행정소송의 원고적격5 판례 해설 이웃소송(구필승 행정법총론)

[jenny lee]

https://youtu.be/jmaf1z9uSNE

•수익적 행정처분, 신청내용대로 처분이 이루어진 경우에 그 처분의 상대방은 취소소송을 제기할 원고적격이 인정되지 않는다. → 침해된 이익이 없기 때문임. 【2011 국가직 9급】

《판례》- 행정처분이 수익적 처분이거나 신청 내용대로 이루어진 처분인 경우 원고적격(×)
◈ 매도인이 토지매매에 따른 소유권이전등기절차를 이행하지 않자 매수인이 매도인을 상대로 토지거래계약허가신청절차의 이행을 구하는 소를 제기하여 승소판결을 받아 매수인과 매도인의 공동 명의로 신청함에 따라 이루어진 토지거래허가처분에 관하여, 매도인 역시 그 신청인이었고 처분의 내용도 그 신청대로라 할 것이므로 매도인이 그 처분으로 인하여 어떠한 권리나 법률상 보호되는 이익을 침해당하였다고 볼 수 없다(대판 94누7324, 토지거래허가처분취소).

•행정처분의 직접 상대방이 아닌 제3자라도 당해 행정처분의 취소를 구할 법률상 이익이 있는 경우에는 원고적격이 인정된다. 【2013 국가직 9급】 【2011 국가직 9급】

→ 인인소송(이웃소송), 경업자 소송, 경원자 소송 등 모두가 제3자의 법률상 이익을 인정

•행정처분으로 법인 또는 단체의 사적(개인적) 법률상 이익이 침해된 경우에도 그 법인 또는 단체에게 원고적격이 인정된다. 그러나 환경상 이익은 자연인에게 귀속되는 것으로 법인에게는 원고적격을 인정하지 아니한다.

① 약제를 제조·공급하는 제약회사가 보건복지부 고시인 ‘약제급여·비급여 목록 및 급여 상한금액표’ 중 약제의 상한금액 인하 부분에 대하여 그 취소를 구할 원고적격이 있다. (○) 【2019 지방직9급】

☞ 보건복지부 고시(약제급여 상한금액인하)로 불이익을 받는 제약회사에게 그 고시를 취소할 원고적격 인정. 제약회사의 수익이 감소하기 때문임.

② 교수협의회와 총학생회는 교육부장관의 이사선임처분을 다툴 법률상 이익을 가지지만, 전국대학노동조합 대학교지부는 법률상 이익이 없다(×) 【2017 지방직9급(2회)】

☞ 구 사립학교법령 및 학교법인 정관 규정은 헌법 제31조 제4항에 정한 교육의 자주성과 대학의 자율성에 근거한 상지대학교 교수협의회와 총학생회의 학교운영참여권을 구체화하여 이를 보호하고 있다고 해석되므로, 상지대학교 교수협의회와 총학생회는 이사선임처분을 다툴 법률상 이익을 가짐. 고등교육법령은 교육받을 권리나 학문의 자유를 실현하는 수단으로서 학생회와 교수회와는 달리 상지대학교의 직원으로 구성된 노동조합의 성립을 예정하고 있지 아니함. 직원노동조합은 근로자가 주체가 되어 자주적으로 단결하여 근로조건의 유지·개선 기타 근로자의 경제적·사회적 지위의 향상을 도모하기 위하여 조직된 단체인 점 등을 고려할 때, 상지대학교의 직원으로 구성된 노동조합이 교육받을 권리나 학문의 자유를 실현하는 수단으로서 직접 기능한다고 볼 수는 없음. 상지대학교 직원들로 구성된 전국대학노동조합 상지대학교지부의 법률상 이익까지 보호하고 있는 것으로 해석할 수는 없다(대판 2012두19496,19502).

