구체적이고도 명확하게 규정되어 있어서 누구라도 당해 법률 그 자체로부터 하위 법규에 규정될 내용의 대강을 예측할 수 있어야 한다.

그럼에도 불구하고 법 제3조 제1항 제3호는 소득의 개념을 불명확하게 규정함으로써 기준의 대강을 알 수 없는 상태에서 소득의 범위를 하위 법규에 위임하고 있는바, 이는 명확성의 원칙에 어긋나게 되어 결국 헌법 제23조 재산권 보장의 원칙에 위배된다고 볼 여지가 있고 헌법 제75조의 포괄위임금지의 원칙에 위배된다고 볼 여지가 있다.

(나) 법 제19조 제2항에 관한 제청이유

이 조항은 지역가입자가 공단에 소득을 신고하여야 한다고 정하면서 어느 기간 동안의 소득을 신고하여야 하는지에 대하여 명확히 하지 않고 단지 소득에 관한 사항을 신고하여야 한다고만 규정하여 하위 법규에 위임하고 있는바, 이는 헌법 제23조의 재산권 보장의 원칙과 헌법 제75조의 포괄위임금지의 원칙에 위배되는 것이다.

(2) 신청인의 의견 요지

(가)신청인은 공단의 주장처럼 소득신고를 한 바 없고 신고납세방식에 있어서 신고가 없는 경우는 공단의 매월의 보험료 납입고지는 부과처분과 징수처분의 결합이 된다고 할 것이므로 이 사건 보험료 납입고지는 부과처분성을 가지고 있다.

표준소득월액 변경신청절차는 공단의 내부 절차이므로 사법절차라 할 수 없고 실무상으로도 유용성이 없으므로 이 사건과 같은 경우에는 연금보험료 부과처분에 대하여 다투면서 표준소득월액결정을 다투는 것이 합당하다.

(나)국민연금의 경우에는 납부한 보험료액과 받는 수급액이 일치하지 아니하여 그 반대급부와 납부부담이 직접적인 관계가 없는 만큼 일반 조세와 별 차이가 없고, 국가 또는 국가가 설립한 공법인이 주체가 되어 강제적으로 징수하고 소득재분배 기능을 하고 있는 점에서 조세와 공통점이 많아 순수하게 조세라고는 할 수 없다 하더라도 세금성을 가지고 있다고 할 수 있다.

소득비례로 연금보험료를 부과하기 위해서는 고도의 소득파악률을 전제로 하여야 하는 것인데 일부 고소득 자영업자를 제외한 나머지 자영업자들의 소득은 거의 파악되지 못하고 있는 상태에서 지역가입자를 강제가입대상에 포함함에 따라 법률의 근거도 없이 법 시행령 제9조, 제10조에 의하여 중위수 표준소득월액으로 직권결정하거나 부동산과 자동차의 소유 여부나 개인사업자의 수입 또는 매출로 표준소득월액을 직권추정하는 일이 발생하게 되는데 이는 일종의 업소세 또는 인두세, 매상세를 부과하는 것과 다름이 없다.

(다)이와 같이 국민연금제도가 조세제도와 본질상 차이가 없음에도 불구하고 이 사건 법률조항은 명확성이 결여되어 있어 실제소득 자체를 계산할 수 없고 이로 인하여 추정소득, 신고권장소득과 같은 법률에 근거 없는 부과가 이루어져 그 재산권을 침해하고 있으며 소득규정에 대하여 법률에서 아무런 기준을 제시하지 못하고 있으므로 헌법상 포괄위임금지원칙에 위반된다.

나.청구인의 주장과 법원의 위헌제청 기각이유의 요지(2007헌바4)

(1) 청구인의 주장 요지

2004헌가29 사건의 법원의 제청이유의 요지와 같다.

(2) 법원의 위헌제청 기각이유의 요지

(가)이 사건 법률조항이 위헌으로 무효일 경우에는 청구인이 공단에 소득에 관한 사항을 신고할 의무가 없게 되고 따라서 공단이 위헌인 법률에 근거하여 신고의무가 없는 청구인이 소득을 신고하지 않았다고 하여 중위수에 해당하는 표준소득월액을 기준으로 연금보험료를 부과한 부과처분은 위법함을 면치 못하므로 이 사건 법률조항의 위헌 여부는 부과처분의 무효확인 또는 취소를 구하는 소송에서 재판의 전제가 된다.

(나)법 제3조 제1항 제3호는 소득의 정의만을 규정하고 그 구체적인 범위는 하위 법규에 위임하고 있는바, 사용자, 근로자, 지역가입자, 임의계속가입자별로 소득파악률, 소득신고의 방법, 소득결정의 방법 등의 점에서 많은 차이가 있고 국민연금 가입자들이 다양한 계층으로 구성되어 있어 가입자별로 표준소득월액을 결정하기 위한 신고소득의 종류를 일일이 법률에 규정하는 것이 입법적으로 어렵다는 점, 경제환경과 세제, 세정개혁에 따라 소득파악률의 제고 등에 효율적으로 대처할 필요가 있다는 점에서 명확성의 정도는 다소 완화될 수밖에 없다고 할 것이고, 위 조항은 하위 법규에 규정될 내용을 가입자의 종별에 따른 소득의 범위로 한정하고 있고 소득의 다양성에 비추어 사실관계가 수시로 변화될 것이 예상되므로 위임의 구체성의 요건이 완화되어야 하는 한편, 법뿐 아니라 소득세법 등의 관련규정에 비추어 소득의 종류별 범위를 어느 정도 예측할 수 있으므로 포괄위임금지의 원칙에 반하지 않는다.

