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교육평론 2021년 10월 칼럼
제목: 대학의 구조조정, 존폐위기
저자 : 안재오
한국 대학의 구조조정, 존폐위기
급격한 저출산과 노령화에 따른 부작용으로서 대학이 직격탄을 맞고 있다. 최근 밝혀진 바에 의하면 교육부는 대학평가 기준에 미달되는 전국의 52개 대학에 대해서 3년간 140억의 정부 지원을 못받는다고 한다. 1년당 일반대의 경우 약 48억원의 재정지원이 끊기는 것이다. 13년간 등록금 인상 제한과 신입생 미달 등으로 재정난을 겪는 대학들 가운데 상당수가 구조조정 등 존폐 위기에 몰릴 전망이다.
이처럼 같은 학령인구 절벽을 맞이하면서도 유독 대학만이 큰 타격을 받고 비명을 지르는 것은 초-중-고등학교에 비해서 대학이 사립의 비율이 극히 현실을 반영한다. 우리 나라의 고등교육은 대부분 사립대(私立大)에 의존하고 있다. 우리나라 고등교육은 대부분 사립대에 의존하고 있다. 경제협력개발기구(OECD) 국가 대부분은 대학을 직접 운영하고 있는 상황과는 다르게 우리나라는 대학 교육의 대부분을 민간에 떠넘기고 있는 실정이다. 대학 교육에 대한 국가의 책무성 결여, 지원 감소는 고등교육의 질 저하로 이어진다. 설상가상으로 학령인구 급감과 미충원 충격까지 더해지며, 국내 사립대는 대학 본연의 기능마저 상실한 위기에 놓여 있다. (한국 대학신문 2021.03.12.)
대학평가 기준 미달 52개大, 3년간 140억 정부 지원 못받는다
전국 대학(전문대 포함) 약 4분의 1이 교육부의 대학 기본 역량 진단 평가를 통과하지 못해 향후 3년간 학교당 140억원 안팎 정부 일반 재정 지원을 받지 못한다. 13년간 등록금 인상 제한과 신입생 미달 등으로 재정난을 겪는 대학들 가운데 상당수가 구조조정 등 존폐 위기에 몰릴 전망이다. 4년제 일반대 협의체인 한국대학교육협의회는 이번 진단 결과에 반발하며 등록금 인상을 적극 검토하겠다는 입장을 밝히는 등 대학들 반발이 잇따를 전망이다.(조선일보 2021.08.18.)
이 기사와 도표에서 보는 것처럼 한국의 대학 행정구조 시스템은 기이한 2중적 구조를 이루고 있다. 즉 설립은 민간이 하고 대학의 소유주도 민간인인데 중요한 행정적 의결은 국가가 한다는 것이다. 즉 사립대학이 대세인 미국과 국공립 대학이 대세인 유럽의 시스템을 절충적으로 종합한 것이 한국의 대학 행정 구조 시스템이다. 이런 구조적 모순이 현행 대학 구조조정과 퇴출의 근본 문제인 것이다. 사학 즉 개인 소유의 대학에 대해서 왜 교육부가 진단평가를 하고 살생부를 작성할까? 하는 근본적인 문제제기를 하고 이에 대한 해결책을 먼저 고려해야 한다. 바쁘다고 ‘우물에서 숭늉찾기’를 하는 우를 범하면 안된다. 한국의 헌법에는 대학의 자율성이 보장되어 있다.
헌법 31조 4항 : ④교육의 자주성·전문성·정치적 중립성 및 대학의 자율성은 법률이 정하는 바에 의하여 보장된다 라고 명시되어 있다.
그러나 정작 대학 자율성의 핵심적인 사항인 대학 정원 조절이나 등록금 인상 등은 교육부가 규제하고 있다. 벌써 13년간이나 등록금 동결이 되어 있다. 이런 것을 보면 헌법이 보장하는 “교육의 자주성”과 “대학의 자율성”은 말만 번드르르한 사문(死文) 규정에 불과하다는 것을 알 수 있다. 다시 말하면 한국의 사립대학들은 겉으로는 재단소유의 사기업이지만 실질적으로는 국가의 실효지배를 받는 식민지와 다름없다. 사유지도 아니고 공유지도 아닌 것 바로 그것이 현재 한국의 사립대학들의 현실이다. 아니 겉으로는 사유지이나 속으로는 즉 운영과 재정의 측면에서는 공유지라고 할 수 있다.
2. 본론 : ①교육을 통한 지역 균형 개발의 논리
이번 대학지원 중단 조처의 다른 문제는 소위 ‘지역할당제’ 이다. 즉 좋은 대학이 몰려 있는 서울, 수도권 지역과 그렇지 못한 타지역을 동일한 기준으로 비교 검사하면 지방대학들이 낮은 평가를 받을 수밖에 없기 때문에 인구 비례나 혹은 대학수에 비례하여 지원 중단 대학들을 선정한 것 같다. 이 역시 위에서 말한 시스템 문제와 연결된다.
성신여대 용인대 인하대 등 52개 대학이 내년부터 3년간 정부의 재정지원을 제대로 받지 못할 위기에 놓였다. 교육부가 시행한 대학기본역량진단 평가 결과 낮은 점수를 받아 지원 대상에서 탈락했기 때문이다. 이들 대학은 평균 50억원 규모의 재정지원이 끊길 뿐 아니라 ‘부실대학’이라는 낙인이 찍혀 신입생 충원에도 어려움을 겪을 전망이다. (한경 2021.08.17.)
