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[윗새오름]

환경보호지구의 해제처분과 원고적격

Removal of Disposition on Environmental Protection Area

and the Standing of the Citizen in Environmental Litigation

김상진․강병삼․박향미*

	목 차
Ⅰ. 서론 Ⅱ. 각종 환경보호지구에 관한 검토 Ⅲ. 환경행정소송에 있어서 원고적격의 문제점과 해결방안 Ⅳ. 환경보호지구의 해제처분과 원고적격 Ⅴ. 구체적 적용사례 - 대상판결의 경우 Ⅵ. 결론

국문초록

환경행정소송에서 원고적격의 문제는 가장 핵심적으로 다루어지는 주제 중의 하나이다. 환경권은 그 권리의 추상성으로 인해 쟁송가능성이 매우 제한되나, 이에 대한 학설의 비판이 꾸준히 제기되었고, 대법원은 ‘법률상 이익’을 보다 넓게 인정하는 방향으로 해석하여 원고적격의 인정범위를 확대하여 가고 있는 추세이다.

그런데 제주 강정마을 해군기지건설 예정부지에 지정되어 있던 절대보전지역해제처분의 위법성을 다투는 소송에서 1심과 2심은 원고적격을 인정하지 않고 소 각하 판결을 하였는데, 이는 최근의 법원의 태도에도 반하는 것이 아닌가 하는 의문이 제기된다. 이 소송에서 특이한 점은 쟁송의 대상이 해군기지건설 승인처분이 아니라 그 선행적 처분으로 이루어진 절대보전지역이라는 환경보호지구의 해제처분이라는 점이다.

개별 환경법에서 정하고 있는 각종 환경보호지구 제도는 환경상 이익을 보호하기 위한 매우 강력하고 포괄적인 규제수단이라는 점과 이러한 환경보호지구의 해제처분에 대한 쟁송가능성이 인정될 경우 환경상 이익의 침해를 사전에 방지하고 환경관련 소송에서 쟁송가능성을 크게 높일 수 있어 국민의 권리 구제를 보다 충실히 할 수 있다는 의의를 갖는다.

이에 현행법상 각종 환경보호지구 제도들의 특징과 지정 및 해제처분의 법적성격을 규명한 후, 이로부터 법률상 이익을 판단하는 사익보호성의 판단기준을 제시하고, 법률상 이익의 침해가능성에 대한 원고의 증명책임의 완화방안에 대해서도 아울러 고찰한다.

주제어: 원고적격, 환경보호지구, 법률상 이익, 절대보전지역, 제주해군기지

Ⅰ. 서 론

광주고등법원 제주부는 서귀포시 강정마을에 들어설 예정인 해군기지와 관련하여 강정마을회 등이 제주특별자치도지사를 상대로 낸 절대보전지역변경처분무효확인의 소에서 원고적격이 인정되지 않는다는 이유로 소각하한 1심의 결론을 수용하는 판결(이하 ‘대상판결’이라 한다)을 하였고 이에 원고가 상고하여 대법원의 판결을 기다리고 있다.

아직 대법원의 결론이 나온 것은 아니지만 대상판결은 환경소송에서 중요쟁점인 원고적격과 관련하여 점차 그 범위를 확대해가는 근래의 판례의 태도에 반하는 것이 아닌가 하는 의문을 갖게 하는데, 이 사건이 특이한 점은 국방부의 해군기지 건설승인처분을 다툰 것이 아니라 제주도지사가 해군기지건설 예정부지에 지정되어 있던 절대보전지역을 해제한 처분의 적법여부를 다투었다는 점이다.

이 사건에 대하여 대법원이 원고적격을 인정하게 된다면 환경관련 소송에서 그 의의가 크다. 우선 각종 ‘환경보호지구’가 지정된 곳의 개발행위를 승인함에 있어 그 선행처분으로 환경지구를 해제하는 경우 개발행위의 승인 자체의 적법여부를 다툴 뿐만 아니라 환경지구 해제처분에 대해서도 쟁송이 가능하게 되어 당사자들의 구제가능성이 높아질 수 있게 되고, 분쟁을 조기에 종결시켜 비가역적인 환경파괴의 가능성을 사전에 차단할 수도 있다.

이에 본고에서는 각종 환경보호지구와 관련된 개별법령들의 내용을 검토하고 그 지정이나 해제처분의 법적성격을 규명한 다음, 이러한 처분에 대하여 원고적격에 관한 이론과 판례의 태도를 토대로 환경보호지구와 관련한 법규로부터 사익보호성을 판단하는 기준을 제시하고, 처분의 환경상 이익 침해에 대한 원고의 증명책임 완화방안을 검토함으로써 환경보호지구의 해제처분 자체를 취소소송으로 다툴 수 있는지를 고찰해 보고자 한다.

Ⅱ. 각종 환경보호지구에 관한 검토

1. 환경보호지구의 의의

우리 법에서는 환경과 관련한 각종 지역․지구를 지정하는 제도들을 두고 있다. 이러한 제도들의 목적은 당해 법률의 입법취지에 따라 다소 상이할 수 있으나 일반적으로 자연환경을 인위적 훼손으로부터 보호하고, 생태계와 자연경관을 보전하는 등 자연환경을 체계적으로 보전· 관리함으로써 자연환경의 지속가능한 이용을 도모하고, 국민이 쾌적한 자연환경에서 여유 있고 건강한 생활을 할 수 있도록 하기 위한 것으로 볼 수 있다.

이러한 환경보호지구는 행정청의 입장에서는 개발행위를 제한할 수 있는 강력하고 포괄적인 규제수단이 되고, 사업시행자에게는 재산권 행사의 제한으로 기능하며, 환경상 이익을 누리는 사람들에게는 그 이익을 보호해주는 법적 보호장치로 작동하게 된다. 때로는 이미 발생하였거나 발생위험이 큰 지역에 대해 적극적으로 그 오염원 제거를 위해 행정청이나 오염원인자에게 의무를 부과하는 제도로도 활용된다.

이처럼 환경보호지구는 환경관련법규에서 입법목적을 달성하기 위한 구체적 수단으로서 그 의의가 매우 큰 제도로 이러한 환경보호지구들의 일반적 성격을 규명하고 지정이나 해제에 있어서의 효과를 검토하는 것은 당해 법률이 보호하고 있는 환경권의 구체적인 내용과 행사가능성을 판단하는 데에 많은 도움을 줄 수 있다.