③ 재단법인 수녀원은 공유수면매립목적 변경 승인처분의 무효확인을 구할 원고적격이 없다(○) 【2016 지방직9급】

☞ 자연인이 아닌 수녀원은 쾌적한 환경에서 생활할 수 있는 이익을 향수할 수 있는 주체가 아니므로 위 처분으로 위와 같은 생활상의 이익이 직접적으로 침해되는 관계에 있다고 볼 수도 없음. 위 처분으로 환경에 영향을 주어 수녀원이 운영하는 쨈 공장에 직접적이고 구체적인 재산적 피해가 발생한다거나 갑 수녀원이 폐쇄되고 이전해야 하는 등의 피해를 받거나 받을 우려가 있다는 점 등에 관한 증명도 부족함. 따라서 수녀원은 처분의 무효 확인을 구할 원고적격이 없다(대판 2010두2005, 창원시 수정지구공유수면매립목적변경승인처분무효).

4. 원고적격에 관한 구체적인 판례 검토

이하에서는 원고적격의 인정에 관한 대법원의 판례를 인근 주민, 경업자 소송, 경원자 소송, 제3자의 경우, 단체소송, 기타 순으로 살펴본다.

1) 인근 주민(인인소송)

•행정처분의 근거법규 및 관계법규가 인근 주민의 개인적 이익도 보호하고 있으면 인근 주민에게 원고적격이 인정된다. 이를 인인소송(隣人訴訟) 또는 이웃소송이라고 한다.

•인근주민에게 시설설치허가를 다툴 원고적격이 있는지는 당해 처분의 근거법규 및 관계법규가 공익뿐만 아니라 인근주민의 개인적 이익도 보호하고 있다고 해석되는 경우에 원고적격 인정.

•특히 시설을 설치함에 있어서 환경영향평가를 실시하여야 하는 경우에 환경영향평가법도 시설허가 처분의 근거법규 및 관계법규가로 보고 환경영향평가 대상지역에 거주하는 주민에게 원고적격 인정

•환경영향평가 대상지역 안에 있는 주민은 당연히 원고적격이 인정되는 것은 아니며 환격상의 개인적 이익이 직접 구체적으로 침해될 것이 추정되어 원고적격이 있는 것으로 추정될 뿐임. 따라서 환경상의 개인적 이익이 직적 구체적으로 침해될 것이 예상되지 않는 경우에는 환경영향 평가 대상지역 안에 있는 주민일지라도 원고적격이 인정되지 않음.

•환경영향평가 대상지역 밖에 있는 주민은 처분전과 비교하여 수인한도를 넘는 환경피해의 우려가 있는 경우에 이를 입증함으로써 처분의 취소를 구할 원고적격 인정받을 수 있음

(1) 원고적격이 있는 인근 주민(○)

① 주거지역내의 제한면적을 초과한 연탄공장건축허가 처분으로 불이익을 받고 있는 인근 주민은 당해 행정처분의 취소를 구할 원고적격이 있다(○)

☞ 주거지역에 연탄공장이 생기면 연탄가루가 날라 다니잖아요. 따라서 도시계획법과 건축법은 주거지역에 거주의 안녕과 건전한 생활환경의 보호를 해치는 모든 건축을 금지하고 있음(도시계획법 19조 1항과 개정전 건축법 32조 1항). 이 사건에서 주거지역내에 제한면적을 초과한 연탄공장 건축허가처분으로 불이익을 받고 있는 제3거주자(인근주민)는 직접 행정처분의 상대자는 아니지만 행정처분으로 말미암아 위 법률에 의하여 보호되는 이익을 침해받고 있음. 따라서 원고적격 인정(대판73누96).

② LPG자동차충전소설치허가처분의 상대방이 아닌 인근 주민도 그 처분으로 인하여 법률상 보호되는 이익을 침해당한 경우에는 그 처분의 취소 또는 변경을 구할 원고적격이 인정된다(○)

☞ 이 사건에서 대구 남구 봉덕동 LPG자동차충전소 설치장소에 인접하여 거주하는 주민들은 다음 두 가지 사유에서 LPG주유소 설치처분의 취소소송을 제기했음. 하나는 그 주유소가 고압가스안전관리법 및 같은법 시행령에 규정된 공공의 안전을 위한 설치허가 기준에 미달한 다는 것이었음. 또 하나는 환경보전법이 요구하는 환경오염으로 인한 위해의 방지의무를 저버렸기 때문에 위법한 처분이라는 것이었음. 대법원은 이 들 두 가지 사유를 그대로 받아들여 줌(대판 83누59).