위의 도표에서 보면 교육부 재정 지원 대상에서 제외된 일반대가 25군데이다. 나머지 27군데는 전문대학이다. 지원대상에서 탈락한 일반대 27 곳 중 수도권 대학들이 12곳이다. 전체 대학의 44%에 해당한다. 이는 대체로 대한민국의 인구 분포와 일치하는 듯이 보인다.
이런 면에서 역차별 논란이 발생한다. 즉 서울, 수도권에서는 절대평가해서 나쁘지 않을 대학들이 교육부 지원에서 탈락하는 사례가 발생한다.
그래서 서울, 수도권의 저명 대학들인 성공회대, 성신여대, 수원대, 용인대, 인하대 그리고 총신대 등이 탈락자에 포함되었다.
한국대학교육협의회 회장단은 이날 “회생 불가능하거나 도덕성을 결여한 극소수 한계대학만 탈락시켜야 하는데, 건전하고 회생 가능성 높은 대학마저 권역별 줄 세우기로 떨어뜨렸다”며 “탈락한 대학에 별도 재정 지원 등 구제책을 마련해야 한다”는 입장문을 냈다. 이들은 “각 대학은 등록금 동결 정책에 따른 부족분을 정부의 일반재정지원으로 보전해왔다”며 “대학 등록금 책정에 대한 자율권 행사를 검토할 계획”이라고 밝혔다. 지원 요구가 받아들여지지 않을 경우 등록금 인상도 추진하겠다는 것이다. (조선일보)
이처럼 대학의 재정적 경영적 자율성을 정부가 규제하면서 대학에게 잘하라 제대로 하라 라고 하는 것은 손발을 묶어 놓고 플레이하면서도 반칙은 하지 마라고 하는 운동경기와 유사하다. 이를 위해서는 뒤에서도 밝히겠지만 정합적인 법적, 제도적 시스템이 필요하다. 즉 미국처럼 사립대 중심, 개별대학 중심으로 완전 자율화를 하고 대학의 경쟁력을 시장을 통해서 자율 규제를 하든지 아니면 유럽 대륙처럼 국가가 교육을 총 관리하는 방식을 택하든지 양자택일을 해야 한다. 이를 위해서는 원론적으로 헌법 개정이 필요하다. 그렇지 않고서는 학령 인구가 점점 줄어들고 대학입학 지원자가 감소하는 현재의 추세에서 대학의 문제는 점점 심화될 것이다.
2. 본론 : ② 대학 진단 평가의 문제
이번의 재정 지원 탈락 대학 사태에는 평가의 공정성이라는 문제가 있다. 지원탈락에 빠진 여러 대학들이 교육부의 심사와 선정 문제에 대해서 강하게 반발을 하고 있다. 예를 들어 인하대는 아래의 신문 기사가 보여주는 것처럼 인하대의 경우 정량지표는 만점을 받았는데 정성 평가는 67점이라는 것이다.
인하대 학생들은 학교명이 담긴 학과 점퍼 800여 벌을 대강당 의자에 걸어놓고 항의하는 시위를 벌이고 있다. 교육 성과로 볼 수 있는 학생 충원율과 졸업생 취업률 등 정량 지표는 만점을 받았는데 이런 성과를 도출하는 교육과정 평가 지표에선 턱없이 낮은 점수를 받아 탈락한 것은 납득할 수 없다는 것이다. 인하대는 학생 충원율(20점), 졸업생 취업률(5점), 교육비 환원율(5점) 등 정량 지표에서는 만점이다. 하지만 정성 지표인 교육과정 운영 및 개선에선 20점 만점에 13.4점을 받았다. 100점 만점으로 환산하면 67점이다. 인하대는 평가 대상 기간과 같은 시기에 교육부 대학자율역량강화 사업 중간평가에서 91.34점을 받아 교육과정의 우수성을 인정받았는데, 이번 교육부 평가에선 상반된 결과가 나왔다고 주장했다. 인하대 총학생회는 “공정한 평가인지 의심이 든다”고 했다. (조선 2021.08.21.)
이런 대학 역량 평가라고 하는 것은 교육의 자주성과 대학의 자율성이라는 헌법적 가치와는 상충하는 것이다. 이에 비해서 진정한 대학의 자율성을 보장하는 미국의 경우는 대학 평가는 대학이 스스로 한다는 평가 인정 제도(Accreditation)가 있다.
한국의 대학정책은 겉으로는 자율과 독립을 약속하지만 속으로는 철저히 중앙 정부의 구속을 받도록 되어있다는 것을 위에서 밝혔다.
이런 한국 고등 교육의 국가주의 내지 중앙지배 구조와는 달리 미국은 민간주의 내지 탈중심화(discentralized)되어 있다. 미국의 대학 정책의 이해에 있어서 중요한 개념은 평가‐인정(Accreditation)이다. 이 문제를 이해하면 우리는 미국의 대학 제도의 핵심을 빨리 파악할 수 있다.
2. 본론 : ③ 미국에 있어서의 대학 평가
미합중국은 연방 교육부나 미국에서의 고등교육기관을 감독하는 하나의 국가적이고 중앙집권적인 권력기관이 없다. 각 주정부는 교육에 대한 다양한 정도의 감독 역할을 떠맡는다, 그러나 보편적으로는 고등교육 기관들은 상당한 독립성과 자율과 더불어 작용하도록 허락되어 있다. 그런 결과로서 미국의 교육 기관들은 그들의 교육프로그램의 질과 성격에 있어서 대폭적으로 차이가 날 수 있다.