(다)법 제19조 제2항을 둔 취지는 가입자에게 소득변동 등의 사유가 발생한 경우에 그 신고를 의무화하여 연금보험료 계산의 기초가 되는 소득을 파악하고자 하는 데 있고, 법상 연금보험료는 월단위로 부과되기 때문에 신고할 소득의 기간은 원칙적으로 월 단위임을 어느 정도 예측할 수 있으므로 포괄위임금지의 원칙에 위반되지 않는다.

다.보건복지부장관 및 공단이사장의 의견 요지(2004헌가29, 2007헌바4)

(1) 재판의 전제성 흠결

당해 사건에서의 연금보험료 납입고지는 신청인 스스로가 신고하여 결정된 표준소득월액을 기준으로 하여 이루어진 것이므로 표준소득월액의 결정과 연금보험료의 징수에 관하여 규정하고 있는 법 제3조 제1항 제5호 및 제75조 제3항이 직접 적용된 것일 뿐, 법 제3조 제1항 제3호가 직접 적용된 것은 아니다.

국민연금에 있어서 가입자격(법 제6조, 제10조, 제11조 제2항, 제12조 제2항)이 확인되고 표준소득월액이 결정되어 통지되면(법 제21조) 연금보험료는 법 제75조 제3항에 따라 표준소득월액의 9%로 법률상 자동확정되고 이와 같이 자동확정된 월별 연금보험료를 다음달 10일까지 납부하도록 되어 있기 때문에 별도의 부과절차가 필요 없고, 공단의 월별 보험료 고지행위는 이와 같이 확정된 보험료 납부의무에 대하여 단순히 징수절차상의 이행의 청구 또는 이행의 명령을 의미하는 징수처분에 불과할 뿐 연금보험료의 납부의무를 발생시키는 부과처분이 아니고, 이 사건의 경우에도 공단의 보험료 납입고지는 징수처분에 해당한다. 또한 신청인이 보험료에 대하여 불복하고자 한다면 자신의 표준소득월액에 대하여 그 스스로 법 시행령 제7조 제3항 및 법 시행규칙 제2조 제1항에 따른 표준소득월액 변경신청절차에 의하여야 하고 공단의 표준소득변경거부처분에 대하여는 그 취소를 구하는 항고소송을 제기하면 될 것이고 보험료징수처분에 대하여 다툴 것은 아니다.

이와 같이 법 제3조 제1항 제3호 및 제19조 제2항은 당해 사건에 직접 적용되는 것이 아닐 뿐만 아니라 그 위헌 여부에 따라 제청법원이 재판의 결론을 이끌어내는 이유를 달리하거나 재판의 내용과 효력에 관한 법률적 의미가 달라지는 경우에 해당한다고 보기 어려우므로 재판의 전제성이 없다.

(2) 본안에 관한 의견

(가) 법 제3조 제1항 제3호에 관한 의견

국민연금제도의 연금보험료는 조세와는 달리 연금급여의 산출근거로서 국민의 재산권을 침해하는 것이 아니라 오히려 연금지급이라는 방식으로 국민의 재산권을 보장하는 것이라 할 것이므로 연금보험료를 규율하는 법률조항의 구체성과 명확성의 요구는 완화되어야 한다.

법 제3조 제1항 제3호가 소득의 기간, 부과대상 등의 종류와 개념을 개괄적으로 정하고 가입종별에 따른 신고대상소득의 구체적인 범위는 시행령에 위임하고 있는 것은, 지역가입자와 사업장가입자 사이의 보험료부담의 형평성이 침해될 위험을 방지하고, 다양한 소득원을 가지고 있는 지역가입자의 소득의 범위를 법률에서 일일이 구체화하기 어렵고 시대변화에 따라 신축적으로 조정해 나가야 한다는 현실적인 필요성에 의한 것이다.

또한 법 제3조 제1항 제3호가 규정하고 있는 소득은 일정기간 동안, 근로의 제공 또는 사업 및 자산의 운영을 통하여 얻은 수입을 말하는 것으로서 근로활동이나 사업활동 또는 자산운영을 한 결과 벌어들인 돈이나 물건 중 일정한 기간 동안의 것을 의미한다는 것을 쉽게 알 수 있고, 건전한 상식과 통상의 법 감정을 가진 사람이 이해할 수 없을 정도로 다의적이거나 불분명한 요소는 찾을 수 없다.

(나) 법 제19조 제2항에 관한 의견

국민연금은 소득활동 및 소득발생 여부 등에 따라 수시로 가입과 탈퇴, 납부예외와 소득신고 등 가입 및 자격상태가 변동하는 특징이 있다. 이와 같이 가입자의 자격과 연금보험료 부담의 연속성이 유지되지 않는 국민연금제도의 특성상 소득의 시점을 일률적으로 법률에서 규정하는 것은 사실상 불가능하다.

이 사건 법률조항의 규정내용을 종합적으로 판단해 볼 때 제19조 제2항에 따라 신고하여야 할 소득은 일정한 기간 동안 발생한 것을 의미한다는 것을 알 수 있으므로 명확성의 원칙에 위배되지 않는다.

3. 판　단

가.국민연금의 가입자 확대와 지역가입자의 연금보험료 결정구조

(1) 국민연금의 가입자 확대

국민연금제도는 국민의 노령․폐질 또는 사망에 대하여 연금급여를 실시함으로써 국민의 생활안정과 복지증진에 기여할 목적으로(법 제1조) 그 부담을 국가적인 보험기술을 통하여 대량적으로 분산시킴으로써 구제를 도모하는 사회보험제도의 일종이며, 가입 여부․보험관계의 내용 등을 계약자유의 원칙에 의하여 정할 수 있는 사보험(私保險)과는 달리 보험가입이 강제되고, 보험료를 강제징수할 수 있으며, 보험관계의 내용이 법률에 의하여 정하여지고, 사용자 또는 국가가 보험비용의 일부를 부담하는 등 보험원리에 부양원리가 결합된 공적보험제도로 사회보장에 관한 헌법규정인 제34조 제1항, 제2항, 제5항을 구체화하는 제도이다(헌재 2004. 6. 24. 2002헌바15, 판례집 16-1, 719, 727).