2. 환경보호지구의 분류

(1) 보호하고자 하는 환경의 종류

환경과 관련한 각종 법령들이 입법된 형태를 보면 보통은 보호하고자 하는 환경상 이익의 종류에 따라 규율하는 것이 일반적이다. ① 수자원과 관련한 환경보호지구에는 상수원보호구역(수도법), 지하수보전지역(지하수법), 수변구역(한강수계 상수원수질개선 및 주민지원 등에 관한 법률) 등이 있고, ② 해양환경에 대한 해양보호구역(해양생태계의 관리 및 보전에 관한 법률(이하 ‘해양생태계관리법’)), ③ 대기환경에 대한 대기환경규제지역(대기환경보전법), ④ 토양환경에 대한 토양보전대책지역(토양환경보전법)이 있으며, ⑤ 생태계나 경관 등을 보호하기 위한 것으로 생태․경관보전지역(자연환경보전법), 자연공원(자연공원법), 습지보호지역(습지보전법), 야생동․식물 특별보호구역(야생생물 보호 및 관리에 관한 법률(이하 ‘야생생물보호법’)) 등이 있다. ⑥ 하나의 법률에서 보호하는 대상으로 여러 종류를 함께 규율하는 경우도 있는데 자연환경보전지역(국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하 ‘국토계획법’))에서는 환경상 이익을 포괄하고 있고, 절대․상대보전지역(제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법(이하 ‘제주특별법’))은 지하수, 생태, 경관을 함께 규율하고 있다. 이 중에는 특정지역을 대상으로 포괄적인 환경상 이익을 보호하기 위한 것도 있는데 특정도서(독도 등 도서지역의 생태계보전에 관한 법률(이하 ‘독도등생태계보전법’)), 백두대간보호지역(백두대간 보호에 관한 법률(이하 ‘백두대간보호법’))이 이러한 경우에 해당한다.

(2) 사전적 행위규제형과 사후적 의무부과형

위에 열거한 대부분의 환경보호지구들은 보호의 필요성이 있는 지역에 대해 환경침해가 발생하는 것을 사전에 방지하기 위해 보호지구를 지정하고 각종 개발행위들을 규제하는 형태인데, 환경보호지구 중에는 이미 오염이 발생하였거나 발생할 위험이 큰 지역에 대해 그 오염을 제거하기 위한 목적으로 행정청이나 오염원인자에게 의무를 부과하기 위한 형태의 환경보호지구도 있다. 이러한 사후적 의무부과형 환경보호지구로는 토양보전대책지역과 대기환경규제지역, 환경정책기본법 상의 특별대책지역을 들 수 있는 바, 토양보전대책지역은 시장․군수․구청장으로 하여금 대책계획을 수립하고 시행하게 하도록 의무를 부과하고, 대기환경규제지역과 특별대책지역은 환경부장관이 지정하는 것으로 관할 시․도지사에게 실천계획을 수립하고 시행할 의무가 발생한다.

(3) 주민참여절차규정의 존부

환경보호지구와 관련한 각 법률들이 주민참여절차규정을 두고 있는지 여부를 기준으로 구분하는 것은 사익보호성의 판단과 관련하여 중요한 의미를 가진다. 그러기에 많은 법률들이 환경보호지구의 지정절차에서 주민의견 청취절차를 규정하고 있다. 이는 그 지정처분으로 인해 재산권의 제한을 받게 되는 당사자의 이익을 보호하기 위한 것으로 이해할 수 있다. 그렇다면 이미 지정된 환경보호지구의 변경절차에 있어서도 주민의견을 청취하도록 규정하고 있는 경우에는 재산권과 환경권의 양면성에 비추어 볼 때, 그 변경으로 인해 환경상 이익의 침해를 받게 되는 당사자들의 이익보호를 위한 규정으로 볼 여지가 있게 된다.

이상의 기준들을 중심으로 개별환경법상의 각종 환경보호지구의 내용을 간략히 정리하면 아래 표와 같다.

-표1- 개별환경법상의 각종 환경보호지구

3. 환경보호지구 지정과 해제의 효과

(1) 지정의 효과

사후적 의무부과형의 환경보호지구가 지정되는 때에는 이미 발생한 오염을 제거하기 위한 목적이므로 관할 행정청에 오염을 제거할 계획 수립과 실행의 의무가 발생한다.

그런데 환경보호지구의 대부분은 사전적 행위규제형인데 이러한 유형의 보호지구가 지정되는 때에는 주로 대사인적인 효력이 발생하므로 쟁송가능성과 관련해서 그 지정 및 해제의 효과가 무엇인지가 중요해진다. 사전적 행위규제형의 환경보호지구 지정의 효과는 재산권과 환경권의 측면에서 동시적인 양면성을 갖게 된다. 즉, 환경보호지구를 지정함으로써 당해 지역내의 토지 소유자나 개발행위를 하고자 하는 이해관계인의 경우에는 재산권에 제약을 받게 되므로 침익적 처분이 되지만, 환경권의 측면에서는 그 법률이 보호하고자 하는 환경상의 이익을 법적 규제를 통해 강하게 보호하게 되므로 수익적 처분이 되는 것이다.

(2) 해제의 효과

이러한 재산권과 환경권의 양면성은 환경보호지구의 해제처분에 있어 환경상 이익의 침해여부를 판단하는데 중요한 논거를 제시하게 되는 바 재산권과 환경권의 측면을 구분하여 살펴본다.

(가) 재산권의 측면

환경보호지구를 해제하면 해당지역내 토지소유자의 재산권 중 사용수익권에 가해졌던 제한이 소멸하므로 일반적으로 수익적 처분으로 이해하는 데에는 별 문제가 없다.

(나) 환경권의 측면

앞에서 본 바와 같이 환경보호지구의 지정은 환경상의 이익을 법률로써 보호하는 효과가 생기므로 그 해제처분은 그동안 보호받던 환경상의 이익에 대한 침해가능성을 수반하게 됨은 의문이 없다. 다만 해제처분의 쟁송가능성과 관련해서는 침해되는 환경상의 이익을 보호하는 당해 법규가 공익만을 위한 것인지 공익보호와 함께 사익보호를 위한 목적도 함께 포함하고 있는지가 문제될 뿐이다. 이러한 사익보호성의 판단방법과 기준은 본고의 핵심적인 주제인바 목차를 달리하여 상세히 후술한다.

그런데 해제처분이 있다고 해서 곧 개발행위를 예정하는 것은 아니어서 환경지구의 해제만으로 침익적 처분이 될 수 있는지에 대해 의문이 있을 수 있다. 그러나 개발행위에 대한 규제가 완화됨으로써 당사자의 환경상 이익에 대한 법률의 보호정도가 약화되는 것이어서 해제 전에 비해 환경상 이익이 침해될 가능성이 높아지게 되므로 환경지구의 해제만으로도 침익적인 처분이라고 보아야 할 것이고, 당해 처분이 시설설치 승인 등 개발행위를 목적으로 하고 있는 경우에는 그 침해의 우려가 더욱 확실하게 인정되는 것이라 할 것이다.

Ⅲ. 환경행정소송에 있어서 원고적격의 문제점과 해결방안

1. 들어가며

환경행정소송에서 있어서 원고적격의 문제는 그동안 빈번하게 언급되어 왔던 논쟁들 중의 하나이다.

행정소송을 통해 나타나는 환경분쟁은 국가나 지방자치단체가 환경침해작용의 직접적 주체가 되어 나타나는 유형과, 환경침해 사업장 등에 대한 인․허가의 발부여부나 통제의 결여 등 간접적 침해의 주체로서 나타나는 유형으로 대별해 볼 수 있다.

일반적으로 환경행정소송에서의 원고적격문제는 후자의 형태로 제3자의 원고적격의 문제로 제기되어 왔으나, 제주도지사의 절대보전지역 해제처분을 다투는 대상판결에서는 공권력의 주체가 환경침해의 직접적인 원인자가 된다는 측면에서 특이성이 있다고 볼 수 있다.

그렇다면 공권력의 위법한 행사로 인한 환경상 이익의 침해에 대한 권리구제를 위해서는 행정쟁송을 통한 사법적 구제의 필요성이 보다 적극적으로 논의되어야 한다.