고등 교육의 질적인 기초적인 수준을 확보하기 위하여, 미합중국에서 하나의 비정부적이고 수평적인, 교육기관과 그 프로그램에 대한 평가를 유도하기 위한 수단으로서 평가‐인정의 실행이 일어난다. 지역적이거나 국가적인 범위의 사설 교육 단체들은 건전한 교육 프로그램의 질을 반영하는 기준들을 채택했으며, 기관들이나 그 프로그램들이 질의 기본적인 수준에서 작용하는지, 혹은 그렇지 않은지를 결정하기 위해서, 기관들이나 그 프로그램들을 평가하기 위한 절차와 방법을 개발했다”.
위의 문장에서 알 수 있는 것처럼 미국 대학 사회에 필수적인 평가‐인정(Accreditation)개념은 대학교 위의 상부 기관, 예를 들면 교육청이나 교육부 등이 아니라 하나의 비정부적(non‐governmental)이며 각 대학교와 동등한 수준의 단체에 의한 민간적인 평가(peer evaluation)라는 점이다. 여기서 나오는 결과가 우리가 흔히 말하는 미국 대학의 서열(랭킹)이다. 미국 고등교육의 본질인 민영화, 자율화는 이처럼 정부의 통제, 감독 대신에 비정부적인 차원의 평가‐인정 이라는 독특한 전통을 만들었다고 할 수 있다. 그리고 미국 대학들은 평가‐인정(Accreditation) 결과가 기준 미달일 경우에는 대학 설립 허가를 취소당할 수도 있다. 그만큼 대학의 평가라는 개념은 엄격하다, 따라서 미국 대학사회에서 ‘평가‐인정(Accreditation)’은 신설대학이나 취약한 대학들에게는 공포와 경악을 불러일으키는 무서운 검열 제도가 될 수 있다. (필자의 저서 : 한국 교육비판 참조)
2. 본론 : ④ 대학교육 국가냐 시장이냐?
그런데 이런 대학 정치의 시스템과 관련해서 현행 한국 헌법 31조를 관찰해보면 그 안에 일종의 부정합성이 있다는 것을 알 수 있다:
제31조 ①모든 국민은 능력에 따라 균등하게 교육을 받을 권리를 가진다. ②모든 국민은 그 보호하는 자녀에게 적어도 초등교육과 법률이 정하는 교육을 받게 할 의무를 진다. ③의무교육은 무상으로 한다. ④교육의 자주성·전문성·정치적 중립성 및 대학의 자율성은 법률이 정하는 바에 의하여 보장된다. ⑤국가는 평생교육을 진흥하여야 한다. ⑥학교교육 및 평생교육을 포함한 교육제도와 그 운영, 교육재정 및 교원의 지위에 관한 기본적인 사항은 법률로 정한다.
여기서 4항을 보면 문제가 그 내용에서 문제가 있음을 알 수 있다. 그러면 여기서 말하는 교육의 자주성이란 무엇인가? 더욱이 법률이 정하는 바에 의한 교육의 자주성이란 무엇인가?
법률이 정한다는 것은 규제와 통제를 의미한다. 교육의 자주성이란 한국적 상황에서 비추어 볼 때, 민간주도의 교육 기관, 즉 사립학교를 말한다. 이는 한국의 대다수의 교육기관이 민간차원이라는 것이며, 그러나 그 설립과 운영에 있어서 완전한 자율은 아니며 국가의 통제를 받는다는 것을 의미한다. 따라서 이 구절은 현실의 세력을 정확히 반영하고 있다.
그러나 아무리 민간이 주도하는 학교가 많다고 하더라도 자율성과 독립성을 완전히 인정할 수는 없다는 것이다. 또 사학측에서도 재정감사와 같은 국가의 통제를 완전히 받을 수는 없다는 것을 주장한다. 이는 이 헌법이 만들어질 당시의 사학 재단들과 정부 당국이 대학의 성립과 운영에 있어서 타협 내지는 절충을 했다는 것을 암시한다. 왜냐하면 자율이나 자주성 등은 법의 지배와는 대립되기 때문이다. 즉 대학이 자율적으로 운영된다면 무엇 때문에 법적 지배를 받을 것인가?
그러므로 “법률이 정하는 자율성”이란 구절은 모순이다, 이는 다시 말해 “둥근 사각형” 같은 형용모순의 어리석음을 범하고 있다.
이는 우리 나라의 법조인들의 수준을 단적으로 지시한다. 그리고 이 구절이 의미하는 참 뜻은 아마도 개별 대학, 특히 사립대학의 자율적인 권한 내지 자치권을 말한다. 즉 대학이 정부의 규제와 간섭 없이 독자적으로 할 수 있는 일의 범위와 한계를 말한다. 그런데 문제는 이런 해석이 옳다 하더라도 “법률이 정하는 바에 의하여 보장된다”라는 뒤의 문장은 또 무엇인지 하는 의문이 생긴다. 즉 단순히 개별대학이 자치적으로 할 수 있는 사안의 종류와 내용을 법으로 규정한다 라고 하면 되는 문제를 굳이 “대학의 자율성은 법률이 정하는 바에 의하여 보장된다” 라고 선언적으로 규정한 이유는 무엇이냐는 말이다.
이는 다름아닌 사학 재단과 정부의 야합 내지 타협을 의미할 뿐이다. 즉 서로 필요한 부분은 인정해주고 건드리지 않겠다는 것이다. 즉 정부도 사학의 재정이나 행정절차에 대하여 감시, 감독하지 않고 그 대신 헌법에 명시된 국민의 교육권을 보호하지도 않겠다는 불성실의 표현에 다름이 아니다. 헌법 제31조 “①모든 국민은 능력에 따라 균등하게 교육을 받을 권리를 가진다” 라는 규정을 시행할 의무와 책임을 국가가 포기하면서 그 대신 교육의 자주성과 자율성을 법으로 보장한다는 불합리한 문장을 성립시킨 것이다.