법이 1988. 1. 1. 처음 시행될 당시에 강제가입대상은 상시 10인 이상의 근로자를 사용하는 사업장의 근로자와 사용자들뿐이었으나 1992. 1. 1.부터 상시 5인 이상의 근로자를 사용하는 사업장의 근로자와 사용자들까지 강제가입 대상자로 확대하였고(1991. 8. 10. 대통령령 제13449호로 개정된 법 시행령) 그 후 1995. 7. 1.부터 당연 적용대상을 농어촌지역 거주자와 도시지역 거주 농어민으로 확대하였으며(1995. 1. 5. 법률 제4909호로 개정된 법) 다시 1999. 4. 1.부터 적용대상을 전 도시지역 거주자까지 확대하였다(1998. 12. 31. 법률 제5623호로 개정된 법). 그리하여 현재 국민연금은 국내에 거주하는 18세 이상 60세 미만의 국민을 그 가입대상으로 하고 있으며 그 가입자는 사업장가입자․지역가입자․임의가입자․임의계속가입자 등 4종류로 구분된다.

(2) 지역가입자의 연금보험료 결정구조

국민연금의 재정은 가입자 및 사용자로부터 징수한 연금보험료를 주된 재원으로 한다. 지역가입자 연금보험료는 가입자 본인이 부담하되 그 금액은 표준소득월액(법 제3조 제1항 제5호)의 1000분의 90으로 하며(법 제75조 제3항), 표준소득월액은 가입자가 최초로 연금보험료를 납부하거나 보험료 납부의 재개를 할 때 가입자가 신고한 소득을 소득월액으로 하여 공단이 결정하고(법시행령 제6조 제2항) 예외적으로 신고한 소득이 실제소득과 현저한 차이가 있거나 소득신고를 하지 않은 경우에 공단이 직권으로 결정한다(법 시행령 제9조 제1항, 제3항).

어떠한 경로든 표준소득월액이 결정되면 법 제21조에 의하여 표준소득월액이 통지되며 일단 정해진 표준소득월액의 변경은 법 시행령 제7조에 의한다.

요컨대 국민연금보험료의 부과․징수는 원칙적으로 신고한 소득을 월액으로 하여 공단이 결정하는 표준소득월액결정처분과 표준소득월액을 전제로 법에 의하여 확정되는 연금보험료의 부과․징수처분이라는 두 단계로 이루어지는 것으로 볼 수 있다.

나. 재판의 전제성에 관한 판단

이해관계인은 국민연금보험료의 납입고지는 징수처분으로서의 성질을 가지므로 이 사건 법률조항의 위헌여부는 보험료부과처분무효확인을 구하는 당해 사건의 재판의 전제가 되지 않는다고 주장한다.

이 사건 법률조항은 소득의 정의 및 신고에 관한 규정으로 표준소득월액 결정에 관계되고 연금보험료 부과․징수에 직접 관계되지는 아니하므로 표준소득월액결정처분의 하자를 보험료부과처분무효확인을 구하는 당해 사건에서 다툴 수 있는지의 여부에 따라 재판의 전제성에 관한 판단이 달라질 수 있다.

헌법재판소가 법률이 재판의 전제가 되는 요건을 갖추고 있는지의 여부를 심판함에 있어서 제청법원의 견해가 명백하게 불합리하여 유지될 수 없는 경우가 아닌 한 그것을 존중하는 이유는 사실관계의 인정, 그에 대한 일반법률의 해석․적용은 헌법재판소보다 당해 사건을 직접 재판하고 있는 제청법원이 보다 정확하게 할 수 있다는 고려뿐만 아니라 일반법률의 해석․적용과 그를 토대로 한 위헌 여부 심사의 기능을 나누어 전자는 법원이 후자는 헌법재판소가 각각 중심적으로 담당한다는 우리 헌법의 권력분립적 기능분담까지 고려한 것이다. 따라서 헌법재판소는 법원이 일반법률의 해석․적용을 충실히 수행한다는 것을 전제하고, 합헌적 법률해석의 요청에 의하여 위헌심사의 관점이 법률해석에 바로 투입되는 경우가 아닌 한 먼저 나서서 일반법률의 해석․적용을 확정하는 일을 가급적 삼가는 것이 바람직하다.

국민연금보험료 납입고지의 법적 성질에 관하여는 아직까지 정리된 학설이나 판례가 보이지 않는바, 국민연금보험료는 납입시기가 법정되어 있고 표준소득월액을 전제로 법상의 요율에 의하여 확정된다는 점에서 당해 사건에서의 연금보험료 납입고지는 징수처분의 성질을 가진다고 보는 견해가 있을 수 있다. 또한 이 사건 법률조항이 위헌이라 하더라도 표준소득월액결정처분이 당연무효가 되는 것은 아니고 이미 쟁송기간이 경과하여 그 위법을 다툴 수 없으며, 표준소득월액결정처분은 부과․징수처분의 선행처분으로서 보험료 부과․징수처분과 다른 효과를 목적으로 하고 그에 대한 별도의 쟁송절차가 마련되어 있으므로 당해 사건에서 그 결정처분의 위법을 주장할 수 없다고 보는 견해도 성립할 수 있다. 국민연금보험료 납입고지 및 표준소득월액결정처분의 하자가 보험료부과처분무효확인의 소에 미치는 영향에 관하여 위와 같은 견해를 취한다면 이 사건 법률조항은 당해 사건에 적용되지 않거나 적용된다 하더라도 그 위헌 여부에 따라 당해 사건의 재판의 내용에 영향을 미치지 못하므로 재판의 전제성이 없다는 이해관계인의 의견도 수긍할만한 여지가 있다.