③ 토사채취 허가지의 인근 주민들은 토사채취허가의 취소를 구할 원고적격이 인정된다(○)

☞ 사유림 산에서 토사채취허가를 하면 인근 주민은 산사태, 수질오염, 먼지공해 등의 피해가 예상됨. 따라서 산림법령은 산림의 보호·육성, 임업생산력의 향상 및 산림의 공익기능의 증진을 도모함으로써 그와 관련된 공익을 보호하려는 데에 그치는 것이 아니라 그로 인하여 직접적이고 중대한 생활환경의 피해를 입으리라고 예상되는 이익까지 보호하고 있음. 이 사건에서 밀양시장이 대덕 토건공영(주)에게 사유림 산에서 토사채취를 허가함. 따라서 인근 지역의 주민들은 주거·생활환경에 피해를 받게 됨. 따라서 법원은 산림법령에 따라 그 취소를 구할 원고적격을 인정(대판2005두9736)

④ 환경영향평가대상사업에 해당하는 국립공원집단시설지구 개발사업(속리산 용화온천개발사업)에 있어서 그 시설물의 기본설계변경승인처분과 관련하여 환경영향평가대상지역 안의 주민들이 갖고 있는 환경상 이익은 법률상 이익이다(○) 【2011 국가직 9급】

☞ 환경영향평가 대상사업이라는 자체가 환경영향평가법에 따라 평가대상지역 안의 주민들의 쾌적한 환경에서 생활할 수 있는 개별적 이익까지도 보호하고 있기 때문임. 이 판례는 환경피해로 온천개발을 막은 기념비적 판례. 속리산 국립공원 지구내의 용화온천개발지역은 안동시와 충북 괴산군, 보은군의 경계에 위치하고 있음. 법적으로 안동시 지역이라 안동시에서는 적극적으로 온천을 개발하려고 노력함. 그런데 용화온천을 개발하면 4킬로미터 떨어진 충북 괴산군 청천면 지역은 온천물이 내려와 식수원과 농업용수가 오염되기 때문에 주민들이 결사반대. 이 판례는 환경부장관이 용화온천기본설계승인을 변경한 것에 대한 취소를 구한 소송. 당초 기본설계에서는 건축연면적 348,087㎡, 방류수량 1일 5,846㎥, 방류수질 생물학적 산소요구량(BOD) 10ppm이었는데, 시설물 건축연면적을 266,289㎡로, 방류수량을 1일 2,197㎥로 각 축소하고, 방류수질을 BOD 1ppm으로 강화하여 변경승인함. 그런데 충북 괴산군 청천면 주민은 환경부장관의 이러한 꼼수에 넘어가지 않고 소송을 제기해서 승소. 결국은 환경부장관은 용화온천개발사업승인을 취소. 따라서 환경영향평가대상지역 내의 주민들은 환경부의 처분의 취소를 구할 원고적격이 인정됨(대판99두2970).

⑤ 환경정책기본법령상 사전환경성검토 협의대상지역 내에 포함될 개연성이 충분하다고 보이는 인근 주민들은 그 협의대상에 해당하는 창업사업계획승인처분과 공장설립승인처분의 취소를 구할 원고적격이 인정된다(○)

☞ 사전환경성검토협의 대상지역 안에 포함될 개연성 충분하게 되면 환경법령에 따라 환경피해로 부터 보호를 받게 되기 때문임. 사전환경성검토협의란 시․도지사가 환경에 영향을 미치는 행정계획을 수립·확정하거나 개발사업의 허가하고자 할 경우에는 당해 행정계획 및 개발사업의 확정·허가 등을 하기 전에 환경부장관과 협의를 하는 것을 말함. 이 사건에서 A가 플라스틱 필름 제조공장을 설립하기 위해 창업사업계획승인과 공장설립 승인을 경기도 광주시로 부터 받았음. 그런데 공장부지 인근에 있는 신일아파트 주민이 소송을 제기. 법원에서는 공장 부지에서 신일아파트가 육안으로 보이지 아니고, 공장 부지가 아파트 바로 위쪽이 아닌 다른 능선 쪽에 위치하고 있는 점이 있더라도 아파트로 부터 공장까지 가장 가까운 거리는 71m에 불과한 사실에서 원고적격 인정(대판2006두14001).