그리고 더 나아가서 법조문 내에서 자율(自律)이란 단어는 사용할 필요가 없다는 점을 인식해야 한다. 자율(自律)이란 다시 말해 자유를 의미하고 자유를 구속하는 경우에만 법이 필요한 것이다. 그러므로 법은 타율(他律)의 영역이다. 거기에 비해서 도덕은 자율(自律)이다. 법은 인간이 자율적으로 통제가 안 되는 부분을, 사회구성의 전체 목적을 위해서, 다시 강제적으로 규정하는 타율적인 규범이다. 그러므로 타율로써 자율을 규정한다는 것은 멍청한 소리에 불과하다. 도덕규정과 달리 법규정, 특히 실정법(實定法)은 사회질서를 지키기 위한 강제 규범이다. 자율과 강제는 대립한다. 자율은 자유이며 양심의 영역을 지시한다.
대학의 자율성과 법정주의(法定主義)는 상호 모순되는 것이다. 또한 헌법 31조의 6항을 보면 더욱 그런 불일치를 느낄 수 있다. 즉 4조 후반의 대학의 자율성과 6항의 국가주의 규정은 불일치하는 것이다.
법률이 정하는 대학의 자율성이란 구절에서 우리는 이 헌법의 설립자들이 어떤 생각과 의도를 가지고 이런 구절을 나란히 삽입했는지를 다시 한번 숙고해 봐야 한다. 대학의 자율성이란 국가나 정부의 규제로부터의 자율성을 의미한다. 그리고 현실에서 이 자율성 구절이 어떤 의미를 가지는지도 살펴 보아야 한다. 특히 이 자율성 구절은 앞의 고등교육법과 연결해서 볼 때 그 의미를 거의 상실한다. 따라서 필자의 자의적인 헌법 해석에 의하면 대학의 자율성이란 무의미한 말이다.
이런 한국 헌법의 애매성에 비해 독일의 헌법(기본법)은 교육과 국가의 관계를 일목요연하게 규정한다 :
독일 헌법 제 7조 1항 : 모든 교육기관은 국가의 감독 하에 존립한다. 이것이 바로 교육 국가주의의 원형이다. 또한 1948년 7월 17일 대한민국 제헌의회에서 성립된 대한민국 제정헌법의 교육조항을 보면 거의 이와 일치함을 알 수 있다.
제헌헌법 第16條 모든 國民은 均等하게 敎育을 받을 權利가 있다. 적어도 初等敎育은 義務的이며 無償으로 한다. 모든 敎育機關은 國家의 監督을 받으며 敎育制度는 法律로써 定한다.
여기서 우리가 알 수 있는 것은 제헌헌법이 현 독일 헌법과 거의 같으며 교육에 대한 국가의 감독권을 명시적으로 표현했다는 점이다. 한국 헌법은 그 후 여러 번의 개정을 거치면서 점차 교육에 대한 국가의 감독권은 사라지고 사립학교의 자율성만 증대시켰다는 점이다.
미국이 철저한 대학의 시장주의를 유지하면서도 국립(주립) 대학이 있다면 네델란드는 이와 반대로 대학의 국가주의를 시행하면서도 사립을 인정하는 특이한 나라이다. 네델란드는 공립과 사립 모두에 동일하게 국고지원을 해주고 법과 제도로서 대학 교육을 지시하고 감독한다.
그런데 한국의 경우 대학 구조는 한마디로 불완전한 국가주의라고 할 수 있다 : 공립과 사립은 모두 교육 및 학사 정책에 있어서 법과 제도를 통한 중앙통제를 받고 있다는 점에서 한국은 대학의 국가주의라고 할 수 있다; 그런데 사립의 경우 국고보조를 거의 받지 못하고 재정을 스스로 감당하며 독자적으로 생존을 영위한다는 점에서는 시장주의적 요소를 취한다. 이런 점에서 한국의 국가주의는 불완전하다고 할 수 있다. 이런 대학 재정의 독립성과 시장주의를 헌법은 대학의 자율성이라고 설명하는 것 같다. 즉 대학의 공영화와 민영화, 국가주의와 시장주의의 모순적인 결합을 “법률이 정하는 대학의 자율”이라는 술어로서 풀이한 것이다.
이는 달리 말해 각 사학(私學)들에 대한 국가의 감독권을 포기한다는 말이다.
4. 결론 : 교육 공화주의
위에서 우리는 현실의 대학 평가 및 국가 보조금 지급의 문제와 이와 관련된 세계 각국의 고등교육 실태를 알아 보았다.
미국식의 대학 시장주의 및 독일식의 국가주의 모델을 보았다. 한국은 양자를 절충했다. 그런데 이런 절충주의의 모순점이 최근 급격히 심화되고 있다. 이제는 그 중 어느 한쪽을 양자택일 해야 한다. 두 가지 시스템은 각자 장단점들이 있다. 그러나 한국은 전통적으로 최고 교육기관을 국유화해온 전통이 있고 또 해방 이후 미국식의 대학 자치주의 혹은 자율주의를 시도했으나 많은 입시부정이 있어서 국민들의 지탄을 받고 이를 지양한 상태이다. 따라서 필자의 입장은 대학을 비롯한 모든 교육의 책임과 감독은 국가가 지배하고 그 대신 모든 학자금과 대학 운영예산을 완전히 국가가 모델이 좋다고 본다. 이를 공화주의라고 불러 본다. 교육은 공공재로 보고 국가와 국민의 미래를 위해서 교육의 자유와 평등을 추구할 시점이다.