그런데 이 사건에서 제청법원은 연금보험료 납입고지를 ‘이 사건 부과처분’이라고 적시하였고, 제청이유에서 “이 사건 법률조항이 위헌으로 무효일 경우에는 신청인의 공단에 대한 소득월액 신고 자체도 위헌인 법률에 근거한 것으로서, 신청인이 신고한 소득월액을 기초로 하여 표준소득월액을 산정하여 연금보험료를 부과한 이 사건 부과처분은 위법함을 면치 못한다.”라고 함으로써 표준소득월액결정처분의 문제점을 당해 소송절차에서 다툴 수 있다고 판단한 것으로 보인다.

그렇다면 헌법재판소로서는 제청의 기초가 되는 법률의 해석에서 그 이유가 일부 명시되지 않은 점이 있다 하더라도 먼저 나서서 법률해석을 확정하여 제청법원의 판단을 명백히 불합리하여 유지될 수 없는 것이라고 단정하기보다는 제청법원의 제청취지를 존중하여 재판의 전제성을 긍정함이 상당하다.

다. 본안에 관한 판단

(1) 법률의 명확성원칙과 포괄위임금지원칙의 관계

제청법원은 법 제3조 제1항 제3호 및 제19조 제2항에 대하여 모두 법률의 명확성원칙 위배와 포괄위임금지원칙의 위배를 들고 있다.

헌법 제75조는 “대통령은 법률에서 구체적으로 범위를 정하여 위임받은 사항에 관하여 대통령령을 발할 수 있다.”고 규정하여 위임입법의 헌법상 근거를 마련함과 동시에 위임은 구체적으로 범위를 정하여 하도록 하여 그 한계를 제시하고 있다. 이는 행정부에 입법을 위임하는 수권법률의 명확성원칙에 관한 것으로서 법률의 명확성원칙이 행정입법에 관하여 구체화된 특별규정이라고 할 수 있다(헌재 1999. 4. 29. 94헌바37, 판례집 11-1, 289, 325-326).

따라서 이 사건 법률조항의 명확성원칙 위배 여부는 헌법 제75조의 포괄위임금지의 원칙의 위반 여부에 대한 심사로써 충족된다 할 것이므로 이하에서는 이 사건 법률조항의 포괄위임금지원칙 위배 여부에 대하여만 검토하기로 한다.

(2) 심사기준

법률이 어떤 사항에 관하여 대통령령에 위임할 경우에는 국민이 장래 대통령령으로 규정될 내용을 일일이 예견할 수는 없다고 할지라도 적어도 그 기본적 윤곽만은 예측할 수 있도록 기본적인 사항들에 관하여 법률에서 구체적으로 규정하여야 한다(헌재 2002. 9. 19. 2002헌바2, 판례집 14-2, 331, 336). 위임의 구체성․명확성의 요구 정도는 그 규율대상의 종류와 성격에 따라 달라질 것이지만, 특히 처벌법규나 조세법규 등 국민의 기본권을 직접적으로 제한하거나 침해할 소지가 있는 법규에서는 구체성․명확성의 요구가 강화되어 그 위임의 요건과 범위가 일반적인 급부행정법규의 경우보다 더 엄격하게 제한적으로 규정되어야 하는 반면에, 규율대상이 지극히 다양하거나 수시로 변화하는 성질의 것일 때에는 위임의 구체성․명확성의 요건이 완화되어야 할 것이다(헌재 1998. 3. 25. 96헌바57, 판례집 10-1, 255, 264; 헌재 2002. 6. 27. 2000헌가10, 판례집 14-1, 565, 570).

즉 급부행정 영역에서는 기본권침해 영역보다는 구체성의 요구가 다소 약화되어도 무방하다고 해석되며 다양한 사실관계를 규율하거나 사실관계가 수시로 변화될 것이 예상될 때에는 위임의 명확성의 요건이 완화된다. 뿐만 아니라 위임조항에서 위임의 구체적 범위를 명확히 규정하고 있지 않다고 하더라도 당해 법률의 전반적 체계와 관련규정에 비추어 위임조항의 내재적인 위임의 범위나 한계를 객관적으로 분명히 확정할 수 있다면 이를 일반적으로 포괄적인 백지위임에 해당하는 것으로 볼 수 없다(헌재 1997. 12. 24. 95헌마390, 판례집 9-2, 817, 829; 헌재 2002. 12. 18. 99헌바105등, 판례집 14-2, 774, 793).

이 사건의 경우에 제청법원은 국민연금이 국민에게 금전급부의무를 부과하는 성질이 강하므로 법 제3조 제1항 제3호에 대하여 위임입법 시 요구되는 구체성의 정도는 일반 급부행정법규보다 강하게 요구된다고 한다.