반면 환경행정소송도 행정소송의 한 종류로서 행정소송의 테두리 안에서 원칙적으로 인정될 수 있는 것이기에 이하에서는 행정법 상의 원고적격에 관한 일반적 논의를 살펴본 후에, 환경행정소송에서의 문제점을 검토하고 그 해결방안을 고찰해 보기로 한다.

2. 환경행정소송에서의 원고적격

원고적격이란 구체적인 소송에서 원고로서 소송을 수행하여 본안판결을 받을 수 있는 자격을 말하는데, 행정소송에서 원고적격의 문제는 구체적인 행정처분에 대하여 누가 원고로서 취소소송 등 항고소송을 제기하여 본안판결을 받을 자격이 있느냐에 관한 문제이다.

한편 환경행정소송에 있어서는 피해의 광역성, 집단성, 인과관계의 입증곤란성 등으로 말미암아 원고적격을 확대하기 위한 시도가 대두되었는데, 크게 현행 행정소송법 상의 ‘법률상 이익’을 탄력적으로 해석하여 원고적격을 넓히려는 해석론적 접근방법과, 현행 행정소송법의 개정을 통하여 입법적으로 해결하자는 입법론적 접근방법으로 대별할 수 있다.

본고에서는 현행 행정소송법을 견지하면서 환경관련법규와의 목적론적 해석을 통하여 환경행정소송에서 원고적격을 확대하는 방법론을 모색하기로 한다.

행정소송법 제12조 전단은 “취소소송은 처분 등의 취소를 구할 법률상의 이익이 있는 자가 제기할 수 있다” 라고 원고적격을 규정하고 있다.

따라서 현행 행정소송법상 ‘원고적격이 있는 자’가 되기 위하여는 ① 법률상 이익이 있는 자이어야 하며, ② 동시에 그 이익이 직접 침해를 당하였거나 침해될 것이 확실한 경우이어야 한다. 그러므로, 환경상 이익을 침해하거나 침해할 우려가 있는 행정처분의 적법성 여부를 다투는 환경행정소송에서 원고적격을 인정받기 위해서는 ① 문제된 행정처분으로 인하여 침해받았거나 침해받을 우려가 있다고 주장하는 원고의 환경상 이익이 당해 처분의 근거법규 및 관련법규가 보호하고자 하는 이익이라는 점을 논증하고, ② 당해 이익이 침해받았거나 침해받을 우려가 있다는 점을 원고가 증명하여야 한다.

3. 법률상 이익이 있을 것

(1) 법률상 이익의 의미에 대한 학설

취소소송의 원고적격의 요건으로서 “법률상 이익”의 해석을 둘러싸고 종래 권리구제설, 법률상 보호이익설, 보호가치 있는 이익구제설 및 적법성보장설 등으로 학설이 나뉘고 있다. 즉, 법률상 이익에는 공권 또는 사권 등 권리가 포함된다는 점에는 의문의 여지가 없으나 그 추상적 개념으로 인해 현대 행정의 복잡․다양성과 헌법상 국민의 재판을 받을 권리의 보장이라는 측면에서 그 밖에 어느 범위의 이익을 이에 포함시킬 수 있는지에 대하여 견해의 대립이 있다.

통설과 판례의 입장인 법률상 보호이익설은 법률상 이익이란 ‘법률상 보호된 이익’을 뜻한다고 하며, 그 이익은 법에 의하여 보호되고 있는 직접적이고 구체적인 이익이어야 하고 공익보호의 결과로 국민일반이 공통적으로 가지는 추상적․평균적․일반적 이익이나 반사적 이익과 같이 간접적이거나 사실적․경제적 이익까지 포함하는 것은 아니라고 한다. 이 견해는 원고적격의 인정기준이 상대적으로 객관적이고 명확하다는 장점이 있는 반면, 실정법의 존부에 의존하여 실정법 만능주의 내지는 실질적으로 열기주의를 초래하게 되어 현대행정의 다양한 분쟁을 해결하기에 어려움이 있다. 따라서 근거법규에 시야를 한정하여 ‘은폐된 열거주의’라는 비판이 있다.

(2) 판례의 경향

환경분쟁과 관련된 행정소송사건에 있어서의 원고적격에 관한 판례의 흐름을 대표적인 판례를 중심으로 살펴보면 다음과 같다.

연탄공장으로부터 70cm 거리에 사는 주민이 제기한 소송에서 법률해석에 의하여 법률상 이익의 개념을 확대한 표현을 사용한 최초의 판결이 나온 이래, 속리산국립공원 용화집단시설지구 개발을 위한 기본설계변경승인 및 공원사업시행허가처분의 취소를 구한 사건에서는 당해 처분의 직접적인 근거법령인 자연공원법령뿐만 아니라 절차법인 환경영향평가법령상의 환경상 이익을 법률상 이익으로 인정하고, 환경영향평가대상지역 안의 주민에게 원고적격을 인정할 수 있음을 최초로 인정하였다.

영광원자력발전소 건설사업을 시행하기 위한 부지사전승인처분의 취소를 구한 사건에서는 지역 내의 주민들에게 방사성물질 등에 의한 생명․신체의 안전침해를 이유로 환경영향평가와 관계없이 원고적격을 인정하여 피침해이익의 대체가능성을 고려하여 사익보호성을 판단하였으며, 전원개발사업승인처분을 다투는 사건에서는 환경영향평가대상지역 안의 주민에게 환경영향평가 대상사업을 승인하는 처분의 취소를 구할 원고적격을 인정하여 대상지역 안의 주민들의 경우 개발사업으로 인하여 자신들의 환경상 이익이 침해받거나 침해받을 수 있다는 점에 대하여 사실상 추정의 법리를 받아들였다.

위 판결에 대해서는 환경영향평가대상지역의 안팎을 획일적으로 구분하여 원고적격을 인정하는 것은 부당한 결과를 초래할 수 있다는 학계의 비판이 있었으나, 대법원은 새만금사건에서 이를 수용하여 환경영향평가대상지역이 설정된 경우 환경영향평가법 대상지역 밖의 주민이라도 수인한도를 넘는 환경피해를 받거나 받을 우려가 있다는 것을 입증함으로써 원고적격을 인정받을 수 있다고 하였다.

또한 제주난산풍력발전소 개발사업 승인처분을 다툰 사건에서 환경상 이익에 대한 침해 또는 침해 우려가 있는 것으로 사실상 추정되어 원고적격이 인정되는 ‘사람’에는 환경상 침해를 받으리라고 예상되는 영향권 내의 주민들을 비롯하여 그 영향권 내에서 농작물을 경작하는 등 현실적으로 환경상 이익을 향유하는 사람도 포함된다고 하여 사실상 추정의 이익을 누리는 사람의 범위를 확장하였다.