⑥ 폐기물소각시설의 부지경계선으로부터 300미터밖에 거주하는 주민들은 폐기물설치기관이 주변영향지역으로 지정․고시하지 않은 경우에도 당해 폐기물처리시설․운영으로 인하여 환경상 이익에 대한 침해 또는 침해우려가 있다는 것을 입증함으로써 폐기물소각시설의 입지지역을 결정․고시한 처분의 무효를 확인을 구할 원고적격을 인정받을 수 있다(○)

☞ 당해 소각시설 설치사업으로 인하여 사업 시행 전과 비교하여 수인한도를 넘는 환경피해를 받거나 받을 우려를 입증하면 원고적격이 인정됨(대판2006두14001).

⑦ 원자로시설부지 인근주민들은 방사성물질 등에 의한 생명․신체의 안전침해가 예상되므로 원자로시설부지 사전승인처분의 취소를 구할 원고적격이 인정된다(○)

☞ 원자력법에서 원자력 시설을 설치할 때에는 그 위치·구조 및 설비가 법령이 정한 기준에 적합하여 방사성물질로 인한 피해를 방지하도록 규정하고 있기 때문임(원자력법제12조제2호). 이 규정의 취지는 인근 주민들의 직접적·구체적 이익을 보호하려는데 목적이 있음(대판97누19588).

⑧ 1일 처리능력이 100t 이상인 폐기물처리시설을 설치하기 위한 폐기물처리시설 설치계획입지가 결정·고시된 지역의 인근 주민은 그 결정․고시처분의 효력을 다툴 원고적격이 인정된다(○)

☞ 관계 법률에서 폐기물처리시설 설치기관은 인근 지역주민의 폐기물 시설 피해대책을 마련하도록 규정하고 있기 때문임(폐기물처리시설 설치촉진 및 주변지역지원 등에 관한 법률제13조제1항, 환경영향평가법제14조제1항). 다시 말해 인근주민의 이익은 법률상 직접적이고 구체적인 이익이므로 행정청(포항시)의 고시를 취소할 원고적격이 됨(대판2004두14229).

⑨ 공설화장장 설치와 관련하여 인근 주민은 도시계획결정처분의 취소를 구할 원고적격이 있다(○)

☞ 도시계획법 및 매장 및 묘지 등에 관한 법률에서 인근 주민의 환경이익을 규정하고 있기 때문임. 즉 도시계획법제17조는 주거지역, 상업지역, 공업지역 및 녹지지역 안에서 공설화장장 설치를 금지하고 있음. 또한 매장 및 묘지 등에 관한 법률은 20호 이상의 주택이 밀집한 지역, 학교 또는 시민이 수시로 모이는 시설로부터 1,000m 이내의 지역에서 공설화장장 설치를 금지하고 있음(동법률시행령제4조제2호). 따라서 공설화장장 부근에 거주하는 이 사건 주민들은 공설화장장 도시계획결정처분의 취소를 구할 법률상 이익이 갖게 됨(대판 94누14544).

⑩ 레미콘공장 부지와 바로 연접된 지역에서 생활하고 있는 주민들은 레미콘 공장설립허가 및 제조시설 설치승인처분의 취소를 구할 원고적격이 있다(○)

☞ 공업배치법에서 공장을 설치함으로 인해 인근 주민의 생활에 피해를 줄 경우에 시장·군수·구청장은 공장의 입지를 제한할 수 있도록 하고 있기 때문임(공업배치법에 근거한 산업자원부장관의 공장입지기준고시 제1999 - 147호). 이 사건에서 경기도 광주시에 남동레미콘 공장을 설립하면 인근 주민은 레미콘 운송차량의 통행으로 인한 소음, 먼지, 진동이 발생하고 오폐수의 배출과 그로 인한 지하수의 오염 및 레미콘 운송시의 교통혼잡 등이 예상됨. 이때 산자부장관의 고시는 법규명령으로서의 효력을 가지는 것에 유의(대판 2005두11500).