그러나 헌법재판소는 국민연금제도는 가입기간 중에 납부한 보험료를 급여의 산출근거로 하여 일정한 급여를 지급하는 것이므로 반대급부 없이 국가에서 강제로 금전을 징수하는 조세와는 성격을 달리하며, 비록 법 제79조가 연 금보험료를 납부하지 아니하는 경우 국세체납처분의 예에 따라 강제로 징수하도록 규정하고 있으나 이는 국민연금제도의 고도의 공익성을 고려하여 법률이 특별히 연금보험료의 강제징수 규정을 둔 것이지 그렇다고 하여 국민연금보험료를 조세로 볼 수는 없다고 결정한 바 있다(헌재 2001. 2. 22. 99헌마365, 판례집 13-1, 301, 304; 헌재 2001. 4. 26. 2000헌마390, 판례집 13-1, 977, 984).

우리 나라의 국민연금이 강제가입제도를 취하고 있는 것은 사회보험의 하나로서 소득재분배 기능을 담보하기 위한 것임은 부정할 수 없고, 연금보험료와 급여와의 관계를 어떻게 정할 것인가 하는 것은 사회적 효율성과 개별적 공평성을 고려하여 입법자가 적절하게 선택하는 것으로서 연금보험료와 급여 사이에 반드시 비례관계를 상정할 것은 아니며, 실제로 우리 국민연금의 경우 최고등급 소득자도 자신이 부담한 연금보험료의 합계액보다는 많은 금액의 급여를 수령하게 되므로(헌재 2001. 2. 22. 99헌마365, 판례집 13-1, 301, 312-316), 지금 당장 보험료 납부의무를 진다고 하여 조세와 유사하다거나 국민에게 부담적 성질을 갖는 제도라고 단정할 수 없다고 하는 점에서 위와 같은 헌법재판소의 결정내용은 여전히 타당하다 할 것이다.

그렇다면 이 사건 법률조항이 입법을 위임함에 있어서 지켜야 할 헌법상의 원칙을 준수하고 있는지를 판단하기 위한 심사기준으로 연금보험료 납부의무를 부과하는 점에만 초점을 맞추어 조세행정법규와 같은 정도의 위임의 명확성․구체성을 요구할 수는 없다 할 것이므로 조세법규에서의 심사기준보다는 완화되어야 할 것이다.

(3) 법 제3조 제1항 제3호에 대한 판단

우리의 국민연금제도는 지역가입자와 사업장가입자를 통합하여 운영하고 있는바, 국민연금제도 운영에서 지역가입자와 사업장가입자를 통합할 것인지 분리할 것인지의 문제는 입법자의 정책판단에 맡겨질 문제이고 통합운영과 분리운영은 각각 나름대로 장점과 단점을 가지고 있으며 어떠한 방식이 절대적인 비교우위성을 가지고 있다고 평가하기는 어렵다.

국민연금 가입대상자 가운데 지역가입자는 경제활동 형태가 다양할 뿐만 아니라 소득수준 또는 소득의 형태 및 발생주기가 지역가입자 상호 간 및 일반 사업장 가입자와 판이하게 다르다는 특성이 있어서 그 소득파악 자체가 용이하지 않을 뿐 아니라 실제소득의 반영정도도 그다지 높지 않을 것이라고 보는 데에는 여러 견해가 일치하고 있다.

그런데 앞서 본 바와 같이 우리의 국민연금제도가 지역가입자와 사업장가입자를 통합하여 운영하고 있으므로 사업장가입자와 지역가입자 사이의 형평을 도모하고 법의 기능으로서의 소득재분배의 적절성을 유지하여 종국적으로 법이 지향하는 분담성원칙을 실현하고, 소득신고를 기초로 결정된 표준소득월액을 기준으로 연금급여가 이루어지는 체계에서 지역가입자의 연금급여의 적정성을 달성하기 위해서는 지역가입자의 실제소득의 파악이 매우 중요하다고 할 것인데, 지역가입자의 소득형태나 발생양태의 특성상 기존의 세법에 의하여 파악되는 범위만으로는 충분치 않고 가능한 한 세법상 파악되지 않는 부분까지 포함할 필요성이 있다 할 것이다.

그러므로 이와 같이 소득형태나 발생주기 등이 매우 다양하고 수시로 변화하는 성질을 가지는 지역가입자의 소득을 정의함에 있어서는 일일이 법률로 정하기 어려우므로 하위 법규에 위임할 필요성을 인정할 수 있다.

또한 법 제3조 제1항 제3호는 소득을 ‘일정 기간 동안의 근로의 제공 또는 사업 및 자산의 운영 등에서 얻는 수입’으로 정의하면서 종별에 따른 소득의 범위를 대통령령에 위임하고 있는바, 지역가입자의 경우에는 대통령령에서 근로활동이나 사업활동 또는 자산운영의 결과 벌어들인 수입 중 일정한 기간 동안의 것과 관련하여 소득산정의 방식이나 기간 등에 대하여 보다 구체적으로 정해질 것이라는 점을 예측할 수 있으므로 위임에 있어서 헌법상 요구하는 명확성․구체성의 한계를 준수하고 있다고 볼 것이다.

(4) 법 제19조 제2항에 대한 판단

국민연금은 소득활동 및 소득발생 여부에 따라 수시로 가입과 탈퇴, 가입 및 자격상태가 변동하여 가입자의 자격과 연금보험료 부담의 연속성이 유지되지 않는 특성이 있고 지역가입자의 경우에는 이러한 특성이 더욱 두드러지게 나타나는바 소득의 시점을 일률적으로 법률에서 규정하는 것은 불가능하므로 위임의 필요성이 인정된다.

국민연금보험료는 표준소득월액을 기초로 하여 계산되고 사업장가입자의 경우에도 소득 ‘월액’을 산정하도록 하는 등의 전반적인 운영방식을 고려하면 지역가입자의 경우에도 소득발생기간의 소득이 모두 ‘월액’ 단위로 계산될 것임을 넉넉히 예상할 수 있다 할 것이므로, 법 제19조 제2항에서 신고할 사항으로 정하고 있는 ‘소득에 관한 사항’에는 ‘소득이 발생한 기간’이 포함됨을 알 수 있다 할 것이어서 그 구체적인 내용을 보건복지부령에 위임하였다 하더라도 위임에 있어서 헌법상 요구되는 명확성․구체성의 한계를 일탈했다고 보기 어렵다.