이에 더 나아가 최근의 낙동강 취수장 판결에서는 공장설립과 같이 수돗물의 상수원을 오염시킬 가능성이 있는 행정처분에 대하여 수돗물은 수도관 등 급수시설에 의해 공급되는 것이어서 수돗물을 공급받는 주민들이 가지게 되는 수돗물의 수질악화 등으로 인한 환경상 이익의 침해나 침해 우려는 그 거주 지역에 불구하고 그 수돗물을 공급하는 취수시설이 입게 되는 수질오염 등의 피해나 피해 우려와 동일하게 평가될 수 있다고 하면서 상수원의 인근 주민들뿐 아니라 이 수돗물을 사용하고 있는 다른 지역의 주민들에게도 원고적격을 인정하였다. 이러한 법원의 태도는 환경이라는 매체의 특성이 갖는 피해의 광역성․누적성․잠복성 등을 고려하여 환경오염과 그에 따른 피해의 관계를 특정 지역 내에만 한정시키지 않고, 환경피해의 영향권을 보다 폭넓게 인정할 수 있는 전향적인 해석방향을 제시한 것이라 할 수 있다. 따라서 이 판결의 논리는 향후 수질뿐 아니라, 이와 유사하게 피해의 광역성이 인정될 수 있는 대기 및 소음․진동과 같이 광범한 영역에 피해가 야기될 수 있는 영역까지도 충분히 확장될 수 있으리라 본다.

(3) 소결

법률상 이익의 의미에 대한 학설의 다툼은 취소소송의 구조와 기능을 어떻게 파악할 것인가 라는 기본입장의 차이로 귀결된다. 그렇다면, 우리의 취소소송의 구조와 기능에 대한 1차적 판단은 현행 행정소송법의 규정 태도에서 규명되어져야 한다. 행정소송법 제12조 전단은 “취소소송은 처분 등의 취소를 ‘구할’ 법률상의 이익이 있는 자가 제기할 수 있다”라고 규정하여 원칙적으로 취소소송의 구조와 기능을 주관소송으로 보고 있다는 점, 행정소송법 제1조 전단은 “행정청의 위법한 처분 그 밖에 공권력의 행사․불행사 등으로 인한 국민의 ‘권리 또는 이익’의 침해를 구제하고”라고 규정하여 권리와 이익을 포괄하고 있다는 점에서 실정법의 해석상으로는 통설과 판례의 태도인 법률상 보호이익설이 타당하다고 여겨진다.

다만 행정소송에서 원고적격은 소송법적으로 독자적인 의미를 탐구하기보다는 실체법적인 공권과 그의 확대를 소송법적으로 어떻게 상응하여 실현하여야 하겠는가 하는 문제와 결부되어야 하므로, 행정소송에서의 원고적격론의 논의의 중심은 관련법규에서의 공권 성립여부에 두어져야 한다고 생각한다.

일찍이 독일의 뷜러(Bühler)가 공권성립의 3요소론을 정립한 이래, 강행규범의 존재문제는 재량행위의 수권규범으로부터도 일정한 주관적 공권성립이 인정되고 있다는 점에서 그 의미가 완화되고, 소구가능성의 문제는 헌법상 재판청구권의 보장과 행정소송사항의 개괄주의가 인정되고 있다는 점에서 그 의미가 상실됨에 따라, 규범의 사익보호성 여부가 공권성립의 중요한 판단기준이 되고 있다. 즉, 개인적 공권의 성립요건으로서 당해 법규의 보호목적의 내용과 연계하는 보호규범이론(Schutznormtheorie)이 오늘날의 공권론이라 말할 수 있으며, 따라서 대륙법계의 전통에 따르는 한 오늘날 주관적 공권의 인정여부는 이처럼 보호규범이론에 의하여 판정하는 것이 타당하다고 본다.

그렇다면 환경보호지구의 지정․해제처분을 규정하는 관련 법규들이 공익의 보호 뿐만 아니라, ‘최소한 적어도’ 사익의 보호도 목적으로 하고 있음을 어떻게 도출할 수 있는가가 환경보호지구에서의 환경행정소송에서의 법률상 이익을 인정하는 준거점이 될 것이다.

그러나 규범의 사익보호성여부는 원고적격 여부를 판단하는 규범적 판단임에도 불구하고, 환경행정소송의 실제에서는 법원의 자유재량적인 판단 하에 본안판단의 필요성에 따라 인정여부가 결정되어 온 경향이 있다. 이는 국책사업에 대해 사법부가 적극적으로 개입하지 않는다는 사고의 귀결로서 규범의 사익보호성여부를 본안판단 회피의 도구로 운용하는 것으로 평가되어 질 수 있다.

따라서 환경행정소송에서의 원고적격 논의는 실정법 상의 사익보호성 여부에 대한 판단기준에 대한 법리 모색으로 전환되어야만 한다. 학계의 일반적인 견해는 실정법규(근거법규 또는 관련법규)의 명시적 규정(1단계)-실정법규의 목적론적 해석(2단계)-기본권의 고려(3단계)라는 이른바 3단계설을 규범의 사익보호성의 판단기준으로 제시하고 있다. 그러나, 이러한 추상적인 기준을 제시하는 3단계설은 실제 소송에서 법원에게 본안판단 회피의 면죄부를 부여하는 ‘소송요건법학’으로서 기능할 뿐, 실천적 의의를 가져다 주지는 못한다고 판단된다.

그렇다면 규범의 사익보호성 판단은 원칙으로 돌아가 국가의 기본권보호의무를 규정하는 헌법의 정신 하에 규범정립자의 주관적 의사가 아니라 법이 보호하려고 하는 이익의 객관적인 평가에 따라야 할 것이다.

4. 계쟁처분에 의해 법률상 이익이 직접 침해되었거나, 직접 침해될 것이 확실하게 예견되어야 할 것

계쟁처분에 의해 법률상 이익이 현실적으로 침해된 경우뿐만 아니라, 침해가 예상되는 경우에도 원고적격이 인정된다. 다만, 침해가 예상되는 경우에는 그 침해의 발생이 확실하여야 한다. 또한, 법률상 이익에 대한 침해는 계쟁처분에 의해 직접 침해되었거나 침해될 것이어야 하며 그 침해가 간접적이어서는 안 되며, 그 침해가 구체적이어야 한다.

이와 같이 원고적격의 요건을 ‘권리침해의 주장’으로 규정한 것은 독일기본법(Grundgesetz)상의 주관적 권리구제 중심의 행정소송제도를 구현한 것으로서, 법률상 이익의 현실적 침해나, 침해 예상에 대한 증명은 원고의 책임영역에 속한다.

그러나 이러한 입장을 관철하게 되면, 환경행정소송에서는 소송의 실제상 난점에 부딪치게 된다. 왜냐하면, 환경문제에 있어서 전문가가 아닌 원고가 환경위해시설로 인한 환경상 이익에 대한 침해가 가시화되지도 않는 상태에서 이를 증명하기가 곤란하고, 법원의 판단의 기초가 되는 소송자료에 있어서도 기술적․전문적인 자료가 대부분이라는 점에서 원고의 소송자료 수집, 해석에 문제가 있기 때문이다. 또한, 환경침해에 대한 소송자료가 피고인 행정청 또는 환경오염원인자인 사업자에게 편중되어 있을 것이므로 증거의 구조적 편재 측면에서도 원고에게 증명책임을 전적으로 부담시키는 것은 부당하게 여겨진다. 그러나 환경행정소송에서 원고의 증명책임과 관련된 이러한 문제점에 대한 인식과 그 대응방안에 대한 논의는 소송기술적 측면으로 인식되어 논의가 활발하지 못했던 것이 현실이었다.