제목: 대학의 구조조정, 존폐위기
저자 : 안재오
한국 대학의 구조조정, 존폐위기
급격한 저출산과 노령화에 따른 부작용으로서 대학이 직격탄을 맞고 있다. 최근 밝혀진 바에 의하면 교육부는 대학평가 기준에 미달되는 전국의 52개 대학에 대해서 3년간 140억의 정부 지원을 못받는다고 한다. 1년당 일반대의 경우 약 48억원의 재정지원이 끊기는 것이다. 13년간 등록금 인상 제한과 신입생 미달 등으로 재정난을 겪는 대학들 가운데 상당수가 구조조정 등 존폐 위기에 몰릴 전망이다.
이처럼 같은 학령인구 절벽을 맞이하면서도 유독 대학만이 큰 타격을 받고 비명을 지르는 것은 초-중-고등학교에 비해서 대학이 사립의 비율이 극히 현실을 반영한다. 우리 나라의 고등교육은 대부분 사립대(私立大)에 의존하고 있다. 우리나라 고등교육은 대부분 사립대에 의존하고 있다. 경제협력개발기구(OECD) 국가 대부분은 대학을 직접 운영하고 있는 상황과는 다르게 우리나라는 대학 교육의 대부분을 민간에 떠넘기고 있는 실정이다. 대학 교육에 대한 국가의 책무성 결여, 지원 감소는 고등교육의 질 저하로 이어진다. 설상가상으로 학령인구 급감과 미충원 충격까지 더해지며, 국내 사립대는 대학 본연의 기능마저 상실한 위기에 놓여 있다. (한국 대학신문 2021.03.12.)
대학평가 기준 미달 52개大, 3년간 140억 정부 지원 못받는다
전국 대학(전문대 포함) 약 4분의 1이 교육부의 대학 기본 역량 진단 평가를 통과하지 못해 향후 3년간 학교당 140억원 안팎 정부 일반 재정 지원을 받지 못한다. 13년간 등록금 인상 제한과 신입생 미달 등으로 재정난을 겪는 대학들 가운데 상당수가 구조조정 등 존폐 위기에 몰릴 전망이다. 4년제 일반대 협의체인 한국대학교육협의회는 이번 진단 결과에 반발하며 등록금 인상을 적극 검토하겠다는 입장을 밝히는 등 대학들 반발이 잇따를 전망이다.(조선일보 2021.08.18.)
이 기사와 도표에서 보는 것처럼 한국의 대학 행정구조 시스템은 기이한 2중적 구조를 이루고 있다. 즉 설립은 민간이 하고 대학의 소유주도 민간인인데 중요한 행정적 의결은 국가가 한다는 것이다. 즉 사립대학이 대세인 미국과 국공립 대학이 대세인 유럽의 시스템을 절충적으로 종합한 것이 한국의 대학 행정 구조 시스템이다. 이런 구조적 모순이 현행 대학 구조조정과 퇴출의 근본 문제인 것이다. 사학 즉 개인 소유의 대학에 대해서 왜 교육부가 진단평가를 하고 살생부를 작성할까? 하는 근본적인 문제제기를 하고 이에 대한 해결책을 먼저 고려해야 한다. 바쁘다고 ‘우물에서 숭늉찾기’를 하는 우를 범하면 안된다. 한국의 헌법에는 대학의 자율성이 보장되어 있다.
헌법 31조 4항 : ④교육의 자주성·전문성·정치적 중립성 및 대학의 자율성은 법률이 정하는 바에 의하여 보장된다 라고 명시되어 있다.
그러나 정작 대학 자율성의 핵심적인 사항인 대학 정원 조절이나 등록금 인상 등은 교육부가 규제하고 있다. 벌써 13년간이나 등록금 동결이 되어 있다. 이런 것을 보면 헌법이 보장하는 “교육의 자주성”과 “대학의 자율성”은 말만 번드르르한 사문(死文) 규정에 불과하다는 것을 알 수 있다. 다시 말하면 한국의 사립대학들은 겉으로는 재단소유의 사기업이지만 실질적으로는 국가의 실효지배를 받는 식민지와 다름없다. 사유지도 아니고 공유지도 아닌 것 바로 그것이 현재 한국의 사립대학들의 현실이다. 아니 겉으로는 사유지이나 속으로는 즉 운영과 재정의 측면에서는 공유지라고 할 수 있다.
2. 본론 : ①교육을 통한 지역 균형 개발의 논리
이번 대학지원 중단 조처의 다른 문제는 소위 ‘지역할당제’ 이다. 즉 좋은 대학이 몰려 있는 서울, 수도권 지역과 그렇지 못한 타지역을 동일한 기준으로 비교 검사하면 지방대학들이 낮은 평가를 받을 수밖에 없기 때문에 인구 비례나 혹은 대학수에 비례하여 지원 중단 대학들을 선정한 것 같다. 이 역시 위에서 말한 시스템 문제와 연결된다.
성신여대 용인대 인하대 등 52개 대학이 내년부터 3년간 정부의 재정지원을 제대로 받지 못할 위기에 놓였다. 교육부가 시행한 대학기본역량진단 평가 결과 낮은 점수를 받아 지원 대상에서 탈락했기 때문이다. 이들 대학은 평균 50억원 규모의 재정지원이 끊길 뿐 아니라 ‘부실대학’이라는 낙인이 찍혀 신입생 충원에도 어려움을 겪을 전망이다. (한경 2021.08.17.)