4. 결　론

그렇다면 이 사건 법률조항은 헌법에 위반되지 아니하므로 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.

재판관　이강국(재판장)(해외출장으로 서명날인 불능) 이공현

조대현 김희옥(주심) 김종대 민형기 이동흡 목영준

[별 지]

관련법령조항

국민연금법(1998. 12. 31. 법률 제5623호로 개정된 것) 제3조(정의등) ① 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다.

1., 2. 생략

4.“평균소득월액”이라 함은 매년의 사업장가입자 및 지역가입자 전원의 표준소득월액의 평균치를 말한다.

5.“표준소득월액”이라 함은 연금보험료 및 급여의 산정을 위하여 가입자의 소득월액을 기준으로 하여 등급별로 대통령령이 정하는 금액을 말한다.

6.“사업장가입자”라 함은 사업장에 사용된 근로자 및 사용자로서 제8조의 규정에 의하여 국민연금에 가입된 자를 말한다.

7.“지역가입자”라 함은 사업장가입자 외의 자로서 제10조의 규정에 의하여 국민연금에 가입된 자를 말한다.

8., 9. 생략

10.“연금보험료”라 함은 국민연금사업에 필요한 비용으로서 사업장가입자에 있어서는 부담금 및 기여금의 합계액을, 지역가입자․임의가입자 및 임의계속가입자에 있어서는 본인이 납부하는 금액을 말한다.

11.～13. 생략

②, ③ 생략

제10조(지역가입자) 제8조의 규정에 의한 사업장 가입자가 아닌 자로서 18세 이상 60세 미만인 자는 당연히 지역가입자가 된다. 다만, 다음 각 호의 1에 해당하는 자를 제외한다.

1.다음 각 목의 1에 해당하는 자로서 별도의 소득이 없는 자

가.제6조 단서의 규정에 의한 국민연금가입대상제외자의 배우자

나. 사업장가입자 및 지역가입자의 배우자

다. 별정우체국직원의 배우자

라. 퇴직연금 등 수급권자의 배우자

2. 퇴직연금 등 수급권자

3.18세 이상 23세미만인 자로서 학생이거나 군복무 등으로 소득이 없는 자

제20조(신고인에 대한 통지 등) ① 국민연금관리공단은 제19조의 규정에 의한 신고를 받은 때에는 그 내용을 확인하고, 신고내용이 사실과 다르다고 인정될 때에는 그 뜻을 신고인에게 통지하여야 한다.

제21조(가입자 등에 대한 통지 등) ① 국민연금관리공단은 제14조의 규정에 의하여 사업장가입자의 자격의 취득 및 상실에 관한 확인을 한 때와 표준소득월액이 결정되거나 변경된 때에는 이를 해당 사업장의 사용자에게 통지하여야 하며, 지역가입자․임의가입자 또는 임의계속가입자의 자격의 취득 및 상실에 관한 확인을 한 때와 표준소득월액이 결정되거나 변경된 때에는 이를 해당 지역가입자․임의가입자 또는 임의계속가입자에게 통지하여야 한다.

제75조(연금보험료의 징수)①국민연금관리공단은 국민연금사업에 소요되는 비용에 충당하기 위하여 가입자 및 사용자로부터 가입기간 동안 매월 연금보험료를 징수한다.

② 사업장가입자의 연금보험료 중 기여금은 사업장가입자 본인이, 부담금은 사용자가 부담하되, 그 금액은 각각 표준소득월액의 1천분의 45에 해당하는 액으로 한다.

③ 지역가입자․임의가입자 및 임의계속가입자의 연금보험료는 지역가입자․임의가입자 또는 임의계속가입자 본인이 부담하되, 그 금액은 표준소득월액의 1천분의 90으로 한다.

제107조(과태료) 다음 각 호의 1에 해당하는 자에 대하여는 10만 원 이하의 과태료를 과한다.

1.제19조 제2항 또는 제100조 제1항 또는 제2항의 규정에 의한 신고를 하지 아니한 자

부칙

제4조(연금보험료 등에 관한 적용 예) ① 제10조의 개정규정에 의한 지역가입자, 제10조의2의 규정에 의한 임의가입자, 부칙 제14조의 규정에 의한 지역가입자와 국민연금에 가입된 사업장에 종사하지 아니하는 임의계속가입자의 연금보험료는 제4조 제1항의 개정규정 및 제75조 제3항의 규정에 불구하고 1999년 4월부터 2000년 6월까지는 표준소득월액의 1천분의 30에 해당하는 금액으로, 2000년 7월부터 2001년 6월까지는 표준소득월액의 1천분의 40에 해당하는 금액으로, 2001년 7월부터 2002년 6월까지는 표준소득월액의 1천분의 50에 해당하는 금액으로, 2002년 7월부터 2003년 6월까지는 표준소득월액의 1천분의 60에 해당하는 금액으로, 2003년 7월부터 2004년 6월까지는 표준소득월액의 1천분의 70에 해당하는 금액으로, 2004년 7월부터 2005년 6월까지는 표준소득월액의 1천분의 80에 해당하는 금액으로 한다.

② 제75조 제2항의 개정규정에 의한 기여금 및 부담금과 동 조 제3항의 규정에 의한 연금보험료는 제4조 제1항의 개정규정에 불구하고 2009년까지 이를 조정하지 아니한다.