⑪ 공장설립으로 수질오염 등이 발생할 우려가 있는 취수장에서 물을 공급받는 지역에 거주하는 주민들은 공장설립승인처분의 취소를 구할 원고적격이 인정된다(○)

☞ 이 사건에서 공장설립 근거 법률은 산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률임. 공장설립시 환경영향평가를 해야 함. 공장설립 예정지(김해시 상동면)는 수도물을 공급하는 취수원인 낙동강 물금취수장에 가까이 있었음. 비록 원고들의 거주지역이 물금취수장으로부터 다소 떨어진 부산광역시 또는 양산시이기는 하나, 수돗물은 수도관 등 급수시설에 의해 공급되는 것이어서 수돗물을 공급받는 주민들이 가지게 되는 수돗물의 수질악화 등으로 인한 환경상 이익의 침해나 침해 우려는 그 거주 지역에 불구하고 그 수돗물을 공급하는 취수시설이 입게 되는 수질오염 등의 피해나 피해 우려와 동일하게 평가될 수 있음(대판2007두16127).

⑫ 납골당설치허가처분에 따라 그 허가조건을 성취하거나 그 처분의 목적을 달성하기 위하여 환경영향평가를 해야 하는 경우에 그 환경영향평가대상지역 안에 거주하는 주민들은 그 처분의 무효확인이나 취소를 구할 원고적격이 있다(○)

☞ 납골당을 설치하려면 『매장 및 묘지 등에 관한 법률』에 따라 관할청의 허가를 받아야함. 그런데 이 사건에서 경기도 광주시장이 A에게 납골당설치허가를 하면서 산림형질변경허가를 받도록 함. 다시 산림형질변경허가를 받으려면 산림법제90조에 따라 환경영향평가를 받아야 됨. 따라서 비록 납골당 설치허가의 직접 근거가 되는 『매장 및 묘지 등에 관한 법률』에 인근주민의 환경영향평가를 규정하지 않지만, 광주시장의 납골당 설치허가 처분의 조건이나 목적을 성취하기 위해서는 산림형질변경과 환경영향평가를 받아야 함. 따라서 이들 관련 법률에 의해 환경영향평가대상지역 안에 거주하는 주민들도 납골당설치허가처분의 취소를 구할 원고 적격이 있다는 것임(대판 2003두12073).

⑬ 공유수면매립과 농지개량사업시행으로 인하여 직접적이고 중대한 환경피해를 입으리라고 예상되는 환경영향평가 대상지역 안의 주민들은 공유수면매립면허처분 등의 무효확인을 구할 원고적격이 인정된다(○)

☞ 새만금사업에서 나온 판례임. 새만금사업은 전북 부안 앞바다에 방조제를 갯벌과 바다를 땅으로 전환하는 간척사업임. 환경영향평가대상지역 안의 주민은 전과 비교하여 수인한도를 넘는 환경침해를 받지 아니하고 쾌적한 환경에서 생활할 수 있는 개별적 이익까지도 공유수면매립법, 환경보전법, 환경정책기본법의 규정에 의해서 보호받음(대판2006두330).

⑭ 폐기물매립시설 부지 경계선으로부터 2km 이내, 폐기물소각시설 부지 경계선으로부터 300m 이내에 거주하는 주민들에게 주변영향지역 결정의 취소 등을 구할 원고적격이 있다(○)

☞ 폐기물처리시설 설치촉진 및 주변지역지원 등에 관한 법률시행령 제18조 제1항 [별표 2] 제2호 (나)목은 ‘주변영향지역이 결정·고시되지 아니한 경우’에 ‘폐기물매립시설의 부지 경계선으로부터 2km 이내, 폐기물소각시설의 부지 경계선으로부터 300m 이내에 거주하는 지역주민으로서 해당 특별자치도·시·군·구의회에서 추천한 읍·면·동별 주민대표’로 지원협의체를 구성하도록 규정하고 있음. 위와 같은 규정의 취지는, 폐기물매립시설의 부지 경계선으로부터 2km 이내, 폐기물소각시설의 부지 경계선으로부터 300m 이내에는 폐기물처리시설의 설치·운영으로 환경상 영향을 미칠 가능성이 있으므로, 그 범위 안에서 거주하는 주민들 중에서 선정한 주민대표로 하여금 지원협의체의 구성원이 되어 환경상 영향조사, 주변영향지역 결정, 주민지원사업의 결정에 참여할 수 있도록 함으로써, 그 주민들이 폐기물처리시설 설치·운영으로 인한 환경상 불이익을 보상받을 수 있도록 하려는 데 있음. 위 범위 안에서 거주하는 주민들이 폐기물처리시설의 주변영향지역 결정과 관련하여 갖는 이익은 주민 개개인에 대하여 개별적으로 보호되는 직접적·구체적 이익으로서 그들에 대하여는 특단의 사정이 없는 한 환경상 이익에 대한 침해 또는 침해 우려가 있는 것으로 사실상 추정되어 원고적격이 인정된다(대판 2014두42520, 주변영향지역거주확인).