따라서 이하에서는 실제 환경행정소송에서 “환경상의 이익에 대한 침해 또는 침해우려”라는 요건을 원고가 증명하지 못하여 본안판단조차 받지 못하게 되는 문제를 극복하기 위해 원고의 증명책임을 완화하는 방안에 대해 검토하기로 한다.

(1) 가능성설에 의한 증명

먼저 원고는 원고적격 요건으로서 자신의 권리침해의 주장을 증명하여야 하는바, 그 증명의 정도에 대해 ‘논리정연함’'(Schlüssigkeit)까지는 필요 없고, ‘개연성 내지 가능성’(Möglichkeit)만을 요구하는 것을 생각해 볼 수 있다(독일의 판례․통설인 ‘가능성설’ : Möglichkeitstheorie). 가능성설에 의해 증명의 정도를 완화하게 되는 경우 원고는 계쟁처분에 의하여 자신의 환경상의 이익이 침해될 ‘가능성’이 있음을 밝혀줄 수 있는 사실관계를 제시하는 것만으로 본안심리를 받을 수 있게 된다.

환경문제는 문제의 발생과 이로 인한 영향이 현실로 나타나는 데는 상당한 시차가 존재하는 경우가 많으므로 환경행정소송에서 원고가 자신의 환경상의 이익에 대한 침해 또는 침해우려를 법관에게 확신을 줄 수 있도록 증명하는 것은 어려울 수 밖에 없다. 따라서 환경행정소송에서의 심리의 중점은 원고적격 부분에 있는 것이 아니라 본안판단 부분에 있어야 하므로, 적어도 환경상의 이익에 대한 침해 또는 침해우려 여부에 대한 증명에 대해서는 가능성설을 수용하는 것이 타당하다고 생각한다.

(2) 사실상 추정 법리의 확대

대법원은 환경행정소송에서 원고적격의 인정의 실질적 근거로 “환경상의 이익에 대한 침해 또는 침해우려”를 들면서도, 위 요건에 대한 원고의 증명의 부담을 들어 주기 위하여 사실상의 추정 법리를 발전시켰다는 점이 주목된다.

대법원은 전원개발사업승인처분을 다투는 사안에서 환경영향평가대상지역 안의 주민에게 환경영향평가 대상사업을 승인하는 처분의 취소를 구할 원고적격을 인정하여 대상지역 안의 주민들의 경우 개발사업으로 인하여 자신들의 환경상 이익이 침해받거나 침해받을 수 있다는 점에 대하여 사실상 추정을 한 이래, 쓰레기소각장의 입지지역을 결정․고시한 처분의 무효를 다툰 사안에서는 폐기물처리시설의 직접영향권 내에 있는 주민들이나 폐기물소각시설의 부지경계선으로부터 300m 이내의 간접영향권 내에 있는 주민들은 특단의 사정이 없는 한 환경상의 이익에 대한 침해 또는 침해우려가 있는 것으로 사실상 추정되어 원고적격이 인정된다고 하였다.

한편 대법원은 새만금사건에서 사실상의 추정 법리를 더욱 발전시켜 환경영향평가대상지역이 설정된 경우 이 대상지역 안의 주민들에게 이러한 피해가 발생하였다고 사실상 추정함으로써 증명의 부담을 완화해 주고, 환경영향평가법 대상지역 밖의 주민이라도 수인한도를 넘는 환경피해를 받거나 받을 우려가 있다는 것을 입증함으로써 원고적격을 인정받을 수 있다고 하였다. 이러한 입장은 종전에 획일적으로 환경영향평가대상지역의 안팎을 구별하여 대상지역 안에 거주하는 주민들에게만 원고적격을 인정하여 오던 태도에서 진일보한 것으로 평가할 수 있다.

또한 최근의 대법원 판례는 사실상 추정의 이익을 누릴 수 있는 ‘사람’에는 영향권 내의 주민뿐 아니라 그 영향권 내에서 농작물을 경작하는 등 현실적으로 환경상 이익을 향유하는 사람도 포함된다고 하여, 사실상의 추정 법리를 적용할 수 있는 대상을 더욱 넓혀 가고 있다.

(3) 증명책임의 전환

환경오염으로 인한 피해 발생이 불확실한 경우라면 원고가 자신의 환경상의 이익에 대한 침해우려를 증명하기란 쉽지 않을 것이다. 이러한 환경소송에서의 증명의 실패는 환경문제의 리스크에 대한 사법적 사전배려조치에 대한 봉쇄로 귀결된다. 그것은 환경문제의 리스크가 가지는 불확정성의 본질적 한계로 인해 행정기관에게 주어지는 광범위한 재량의 문제에 대한 사법적 통제기능의 상실을 의미한다.

따라서 환경문제의 불확실한 리스크에 있어서는 문제의 행위로부터 이익을 보고 또한 정보를 가장 쉽게 얻을 수 있는 위치에 있는 당사자에게 증명책임을 전환시켜야 한다는 주장이 제기되는데 환경행정소송에서도 원고의 환경상 이익에 대한 침해 우려가 수인가능성이 없고, 중대하며, 회복할 수 없는 것이라면, 행정청에게 증명책임을 전환시키는 전향적인 방법도 논의될 필요가 있으리라 본다.

(4) 당해 처분의 목적․경위․동기의 고려

환경관련분쟁에서는 당해 처분뿐만 아니라 뒤따르는 환경위해적인 후속 절차를 함께 고려하여 환경상 이익의 침해나 침해우려를 증명하여야 실효성 있는 판단이 내려질 수 있는 경우가 있다.

환경위해시설을 허가․승인하는 처분을 하기 위해 행정청이 환경보호지구지정처분에 대한 해제처분을 한 대상판결의 경우가 좋은 예가 될 수 있는데, 원고가 위 해제처분에 대해서 다투는 경우 해제처분 자체는 환경상 이익에 대한 침익적 처분이므로 환경상 이익의 침해우려를 가져다 준다. 그러나 원고가 위 요건에 대한 증명을 충분히 다하지 못하여 본안판단을 받지 못하는 경우에는 이러한 위험을 방지하기 위한 증명책임 완화에 대한 법리 모색이 필요한 바, 해제처분 자체만으로 환경상 이익의 침해나 침해우려를 증명하려 하지 말고 해제처분으로 인하여 가능해진 환경위해적인 후속 절차를 함께 상정하여 판단하자는 것이다. 이 경우 해제처분에서 제시된 처분사유를 밝힌 후 당해 처분의 목적․경위․동기를 고려하는 것이 후속 절차와 함께 위 요건을 증명할 수 있는 방법이 되리라 본다.

법원도 이러한 법리를 받아들이고 있는 것으로 보이는데, 광업권설정허가처분을 다툰 사안에서 원심은 광업권설정허가처분만으로는 원고의 권리나 이익에 아무런 영향을 미치지 않는다는 이유로 원고적격을 인정하지 않았으나, 대법원은 광업권설정허가처분과 그에 따른 광산 개발과 관련된 후속 절차를 함께 고려하여 환경상 이익의 침해를 받거나 받을 우려가 있다는 것을 증명함으로써 그 처분의 취소를 구할 원고적격을 인정받을 수 있다고 판시하였고, 낙동강 취수장 판결에서도 환경상 침해를 받지 아니한 채 물을 마시거나 용수를 이용하여 쾌적하고 안전하게 생활할 수 있는 개별적 이익의 침해 여부를, 공장설립처분과 그 후속절차에 따라 공장이 설립되어 가동됨으로써 배출수 등으로 인한 수질오염으로 환경상 피해가 있는가를 기준으로 판단함으로써 이러한 법리를 재확인하였다.