국민연금법시행령

제3조(소득의 범위) ② 지역가입자와 60세 이상의 자로서 지역가입자의 요건을 갖춘 임의계속가입자(이하 “지역임의계속가입자”라 한다)의 법 제3조 제1항 제3호의 규정에 의한 소득의 범위는 다음 각 호의 것으로 하되 해당 가입자의 소득이 2 이상인 경우에는 합산한 것으로 한다. <개정 1999. 3. 31., 2000. 12. 12.>

1. 농업소득

경종업, 과수․원예업, 양잠업, 종묘업, 특수작물생산업, 가축의 사육업, 종축업 또는 부화업과 이에 부수하는 업무에서 얻는 소득

2. 임업소득

영림업․임산물생산업 또는 야생조수사육업과 이에 부수하는 업무에서 얻는 소득

3. 어업소득

어업과 이에 부수하는 업무에서 얻는 소득

4. 근로소득

제1항 제2호의 규정에 의한 소득

5. 사업소득

도매업․소매업․제조업 기타의 사업에서 얻는 소득

제5조(등급별 표준소득월액) 법 제3조 제1항 제5호의 규정에 의한 등급별 표준소득월액은 별표1과 같다.

제6조(가입자 자격취득시 및 납부재개 시의 표준소득월액의 결정 및 적용기간) ① 사업장가입자 또는 사업장임의계속가입자가 가입자 자격을 취득하여 연금보험료를 최초로 납부하거나 법 제77조의2의 규정에 의한 연금보험료의 납부예외기간이 종료되어 연금보험료의 납부를 재개하는 경우의 표준소득월액은 다음 각 호의 규정에 의한 액을 소득월액으로 하여 공단이 결정하되, 그 적용기간은 자격을 취득한 날 또는 납부를 재개한 날이 속하는 달부터 제7조 제1항의 규정에 의하여 정기결정되는 표준소득월액을 적용하는 달의 전달까지로 한다.

1.월․주 기타 일정기간으로 소득이 정하여지는 경우에는 그 소득액을 그 기간의 총일수로 나눈 액의 30배에 상당하는 액

2.일․시간․생산고 또는 도급으로 소득이 정하여지는 경우에는 가입자의 자격을 취득한 날 또는 납부를 재개한 날이 속하는 달의 전 1월간에 당해 사업장에서 같은 업무에 종사하고 또한 같은 소득이 있는 자가 받은 소득월액을 평균한 액

3.제1호 및 제2호의 규정에 의하여 소득월액을 산정하기 곤란한 자에 대하여는 가입자의 자격을 취득한 날 또는 납부를 재개한 날이 속하는 달의 전 1월간에 그 지방에서 같은 업무에 종사하고 또한 같은 소득이 있는 자가 받은 소득월액을 평균한 액

②지역가입자 또는 지역임의계속가입자가 가입자 자격을 취득하여 연금보험료를 최초로 납부하거나 법 제77조의2의 규정에 의한 연금보험료의 납부예외기간이 종료되어 연금보험료의 납부를 재개하는 경우의 표준소득월액은 가입자 자격취득시 또는 납부재개시 종사하는 업무에서 얻는 소득으로서 당해 가입자 또는 대리인이 신고한 소득을 소득월액으로 하여 공단이 결정한다. 이 경우 공단은 당해 가입자 또는 대리인이 소득신고를 하는 때에 참고가 될 수 있도록 종사업종별 과세자료, 종사업종, 사업장규모 및 농지면적 등을 기초로 하여 산정한 금액을 신고권장소득월액으로 제시하거나 미리 통지할 수 있다.

제7조(가입기간 중 표준소득월액의 결정 및 적용기간) ① 생략

②지역가입자 또는 지역임의계속가입자에 대한 자격취득 후 가입기간중의 표준소득월액은 다음 각 호의 1에 해당하는 방법에 의하여 공단이 결정한다.

1. 소득의 변경이 없는 경우

제6조 제2항의 규정에 의한 자격취득 시의 당해 가입자의 표준소득월액

2. 1회 이상 소득의 변경이 있는 경우

공단은 법 제101조의 규정에 의하여 사업장 등에 대한 조사․확인에 의하여 종사업종의 변경 등 소득의 변동사유를 확인하거나 과세자료 등에 의하여 가입자의 실제소득이 기존의 표준소득월액과 다르다고 인정되는 경우에는 당해 가입자에게 법 제19조의 규정에 의하여 변경된 소득을 신고할 것을 통지하여 그 가입자 또는 대리인이 신고한 전년도의 제3조 제2항의 규정에 의한 소득으로 표준소득월액을 결정하되, 그 결정을 한 날이 속하는 달의 다음달부터 이를 적용한다. 이 경우 공단은 당해 가입자 또는 대리인이 소득신고를 하는 때에 참고가 될 수 있도록 전년도의 제3조 제2항의 규정에 의한 소득의 범위 안에서 과세자료․종사업종․사업장규모 및 농지면적 등을 기초로 하여 산정한 금액을 신고권장소득월액으로 미리 통지할 수 있다.

③지역가입자 또는 지역임의계속가입자나 그 대리인은 다음 각 호의 1에 해당하는 경우에는 보건복지부령이 정하는 바에 의하여 공단에 표준소득월액의 변경을 신청할 수 있으며, 그 표준소득월액은 당해 가입자 또는 대리인이 신청한 소득으로 이를 결정하되, 그 변경을 신청한 날이 속하는 다음 달부터 이를 적용한다.