⑮ 환경영향평가 대상지역 밖에 거주하는 주민에게 헌법상의 환경권 또는 환경정책기본법에 근거하여 공유수면매립면허처분과 농지개량사업 시행인가처분의 무효확인을 구할 원고적격이 없다(x) 【2017 지방직9급(1회)】

☞ 헌법 제35조 제1항에서 정하고 있는 환경권에 관한 규정만으로는 그 권리의 주체·대상·내용·행사방법 등이 구체적으로 정립되어 있다고 볼 수 없고, 환경정책기본법 제6조도 그 규정 내용 등에 비추어 국민에게 구체적인 권리를 부여한 것으로 볼 수 없다는 이유로, 환경영향평가 대상지역 밖에 거주하는 주민에게 헌법상의 환경권 또는 환경정책기본법에 근거하여 공유수면매립면허처분과 농지개량사업 시행인가처분의 무효확인을 구할 원고적격이 없다고 봄(대판 2006두330, 정부조치계획취소). ※ 그러나 환경영향평가 대상지역 밖의 주민이라 할지라도 공유수면매립면허처분 등으로 인하여 그 처분 전과 비교하여 수인한도를 넘는 환경피해를 받거나 받을 우려가 있는 경우에는, 공유수면매립면허처분 등으로 인하여 환경상 이익에 대한 침해 또는 침해우려가 있다는 것을 입증함으로써 그 처분 등의 무효확인을 구할 원고적격을 인정받을 수 있다.

⑯ 풍력발전소 개발사업 승인처분으로 환경상 침해를 받으리라고 예상되는 영향권 내의 주민들과 그 영향권 내에서 농작물을 경작하는 등 현실적으로 환경상 이익을 향유하는 사람은 그 처분의 취소를 구할 원고적격이 인정된다. 그러나 단지 그 영향권 내의 건물·토지를 소유하거나 환경상 이익을 일시적으로 향유하는 데 그치는 사람은 사실적 이익에 해당된다(○).

☞ 제주도지사가 제주 서귀포시 성산읍에 ㅇㅇ풍력발전소 개발사업을 승인한 것에 대해 인근 주민들이 무효확인 및 취소소송을 제기한 판례임. 앞에서 보았듯이 환경영향평가지역 내의 주민은 환경상 이익이 일반적으로 추정됨. 그런데 이 판례에서 유의할 것이 있음. 환경영향평가지역 내에서 농작물을 경작하는 사람은 법률상 이익이 되는데, 단지 건물 또는 토지를 소유한 자는 원고적격이 부정됨(대판2009두2825).

⑰ 광업권설정허가처분에 따라 재산상, 환경상 이익의 침해를 받거나 받을 우려가 있는 인근 주민은 광업권설정허가처분의 취소를 구할 원고적격이 있다(○)

☞ 광업관련법령에서 광업권자가 업무와 관련하여 재산상, 환경상 이익을 침해하거나 침해할 우려가 있는 자에게 그 손해를 배상할 책임을 지우고 있기 때문임(광업법제75조). 이와 같이 광업관련법령은 광업권자의 광산개발로 인하여 직접적이고 중대한 재산상·환경상 피해가 예상되는 인근주민(토지․건축물의 소유자 또는 점유자, 이해관계인, 주민)들에게 쾌적하게 생활할 수 있는 개별적 이익까지도 보호하고 있음. 광업권은 광물의 탐사권과 채굴권을 포함하는 개념(대판 2006두7577).