위의 도표에서 보면 교육부 재정 지원 대상에서 제외된 일반대가 25군데이다. 나머지 27군데는 전문대학이다. 지원대상에서 탈락한 일반대 27 곳 중 수도권 대학들이 12곳이다. 전체 대학의 44%에 해당한다. 이는 대체로 대한민국의 인구 분포와 일치하는 듯이 보인다.
이런 면에서 역차별 논란이 발생한다. 즉 서울, 수도권에서는 절대평가해서 나쁘지 않을 대학들이 교육부 지원에서 탈락하는 사례가 발생한다.
그래서 서울, 수도권의 저명 대학들인 성공회대, 성신여대, 수원대, 용인대, 인하대 그리고 총신대 등이 탈락자에 포함되었다.
한국대학교육협의회 회장단은 이날 “회생 불가능하거나 도덕성을 결여한 극소수 한계대학만 탈락시켜야 하는데, 건전하고 회생 가능성 높은 대학마저 권역별 줄 세우기로 떨어뜨렸다”며 “탈락한 대학에 별도 재정 지원 등 구제책을 마련해야 한다”는 입장문을 냈다. 이들은 “각 대학은 등록금 동결 정책에 따른 부족분을 정부의 일반재정지원으로 보전해왔다”며 “대학 등록금 책정에 대한 자율권 행사를 검토할 계획”이라고 밝혔다. 지원 요구가 받아들여지지 않을 경우 등록금 인상도 추진하겠다는 것이다. (조선일보)
이처럼 대학의 재정적 경영적 자율성을 정부가 규제하면서 대학에게 잘하라 제대로 하라 라고 하는 것은 손발을 묶어 놓고 플레이하면서도 반칙은 하지 마라고 하는 운동경기와 유사하다. 이를 위해서는 뒤에서도 밝히겠지만 정합적인 법적, 제도적 시스템이 필요하다. 즉 미국처럼 사립대 중심, 개별대학 중심으로 완전 자율화를 하고 대학의 경쟁력을 시장을 통해서 자율 규제를 하든지 아니면 유럽 대륙처럼 국가가 교육을 총 관리하는 방식을 택하든지 양자택일을 해야 한다. 이를 위해서는 원론적으로 헌법 개정이 필요하다. 그렇지 않고서는 학령 인구가 점점 줄어들고 대학입학 지원자가 감소하는 현재의 추세에서 대학의 문제는 점점 심화될 것이다.
2. 본론 : ② 대학 진단 평가의 문제
이번의 재정 지원 탈락 대학 사태에는 평가의 공정성이라는 문제가 있다. 지원탈락에 빠진 여러 대학들이 교육부의 심사와 선정 문제에 대해서 강하게 반발을 하고 있다. 예를 들어 인하대는 아래의 신문 기사가 보여주는 것처럼 인하대의 경우 정량지표는 만점을 받았는데 정성 평가는 67점이라는 것이다.
인하대 학생들은 학교명이 담긴 학과 점퍼 800여 벌을 대강당 의자에 걸어놓고 항의하는 시위를 벌이고 있다. 교육 성과로 볼 수 있는 학생 충원율과 졸업생 취업률 등 정량 지표는 만점을 받았는데 이런 성과를 도출하는 교육과정 평가 지표에선 턱없이 낮은 점수를 받아 탈락한 것은 납득할 수 없다는 것이다. 인하대는 학생 충원율(20점), 졸업생 취업률(5점), 교육비 환원율(5점) 등 정량 지표에서는 만점이다. 하지만 정성 지표인 교육과정 운영 및 개선에선 20점 만점에 13.4점을 받았다. 100점 만점으로 환산하면 67점이다. 인하대는 평가 대상 기간과 같은 시기에 교육부 대학자율역량강화 사업 중간평가에서 91.34점을 받아 교육과정의 우수성을 인정받았는데, 이번 교육부 평가에선 상반된 결과가 나왔다고 주장했다. 인하대 총학생회는 “공정한 평가인지 의심이 든다”고 했다. (조선 2021.08.21.)
이런 대학 역량 평가라고 하는 것은 교육의 자주성과 대학의 자율성이라는 헌법적 가치와는 상충하는 것이다. 이에 비해서 진정한 대학의 자율성을 보장하는 미국의 경우는 대학 평가는 대학이 스스로 한다는 평가 인정 제도(Accreditation)가 있다.
한국의 대학정책은 겉으로는 자율과 독립을 약속하지만 속으로는 철저히 중앙 정부의 구속을 받도록 되어있다는 것을 위에서 밝혔다.
이런 한국 고등 교육의 국가주의 내지 중앙지배 구조와는 달리 미국은 민간주의 내지 탈중심화(discentralized)되어 있다. 미국의 대학 정책의 이해에 있어서 중요한 개념은 평가‐인정(Accreditation)이다. 이 문제를 이해하면 우리는 미국의 대학 제도의 핵심을 빨리 파악할 수 있다.
2. 본론 : ③ 미국에 있어서의 대학 평가
미합중국은 연방 교육부나 미국에서의 고등교육기관을 감독하는 하나의 국가적이고 중앙집권적인 권력기관이 없다. 각 주정부는 교육에 대한 다양한 정도의 감독 역할을 떠맡는다, 그러나 보편적으로는 고등교육 기관들은 상당한 독립성과 자율과 더불어 작용하도록 허락되어 있다. 그런 결과로서 미국의 교육 기관들은 그들의 교육프로그램의 질과 성격에 있어서 대폭적으로 차이가 날 수 있다.