Ⅳ. 환경보호지구의 해제처분과 원고적격

이상에서 살펴본 환경행정소송에서의 원고적격에 관한 논의를 바탕으로 각종 환경보호지구의 해제처분이라는 특유한 유형의 소송에서 원고적격 인정여부를 검토하기로 한다. 개발행위 자체를 다투는 일반적인 환경소송에서는 계쟁처분이 법률상 이익을 침해하거나 침해우려가 있는지 여부가 큰 문제가 되지 않았지만, 환경보호지구의 해제처분 자체는 필수적으로 환경상 피해가 우려되는 개발행위를 내포하고 있지 않다는 점에서 중요한 요인이 되는 바, 법규의 해석을 통한 법률상 이익의 판단기준과 아울러 이 점을 함께 검토한다.

1. 환경보호지구의 해제처분과 법률상 이익

법률상 이익의 판단은 처분의 근거법규 또는 관련법규의 해석을 통한 사익보호성 인정 여부가 쟁점이 되는 바, 이에 대한 원칙적인 판단기준으로 우선 위험방지와 사전배려의 구별을 통해 사익보호성을 판단하고, 사전배려의 목적인 환경보호지구에 대해서도 사익보호성을 도출할 수 있는 보다 구체화된 기준으로 의견제출규정의 존재여부와 피침해이익의 중대성을 고찰하고자 한다.

(1) 위험방지(Gefahrenabwehr)와 사전배려(Vorsorge)의 구별

(가) 의의

환경위해시설의 설치․가동 허가처분을 다투는 환경행정소송에서 특유한 기준으로 고려해 볼 수 있는 것은 독일 연방임밋씨온방지법(Bundes Immissionsschutz -gesetz, BImSchG)의 규정들에 관해 사익보호성 여부를 판단하는 기준으로 판례상 정립된 위험방지(Gefahrenabwehr)와 사전배려(Vorsorge)의 구별이다. 즉, 환경관련법규가 위험방지를 목적으로 하는 경우에는 인근주민에 대한 사익보호성이 긍정되는 반면, 사전배려를 목적으로 하는 규정의 경우에는 부정된다고 한다. 따라서 인근주민이 전자의 규정이 위반되었음을 이유로 환경위해시설 설치․가동 허가처분을 다투는 취소소송을 제기한 때에는 원고적격이 인정되는 데 반해, 후자의 규정이 위반되었음을 이유로 하는 때에는 원고적격이 부정되는 것이다.

(나) 개별 환경보호지구에의 적용

이미 오염이 발생하였거나 발생의 위험이 높은 지역에 대해 지정하는 사후적 의무부과형의 환경보호지구는 위험방지 목적의 환경보호지구에 해당한다고 할 수 있다. 구체적으로는 ① 환경기준을 초과하였거나 초과할 우려가 있는 지역으로서 대기질의 개선이 필요하다고 인정되는 지역에 대해 지정되는 대기환경규제지역, ② 토양오염대책기준을 넘는 지역에 대해 지정되는 토양보전대책지역, ③ 환경오염·환경훼손 또는 자연생태계의 변화가 현저하거나 현저하게 될 우려가 있는 지역과 환경정책기본법 제10조 제1항의 규정에 의한 환경기준을 자주 초과하는 지역에 지정되는 특별대책지역이 이에 해당한다.

그러나 환경관련법규가 사전배려의 목적이라고 하여도 사법적 접근가능성 자체가 차단되어야 할 논리필연성은 없으므로, 사전배려를 목적으로 하는 규정의 경우에도 사익보호성을 도출할 수 있는 보다 구체적인 기준의 검토가 필요하다.

(2) 의견제출 규정의 존재

(가) 의의

환경보호지구의 지정․해제처분을 다투는 소송에서 규범의 사익보호성 판단은 일차적으로 당해 법규에서 찾아야 할 것이다. 그런데, 환경관련법규는 원칙적으로 공익보호를 목적으로 하며 순전히 개인적 이익을 보호하기 위한 경우는 찾기 힘들며, 공익보호와 아울러 사익도 보호하는 것으로 해석되는 경우가 많을 것이다. 따라서, 환경관련법규의 목적조항에서 사익보호성을 도출하는 것은 용이하지 않는 일이다.

다만 환경보호지구의 지정․해제를 규정하는 환경관련법규에서 당해 지구의 주민에게 ‘의견제출기회를 보장하는 규정’이 존재한다면, 그 법규는 특정한 개인의 법익을 개별적이고 구체적으로 보호하는 취지가 포함되어 있다고 해석하여야 한다고 생각한다. 왜냐하면, 의견제출제도는 당사자등의 이익을 보호하는데 그 취지가 있는바, 의견제출을 할 수 있는 것은 절차적 권리로서 당사자의 주관적 공권으로 보호되기 때문이다. 또한, 환경법의 기본원칙의 하나로서 정보공개 및 참여의 원칙은 국민의 권리보호라는 측면에서 중요한 의미를 지니고, 환경상의 조치는 인근주민의 건강이나 재산에 중대한 영향을 미칠 수 있으므로 인근주민의 권익보호를 위해서도 환경행정에 대한 주민의 참여 및 환경정보에 대한 국민의 접근이 보장되어야 한다.

(나) 개별 환경보호지구에의 적용

이 기준을 적용하여 환경보호지구 중 사익보호성을 인정받을 수 있는 것을 살펴보면 지하수보전구역, 해양보호구역, 생태․경관보전지역, 자연공원, 습지보호지역, 절대․상대보전지역의 경우가 이에 해당한다. 야생생물보호구역의 경우에는 주민설명회를 ‘개최할 수 있다’고 규정하고 있어 필수절차가 아니므로 이로부터 적극적인 의견제출의 권리를 도출하기는 어렵고, 백두대간보호지역의 경우 지정이나 변경과 관련한 서류를 일반인이 열람할 수 있도록 하고 있음에 불과한 바 이러한 규정으로부터 사익보호성을 인정하기는 어려울 것으로 보인다.

(3) 피침해이익의 중대성

(가) 의의

규범의 사익보호성 판단의 또 하나의 기준으로 제시할 수 있는 것은 당해 규범이 보호하고자 하는 객관적인 법적 이익을 규명하여 ‘피침해이익의 중대성’에 따라 판단하는 방법이다.

피침해이익의 중대성을 준별하는 잣대로는 법적 이익의 대체가능성과 수범자의 특정성을 생각해 볼 수 있다. 따라서, 일정 지역 주민의 생명, 신체의 안전 등이라고 하는 대체할 수 없는 피침해이익의 경우에는 공익에 용이하게 흡수해소 되기 어려운 사익보호의 취지가 포함되어 있다고 해석하여야 할 것이다.