1.종사업종의 변경, 경영실적의 변동 또는 사업중단 등으로 소득이 증가 또는 감소된 경우

2.가입자 본인이 표준소득월액을 실제소득보다 높게 결정하여 줄 것을 희망하는 경우

제9조(표준소득월액의 결정의 특례) ① 사업장가입자․지역가입자․사업장임의계속가입자 또는 지역임의계속가입자의 표준소득월액을 제6조의 규정에 의하여 계산하기 곤란하거나, 제6조 또는 제7조 제1항․제2항․제3항 제1호의 규정에 의하여 신고 또는 신청한 소득이 실제소득과 현저한 차이가 있는 경우에는 동 규정에 불구하고 공단이 이를 결정하되, 그 결정기준 및 결정방법 등에 관하여는 법 제5조의 규정에 의한 국민연금심의위원회의 사전심의를 거쳐야 한다.

② 생략

③사업장가입자․지역가입자․사업장임의계속가입자 또는 지역임의계속가입자의 소득월액에 대하여 법 제19조의 규정에 의한 신고를 하지 아니한 경우로서 법 제101조 제1항의 규정에 의한 확인결과 소득관련자료가 없는 경우에는 공단이 다음 각 호의 구분에 따른 금액을 소득월액으로 하여 표준소득월액을 결정한다.

1.가입기간 중 표준소득월액의 결정의 경우에는 당해 가입자의 전년도 표준소득월액을 법 제3조 제1항 제4호의 규정에 의한 평균소득월액의 변동율을 기준으로 조정한 금액

2.가입자 자격취득 시 또는 납부재개 시의 표준소득월액을 결정하는 경우에는 제10조 본문의 규정에 의한 임의가입자 등에게 적용하는 표준소득월액에 해당하는 금액

④제6조 및 제7조 제1항․제2항의 규정은 사업장가입자․지역가입자․사업장임의계속가입자 또는 지역임의계속가입자의 소득월액에 대하여 법 제19조의 규정에 의한 신고를 하지 아니한 경우로서 법 제101조 제1항의 규정에 의한 확인결과 소득관련 자료가 있는 경우에 관하여 이를 준용한다.

제10조(임의가입자 등의 표준소득월액의 결정 및 적용기간) ① 다음 각 호의 1에 해당하는 가입자(국민기초생활보장법에 의한 수급자를 제외한다. 이하 이 항에서 같다)의 표준소득월액은 매년 전년도 12월 31일 현재의 사업장가입자 및 지역가입자 전원의 표준소득월액을 기준으로 그 중위수에 해당하는 자의 표준소득월액에 해당하는 액으로 하되, 그 적용기간은 당해연도 4월부터 다음 연도 3월까지로 한다. 다만, 가입자 본인의 표준소득월액을 중위수에 해당하는 자의 표준소득월액 보다 높게 결정하여 줄 것을 신청하는 경우에는 공단은 표준소득월액의 변경결정을 할 수 있다.

1. 임의가입자

2.사업장임의계속가입자 및 지역임의계속가입자를 제외한 임의계속가입자

[별표 1]　등급별 표준소득월액

등급	소득월액	표준소득월액
1	225,000 미만	220,000
2	225,000 이상 235,000 미만	230,000
3	235,000 이상 245,000 미만	240,000

등급	소득월액	표준소득월액
4	245,000 이상 255,000 미만	250,000
5	255,000 이상 265,000 미만	260,000
6	265,000 이상 280,000 미만	270,000
7	280,000 이상 300,000 미만	290,000
8	300,000 이상 325,000 미만	310,000
9	325,000 이상 355,000 미만	340,000
10	355,000 이상 385,000 미만	370,000
11	385,000 이상 420,000 미만	400,000
12	420,000 이상 460,000 미만	440,000
13	460,000 이상 500,000 미만	480,000
14	500,000 이상 545,000 미만	520,000
15	545,000 이상 595,000 미만	570,000
16	595,000 이상 645,000 미만	620,000
17	645,000 이상 700,000 미만	670,000
18	700,000 이상 760,000 미만	730,000
19	760,000 이상 820,000 미만	790,000
20	820,000 이상 885,000 미만	850,000
21	885,000 이상 955,000 미만	920,000
22	955,000 이상 1,025,000 미만	990,000
23	1,025,000 이상 1,095,000 미만	1,060,000
24	1,095,000 이상 1,170,000 미만	1,130,000
25	1,170,000 이상 1,250,000 미만	1,210,000

등급	소득월액	표준소득월액
26	1,250,000 이상 1,335,000 미만	1,290,000
27	1,335,000 이상 1,425,000 미만	1,380,000
28	1,425,000 이상 1,515,000 미만	1,470,000
29	1,515,000 이상 1,610,000 미만	1,560,000
30	1,610,000 이상 1,710,000 미만	1,660,000
31	1,710,000 이상 1,810,000 미만	1,760,000
32	1,810,000 이상 1,915,000 미만	1,860,000
33	1,915,000 이상 2,030,000 미만	1,970,000
34	2,030,000 이상 2,135,000 미만	2,080,000
35	2,135,000 이상 2,245,000 미만	2,190,000
36	2,245,000 이상 2,360,000 미만	2,300,000
37	2,360,000 이상 2,475,000 미만	2,420,000
38	2,475,000 이상 2,600,000 미만	2,540,000
39	2,600,000 이상 2,730,000 미만	2,670,000
40	2,730,000 이상 2,870,000 미만	2,800,000
41	2,870,000 이상 3,010,000 미만	2,940,000
42	3,010,000 이상 3,150,000 미만	3,080,000
43	3,150,000 이상 3,310,000 미만	3,230,000
44	3,310,000 이상 3,450,000 미만	3,380,000
45	3,450,000 이상	3,600,000