고등 교육의 질적인 기초적인 수준을 확보하기 위하여, 미합중국에서 하나의 비정부적이고 수평적인, 교육기관과 그 프로그램에 대한 평가를 유도하기 위한 수단으로서 평가‐인정의 실행이 일어난다. 지역적이거나 국가적인 범위의 사설 교육 단체들은 건전한 교육 프로그램의 질을 반영하는 기준들을 채택했으며, 기관들이나 그 프로그램들이 질의 기본적인 수준에서 작용하는지, 혹은 그렇지 않은지를 결정하기 위해서, 기관들이나 그 프로그램들을 평가하기 위한 절차와 방법을 개발했다”.
위의 문장에서 알 수 있는 것처럼 미국 대학 사회에 필수적인 평가‐인정(Accreditation)개념은 대학교 위의 상부 기관, 예를 들면 교육청이나 교육부 등이 아니라 하나의 비정부적(non‐governmental)이며 각 대학교와 동등한 수준의 단체에 의한 민간적인 평가(peer evaluation)라는 점이다. 여기서 나오는 결과가 우리가 흔히 말하는 미국 대학의 서열(랭킹)이다. 미국 고등교육의 본질인 민영화, 자율화는 이처럼 정부의 통제, 감독 대신에 비정부적인 차원의 평가‐인정 이라는 독특한 전통을 만들었다고 할 수 있다. 그리고 미국 대학들은 평가‐인정(Accreditation) 결과가 기준 미달일 경우에는 대학 설립 허가를 취소당할 수도 있다. 그만큼 대학의 평가라는 개념은 엄격하다, 따라서 미국 대학사회에서 ‘평가‐인정(Accreditation)’은 신설대학이나 취약한 대학들에게는 공포와 경악을 불러일으키는 무서운 검열 제도가 될 수 있다. (필자의 저서 : 한국 교육비판 참조)
2. 본론 : ④ 대학교육 국가냐 시장이냐?
그런데 이런 대학 정치의 시스템과 관련해서 현행 한국 헌법 31조를 관찰해보면 그 안에 일종의 부정합성이 있다는 것을 알 수 있다:
제31조 ①모든 국민은 능력에 따라 균등하게 교육을 받을 권리를 가진다. ②모든 국민은 그 보호하는 자녀에게 적어도 초등교육과 법률이 정하는 교육을 받게 할 의무를 진다. ③의무교육은 무상으로 한다. ④교육의 자주성·전문성·정치적 중립성 및 대학의 자율성은 법률이 정하는 바에 의하여 보장된다. ⑤국가는 평생교육을 진흥하여야 한다. ⑥학교교육 및 평생교육을 포함한 교육제도와 그 운영, 교육재정 및 교원의 지위에 관한 기본적인 사항은 법률로 정한다.
여기서 4항을 보면 문제가 그 내용에서 문제가 있음을 알 수 있다. 그러면 여기서 말하는 교육의 자주성이란 무엇인가? 더욱이 법률이 정하는 바에 의한 교육의 자주성이란 무엇인가?
법률이 정한다는 것은 규제와 통제를 의미한다. 교육의 자주성이란 한국적 상황에서 비추어 볼 때, 민간주도의 교육 기관, 즉 사립학교를 말한다. 이는 한국의 대다수의 교육기관이 민간차원이라는 것이며, 그러나 그 설립과 운영에 있어서 완전한 자율은 아니며 국가의 통제를 받는다는 것을 의미한다. 따라서 이 구절은 현실의 세력을 정확히 반영하고 있다.
그러나 아무리 민간이 주도하는 학교가 많다고 하더라도 자율성과 독립성을 완전히 인정할 수는 없다는 것이다. 또 사학측에서도 재정감사와 같은 국가의 통제를 완전히 받을 수는 없다는 것을 주장한다. 이는 이 헌법이 만들어질 당시의 사학 재단들과 정부 당국이 대학의 성립과 운영에 있어서 타협 내지는 절충을 했다는 것을 암시한다. 왜냐하면 자율이나 자주성 등은 법의 지배와는 대립되기 때문이다. 즉 대학이 자율적으로 운영된다면 무엇 때문에 법적 지배를 받을 것인가?
그러므로 “법률이 정하는 자율성”이란 구절은 모순이다, 이는 다시 말해 “둥근 사각형” 같은 형용모순의 어리석음을 범하고 있다.
이는 우리 나라의 법조인들의 수준을 단적으로 지시한다. 그리고 이 구절이 의미하는 참 뜻은 아마도 개별 대학, 특히 사립대학의 자율적인 권한 내지 자치권을 말한다. 즉 대학이 정부의 규제와 간섭 없이 독자적으로 할 수 있는 일의 범위와 한계를 말한다. 그런데 문제는 이런 해석이 옳다 하더라도 “법률이 정하는 바에 의하여 보장된다”라는 뒤의 문장은 또 무엇인지 하는 의문이 생긴다. 즉 단순히 개별대학이 자치적으로 할 수 있는 사안의 종류와 내용을 법으로 규정한다 라고 하면 되는 문제를 굳이 “대학의 자율성은 법률이 정하는 바에 의하여 보장된다” 라고 선언적으로 규정한 이유는 무엇이냐는 말이다.
이는 다름아닌 사학 재단과 정부의 야합 내지 타협을 의미할 뿐이다. 즉 서로 필요한 부분은 인정해주고 건드리지 않겠다는 것이다. 즉 정부도 사학의 재정이나 행정절차에 대하여 감시, 감독하지 않고 그 대신 헌법에 명시된 국민의 교육권을 보호하지도 않겠다는 불성실의 표현에 다름이 아니다. 헌법 제31조 “①모든 국민은 능력에 따라 균등하게 교육을 받을 권리를 가진다” 라는 규정을 시행할 의무와 책임을 국가가 포기하면서 그 대신 교육의 자주성과 자율성을 법으로 보장한다는 불합리한 문장을 성립시킨 것이다.