대법원도 원자로시설 부지사전승인처분을 다툰 사건에서 원자력법 제12조 제2호의 취지는 방사성물질 등에 의한 생명· 건강상의 위해를 받지 아니할 이익을 일반적 공익으로서 보호하려는 데 그치는 것이 아니라 방사성물질에 의하여 보다 직접적이고 중대한 피해를 입으리라고 예상되는 지역 내의 주민들의 위와 같은 이익을 직접적· 구체적 이익으로서도 보호하려는 데에 있다 할 것이므로, 위와 같은 지역 내의 주민들에게는 방사성물질 등에 의한 생명·신체의 안전침해를 이유로 원고적격이 있다고 판시하여 피침해이익의 중대성에 따라 규범의 사익보호성을 판단한 바 있다.

(나) 개별 환경보호지구에의 적용

일정 지역 주민의 생명, 신체 등 대체할 수 없는 피침해이익과 관련한 환경보호지구에는 수자원과 관련한 상수원보호구역, 지하수보전구역, 수변구역이 있고, 대기환경과 관련한 대기환경규제지역, 토양환경과 관련한 토양보전대책지역이 있다.

환경정책기본법상의 특별대책지역의 경우에는 그 대상이 환경오염·환경훼손 또는 자연생태계의 변화가 현저하거나 현저하게 될 우려가 있는 지역과 환경기준을 자주 초과하는 지역으로 규정되어 있어 매우 포괄적인 바, 각 고시에 의해 지정되는 특별대책지역이 어떠한 환경상의 이익과 관련된 것인지를 개별적으로 검토하여 사익보호성 여부를 판단하여야 할 것이다.

2. 환경보호지구의 해제처분과 법률상 이익의 침해

행정소송에서 계쟁처분에 의해 법률상 이익이 현실적으로 침해된 경우뿐만 아니라, 침해가 예상되는 경우에 원고적격이 인정됨은 앞에 살핀 바와 같다. 그런데 환경보호지구의 해제처분과 관련해서 이 점을 검토할 때는 일반적인 환경소송과는 다른 특유의 문제가 발생하는 바, 해제처분 자체가 법률상 이익을 침해하는지 여부와 당해 처분의 목적과 경위를 어떻게 다루어야 하는지가 문제된다.

(1) 해제처분 자체가 법률상 이익을 침해하는지 여부

일반적인 환경행정소송의 형태는 오염발생원인이 되는 개발행위 자체를 두고 다투는 것이어서 그러한 적극적인 행위가 환경상의 이익을 침해하는지 여부는 사실판단의 문제가 된다. 그러나 환경보호지구 해제처분에 있어서는 당해 처분으로 인하여 환경상 이익을 보호하던 법적 규제가 사라지는 것이므로 이는 법률적 판단의 문제이다.

환경보호지구가 지정되면 각종 행위제한 규제들이 생기고, 이러한 규제들은 재산권의 측면에서 사용수익권을 제한하는 침해가 됨에는 의문의 여지가 없다. 그런데 앞서 살펴본 바와 같이 환경보호지구의 지정은 재산권과 환경권의 상반된 측면에서 양면성을 가지는 것으로서 재산권의 침해를 가져오는 위 규제들은 환경권의 측면에서는 환경상 이익을 보호해주는 수익적인 것으로 평가된다. 따라서 당해처분의 근거법규의 해석을 통해서 사익보호성이 인정되는 한 환경보호지구 지정에 따르는 각종 규제들은 환경상 이익을 보호하는 법률상 이익 자체가 되는 것이므로, 환경보호지구의 해제처분이 있으면 이러한 법률상 이익이 소멸하게 되므로 이 때에는 사실상의 환경상의 이익에 대한 침해나 침해우려에 대한 증명 없이 해제처분 자체로 인해 자신의 법률상 이익이 바로 침해되었다고 주장함으로써 당사자는 원고적격을 인정받을 수 있다고 할 것이다.

이렇게 해석하지 않고 사실상 침해우려를 증명해야 한다고 해석하면 각종 환경보호지구 제도에서 해제처분시 주민의견청취절차를 두고 있는 규정들의 입법취지가 몰각될 우려가 있다.

결론적으로 환경보호지구의 해제처분은 그 자체로 법률상 이익을 침해한 것이고 후속적으로 사실적인 침해나 침해우려에 대한 증명을 필요로 하는 것은 아니다.

(2) 처분의 목적과 경위의 고려 여부

앞에 살핀 바와 같이 환경보호지구의 해제처분은 그 자체로 법률상 이익을 침해하는 것이므로 당해 처분의 목적과 경위에 대해서는 원고적격을 판단함에 있어 원칙적으로 고려할 필요가 없다. 다만 당해처분의 목적을 고려할 때 환경상 이익에 대한 사실적 침해우려까지 있다면 법률상 이익의 침해를 더욱 확실하게 뒷받침하는 사유로 인정하여야 할 것이다.

Ⅴ. 구체적 적용사례 - 대상판결의 경우

1. 서언

지금까지 검토한 원고적격에 대한 학설과 판례의 태도 및 본고에서 제시한 법률상 이익의 판단기준과 법익의 침해에 대한 논의 결과를 바탕으로 강정마을 절대보전지역해제처분을 다툰 대상판결에 적용하여 보고자 한다. 이에 앞서 이 사건 판결과 그 소송의 태양이 매우 흡사한 일본의 사례가 있어 먼저 검토한다.

2. 나가누마(長沼) 보안림지정해제처분사건

이 사건은 홋카이도(北海道) 나가누마에 항공자위대의 미사일기지를 건설하기 위해 그 예정부지에 지정되어 있던 보안림을 해제한 처분이 위법하다고 하여 지역주민들이 1969년에 일본 삿포로(札幌) 지방재판소에 제소하였던 사례로 군사시설의 설치예정지에 지정되어 있던 환경보호지구를 해제하였다는 점과 그 해제처분 자체를 다투었다는 점에서 이 사건 판결과 유사하여 참고할 점이 있다.

이 사건에서 삿포로 지방법원은 원고적격을 인정하고 본안에서 보안림 지정해제처분도 취소하였다(1973. 9. 7.). 이 판결에서 특히 주목되는 것은 나가누마 주민들의 원고적격을 인정한 논거인데 환경보호지구의 지정으로 인한 주민들의 이익은 해당 법이 환경보호 등 일반적인 공익의 실현을 목적으로 하는 데 따른 반사적 이익에 불과할 뿐이지 법률상 보호되는 이익은 아니라고 보는 주류적인 태도와 입장을 달리하였다. 또한 이 판결에서는 삼림법상 보안림 지정, 해제에 관해 의견서를 제출할 권리, 농림대신의 청문실시 의무 등을 규정하고 있는 취지에 비추어 보안림에 의한 수익자의 이익이란 단지 반사적 이익이라고 하기보다 법에 의해 보호되는 이익이라고 하는 것이 가능하다고 판단하고 있다.

이 판결은 환경상 이익에 관해 만연히 공익만을 목적으로 판단할 것이 아니라고 판단한 점과, 주민의견청취절차 규정으로부터 사익보호성을 도출했다는 점에서 본고의 주장을 뒷받침하고 있고, 환경보호지구의 해제처분만을 쟁송의 대상으로 할 수 있음을 보여주었다는 점에서 그 의의가 있다.