그리고 더 나아가서 법조문 내에서 자율(自律)이란 단어는 사용할 필요가 없다는 점을 인식해야 한다. 자율(自律)이란 다시 말해 자유를 의미하고 자유를 구속하는 경우에만 법이 필요한 것이다. 그러므로 법은 타율(他律)의 영역이다. 거기에 비해서 도덕은 자율(自律)이다. 법은 인간이 자율적으로 통제가 안 되는 부분을, 사회구성의 전체 목적을 위해서, 다시 강제적으로 규정하는 타율적인 규범이다. 그러므로 타율로써 자율을 규정한다는 것은 멍청한 소리에 불과하다. 도덕규정과 달리 법규정, 특히 실정법(實定法)은 사회질서를 지키기 위한 강제 규범이다. 자율과 강제는 대립한다. 자율은 자유이며 양심의 영역을 지시한다.
대학의 자율성과 법정주의(法定主義)는 상호 모순되는 것이다. 또한 헌법 31조의 6항을 보면 더욱 그런 불일치를 느낄 수 있다. 즉 4조 후반의 대학의 자율성과 6항의 국가주의 규정은 불일치하는 것이다.
법률이 정하는 대학의 자율성이란 구절에서 우리는 이 헌법의 설립자들이 어떤 생각과 의도를 가지고 이런 구절을 나란히 삽입했는지를 다시 한번 숙고해 봐야 한다. 대학의 자율성이란 국가나 정부의 규제로부터의 자율성을 의미한다. 그리고 현실에서 이 자율성 구절이 어떤 의미를 가지는지도 살펴 보아야 한다. 특히 이 자율성 구절은 앞의 고등교육법과 연결해서 볼 때 그 의미를 거의 상실한다. 따라서 필자의 자의적인 헌법 해석에 의하면 대학의 자율성이란 무의미한 말이다.
이런 한국 헌법의 애매성에 비해 독일의 헌법(기본법)은 교육과 국가의 관계를 일목요연하게 규정한다 :
독일 헌법 제 7조 1항 : 모든 교육기관은 국가의 감독 하에 존립한다. 이것이 바로 교육 국가주의의 원형이다. 또한 1948년 7월 17일 대한민국 제헌의회에서 성립된 대한민국 제정헌법의 교육조항을 보면 거의 이와 일치함을 알 수 있다.
제헌헌법 第16條 모든 國民은 均等하게 敎育을 받을 權利가 있다. 적어도 初等敎育은 義務的이며 無償으로 한다. 모든 敎育機關은 國家의 監督을 받으며 敎育制度는 法律로써 定한다.
여기서 우리가 알 수 있는 것은 제헌헌법이 현 독일 헌법과 거의 같으며 교육에 대한 국가의 감독권을 명시적으로 표현했다는 점이다. 한국 헌법은 그 후 여러 번의 개정을 거치면서 점차 교육에 대한 국가의 감독권은 사라지고 사립학교의 자율성만 증대시켰다는 점이다.
미국이 철저한 대학의 시장주의를 유지하면서도 국립(주립) 대학이 있다면 네델란드는 이와 반대로 대학의 국가주의를 시행하면서도 사립을 인정하는 특이한 나라이다. 네델란드는 공립과 사립 모두에 동일하게 국고지원을 해주고 법과 제도로서 대학 교육을 지시하고 감독한다.
그런데 한국의 경우 대학 구조는 한마디로 불완전한 국가주의라고 할 수 있다 : 공립과 사립은 모두 교육 및 학사 정책에 있어서 법과 제도를 통한 중앙통제를 받고 있다는 점에서 한국은 대학의 국가주의라고 할 수 있다; 그런데 사립의 경우 국고보조를 거의 받지 못하고 재정을 스스로 감당하며 독자적으로 생존을 영위한다는 점에서는 시장주의적 요소를 취한다. 이런 점에서 한국의 국가주의는 불완전하다고 할 수 있다. 이런 대학 재정의 독립성과 시장주의를 헌법은 대학의 자율성이라고 설명하는 것 같다. 즉 대학의 공영화와 민영화, 국가주의와 시장주의의 모순적인 결합을 “법률이 정하는 대학의 자율”이라는 술어로서 풀이한 것이다.
이는 달리 말해 각 사학(私學)들에 대한 국가의 감독권을 포기한다는 말이다.
4. 결론 : 교육 공화주의
위에서 우리는 현실의 대학 평가 및 국가 보조금 지급의 문제와 이와 관련된 세계 각국의 고등교육 실태를 알아 보았다.
미국식의 대학 시장주의 및 독일식의 국가주의 모델을 보았다. 한국은 양자를 절충했다. 그런데 이런 절충주의의 모순점이 최근 급격히 심화되고 있다. 이제는 그 중 어느 한쪽을 양자택일 해야 한다. 두 가지 시스템은 각자 장단점들이 있다. 그러나 한국은 전통적으로 최고 교육기관을 국유화해온 전통이 있고 또 해방 이후 미국식의 대학 자치주의 혹은 자율주의를 시도했으나 많은 입시부정이 있어서 국민들의 지탄을 받고 이를 지양한 상태이다. 따라서 필자의 입장은 대학을 비롯한 모든 교육의 책임과 감독은 국가가 지배하고 그 대신 모든 학자금과 대학 운영예산을 완전히 국가가 모델이 좋다고 본다. 이를 공화주의라고 불러 본다. 교육은 공공재로 보고 국가와 국민의 미래를 위해서 교육의 자유와 평등을 추구할 시점이다.