3. 대상판결의 경우

대상판결에서 1심은 ① 사익보호성에 관한 판단에서 처분의 근거법규와 관련조례가 보호하는 것은 주민의 생활환경이 아니라 지하수․생태계․경관 그 자체로 보아야 하고, 보전지역을 축소하는 경우에는 주민의견청취절차를 거치지 않아도 되도록 예외로 한다고 규정하고 있다는 점을 들어 사익보호성을 부정하고, ② 절대보전지역의 해제는 소유권에 가한 제한을 해제하는 수익적 처분에 해당하는 것으로 그 자체가 당연히 인근주민의 생활환경에 영향을 주는 사업의 시행이나 시설의 설치를 내포하고 있는 것은 아니라고 하여 처분으로 인한 법률상 이익의 침해가능성도 부정하여 결국 그 원고적격을 인정하지 않고 있다.

이 중 먼저 법규의 사익보호성에 관해 살펴보면, 이 사건 절대보전지역해제처분의 근거법률이 지하수․생태계․경관을 그 보호의 대상으로 하고 있으므로 적어도 지하수에 대해서는 피침해이익의 중대성을 기준으로 판단하여 볼 때 대체가능성이 없는 생명․신체에 관한 것이므로 사익보호성이 있는 법규로 해석하는 것이 타당하고, 그렇게 해석하는 것이 최근의 판례의 태도에도 부합한다. 또한 의견청취절차 규정의 존부를 기준으로 판단할 때에도 이 사건 처분의 관련조례에서 보전지역의 지정시 뿐만 아니라 변경시에도 주민의 의견을 듣도록 규정하고 있으므로 원칙적으로 공익과 함께 사익을 보호하기 위한 취지도 함께 가지고 있는 법규로 해석하는 것이 타당하다.

다음으로 법률상 이익의 침해여부에 관해 살펴보면, 원칙적으로는 해제처분 자체가 환경상 이익에 대한 법률상 보호의 수준을 낮추는 것이어서 법률상 이익의 침해가 발생하였다고 볼 것이지만, 이러한 견해를 인정하지 않는다고 하더라도 적어도 해제처분의 목적․경위․동기를 고려하여 법률상 이익의 침해가능성을 판단하여야 한다. 대상판결의 경우 절대보전지역해제처분이 있음으로써 법률상 이익의 침해가 발생하였고, 더군다나 당해 처분이 해군기지건설을 목적으로 하고 있다는 점을 명시적으로 밝히고 있는 바 이를 보더라도 주민들에게 법률상 이익의 침해 내지 침해우려가 있다고 인정하는 것이 타당해 보인다.

Ⅵ. 결 론

그 동안의 환경보호에 관련된 법현실은 “선진적 입법․후진적 집행․소극적 사법심사”에서 그대로 나타나고 있었다. 이러한 법현실은 제주군사기지 분쟁에서도 예외없이 반영되었는데, 절차중심의 사고를 하지 못한 채 절대보전지역 해제처분을 강행한 행정청과, 명백한 절차하자에 대한 판단을 원고적격이 없다는 이유로 회피한 사법부의 모습에서 여실히 드러난다.

이러한 법현실로부터 환경에 대한 의식전환의 필요성이 도출되는 바, 그 첫 단계는 환경분쟁 당사자의 환경상 이익을 정밀하게 규명하는 작업이어야 한다. 이에, 본 연구는 환경상 이익을 보호하기 위한 포괄적인 규제수단으로서 개별 환경법에서 정하고 있는 각종 환경보호지구 제도를 탐구해 보고자 하였다. 이는 환경에 대한 헌법적 보호를 어떻게 실정법 안에 반영하여야 할 것인가에 대한 고민을 심화시키는 작업이기도 하였다.

또한 이제껏 국책사업과 관련된 환경행정소송에서 원고적격의 법리는 소극적이고 교조화된 법원에 의해 국민의 환경사법액세스권(right of green access to justice)을 차단하는데 사용되어 왔다. 그러나 행정재판을 명실상부한 공익․사익의 조정을 위한 공론장으로 활용하기 위해서는 사법부의 논리를 극복해야만 한다. 이에 환경행정소송에서도 법원의 적극적인 사법심사가 가능할 수 있도록 법리 모색을 하였는바, 이 시도가 환경관련법규에 대한 실효성을 제고하는 노력의 일환으로 평가되길 기대한다.

국가공권력의 작용이 정당성을 가지는 것은 절차와 실체가 모두 합당한 경우에 한정된다. 국가공권력의 명백한 절차 하자를 용인한 대상판결은 이른바 국책사업의 영속성을 강조한 나머지 개인이 가지는 불가침의 기본적 인권을 확인하고 이를 보장할 의무를 지는 국가의 보호의무를 의식적으로 외면한 처사라고 판단된다. 만약 이 사건 결정으로 중대한 환경상 이익의 침해가 장래에 현실화된다면, 이는 엄연히 존재하는 환경관련법규의 엄격한 절차준수의무를 도외시한 사법부의 안이한 대처에 기인하는 것이다.

그렇다면 절차 통제를 통해 행정청의 광범위한 재량의 정당성을 확보해야 하는 환경행정소송에 있어서, 절차적 정당성에 관한 점검을 끊임없이 사법부의 숙려범위 안에 넣고자 하는 노력은 아무리 강조해도 지나치지 않을 것이다. 그것이야말로 절차중심의 행정작용을 지향하여 헌법상 마땅히 보호받아야 할 인간과 자연 공생의 첫 걸음이 될 것이라고 믿는다.

참고문헌

<단행본>

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홍정선, ⌜행정법원론(상)⌟, 박영사, 2010

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[Abstract]

Removal of Disposition on Environmental Protection Area

and the Standing of the Citizen in Environmental Litigation

Kim, Sangjin ․ Kang, Byung Sam ․ Park, Hyangmi

Jeju National University Law School

The standing to sue is the essential legal requirement for an environment litigation. Appeal in environmental litigation is restrictively allowed, due to the abstractness of environmental rights, which has drawn consistent criticism from academia. The Supreme Court of Korea has tendency to extend the scope of standing of citizens, interpreting legal interest more widely.

The Jeju District Court and Jeju Regional Office of Gwangju High Court, however, dismissed an appeal in the "change of disposition on absolute preservation area" submitted by the citizens of Gangjeong, not judging the illegality in the case but only interpreting the basis statutes of legal interest exceedingly narrowly against the tendencies of recent precedent.

A significant part of this litigation is that the contentious object is not the construction approval of Jeju naval base but its preceding process, the alteration of disposition on absolute preservation area. The protection area systems prescribed by each environmental law are strong and comprehensive lever for protection of environmental interests. If appeals on the removal of these environmental protection areas could be accepted, it would prevent local residents from the infringement of their rights, including environmental interests.

First, we investigate distinctive features of various environmental protection area systems and the legal characteristics of disposition and change for those systems. Second, we suggest a criterion of private interest for judging 'legally protectable interests'. Third, we also consider relaxation methods of the burden of proof on potential infringement upon legal interests.

Key Words: standing to sue, environmental protection area, legal interests, absolute preservation area, Jeju naval base

어디하나 틀린 말이 없고 어디 하나 뺄 말이 없습니다...

모두 이 논문을 널리 널리 알려 주세요! 그리고 이 분들이 하루 빨리 대한민국의 법조계에서

견인차가되어 튼튼한 동량이 되어주길 기원합니다.

[섬사람]

우리도 이걸 읽어보고 공부합시다.

[숀스가든]

좋은 자료 감사합니다. 좀 길지만 함 읽어보죠.