서울시 감사결과와 서울시의 ‘도로점용허가 청원에 대한 답변’에 대한 검토-1

[의의꿈]

(참 오랜만에 들어왔더니 오래전에 올렸던 이 글이 무슨 이유인지 모르지만 삭제되고 없어 ‘…검토-1’로 다시 올리고 나머지를 순서대로 2, 3, 4로 나눠 올립니다.)

이 글이 하나님의 영광을 가리지 않기를 바랍니다.

교회가 스스로 자정하지 못해 외부로부터 조롱과 비난을 받는 것은 부끄러운 일입니다.

특히 교회의 실족을 가십거리로 삼는 사람들로부터 우리가 교회를 지키는 방법은 자체 정화와 개혁입니다. 자기 개혁은 프로테스탄트 교회의 태생적인 의무입니다.

그래야 이 세상에서 소금과 빛의 역할을 할 수 있고, 그렇게 함으로 하나님께 영광을 돌릴 수 있으리라 생각합니다.

이 글의 내용은 해변의카프카 이우재님의 글과 내용이 크게 다르지 않습니다.

다만,

1) 게시판에 실린 서울시의 ‘도로점용허가 청원에 대한 답변’을 보면서 서울시에서 실시한 「서초구 ‘00의교회’도로점용허가 등 관련 주민감사 청구사항 감사결과」(이하 ‘서울시 감사결과’라 한다)에서 다소 주관적으로 표현되었던 부분을 포함하여 서울시 감사결과의 내용이 정확한 것인지 궁금하였고

2) 서울시 감사결과에 문제가 없다면 왜 같은 서울시에서 위 청원에 대해 회피성 회신을 했는지와 그 회신의 내용은 타당한지에 관해 궁금하였으며

3) 이와 관련하여 앞으로 서울시와 00의교회에 대해 대처할 수 있는 부분이 있는지 등에 대해 생각해 보았습니다.

이를 위해 기왕에 드러난 문제점이 실제 위법 부당한지 여부를 검토해 보았고,

그 위법 부당한 사안을 가능한 한 객관화시키기 위하여 국가법령정보센터 등을 활용하여 관계되는 모든 법령을 살펴보았으며, 대법원 판례 등 접근할 수 있는 자료를 함께 검토해 보았습니다.

그렇게 해서 얻은 결론은

첫째, 서울시 감사결과대로 서초구의 00의교회에 대한 도로점용허가는 위법 부당합니다.

둘째, 그런데도 직권취소를 바라는 청원에 대한 서울시의 답변은 본질을 벗어난 무책임한 답변으로 서울시는 적극적으로 대처할 책임이 있습니다.

셋째, 앞으로 주민소송 항소심에서도 주민소송대상이 되지 않는다고 각하할 가능성 등에 대비하여 서울시가 직권취소 조치를 취하도록 모든 방안을 강구함이 필요합니다.(서초구가 이에 대해 불복하는 것은 별론입니다.)

넷째, 교회대신 SGMC라는 명칭을 쓸 수밖에 없는 상황이 있었을 가능성 등 심층 검토되어야 할 과제가 있습니다.

(서초구에서 검토한 허가관련 서류, 서울시 등 관계 기관간 협의자료 등을 전혀 볼 수 없는 상태에서 이미 공개된 자료와 게시판에 실린 글들을 바탕으로 짜깁기 하듯이 검토하였기 때문에 충분한 것은 아닙니다.

그래도 서울시 감사결과가 상당 부분 구체적으로 접근, 검토되어 있어 이를 바탕으로 나름 검토할 수 있었습니다.

전문가가 아닌 사람이 과거의 경험을 토대로 검토한 것이어서 최대한 객관적으로 검토코자 하였으나 주관적인 판단이 개입될 수밖에 없습니다.

그래서 보충할 부분이 있으면 기탄없이 댓글 등으로 의견을 개진하여 보완해 나갈 수 있기를 바랍니다.)

오늘 글을 올리는 부분은 ‘지하실’과 관련한 글 중 일부입니다.

앞으로 계속 연결하여 2회 더 글을 올리겠습니다.

1. 결론을 도출하기 위해서 특히 중점을 두고 검토한 사항은 해당 법령에서 말하는 ‘지하실’의 개념입니다.

즉, 00의교회 지하 8층의 예배당 건물과 그 부속 시설이 도로법에서 점용허가를 할 수 있도록 열거한‘지하실’에 해당하느냐? 입니다.

※ <참고 1> 도로점용허가면적 : 1,077.98㎡, 지하층 점용연면적 : 5,744㎡ (출처 : 서울시 감사결과 보도자료)

(서초구에서는 도로점용허가 대상 건축물을 지하 7층, 지상 12층으로 검토함)

이에 따라

가. 대한민국 모든 법령 중 이 사건과 관련된 도로법령 외에‘지하실’이라는 용어를 사용하고 있는 법령이 있는지 여부를 여러 각도로 조사하였고

나. 도로법령에서 정한 ‘지하실’관련 조문의 연혁(변천과정)을 최초에 제정 시행된 법령부터 현행 법령에 이르기까지 조사하였고

다.‘지하실’과 같은 묶음으로 움직이는 다른 시설(지하도 등)의 연혁을 추적하여 ‘지하실’이 어떠한 범주에 속하는 개념인지를 명확히 하고자 하였으며

※ <참고 2> 건축법에서 건축물의 종류를 유사한 구조, 이용 목적 및 형태별로 묶어 용도별로 분류하듯이 도로법에서도 유사 기능 등이 고려되어 분류되어 있습니다.

라. 그밖에 ‘법령정의사전’(법제처 국가법령정보센터 제공)과 토목용어사전, 백과사전, 언론에 보도된 관계 전문가의 의견 등을 종합적으로 검토하고자 하였습니다.

2. 검토 결과

2-1. 지하실관련 다른 법령 검토결과

2-1-1. 민방위기본법

가. 도로법 외에 ‘지하실’이라는 용어를 사용하는 현행 법령은 민방위기본법령이 유일하다.

현재 시행중인 민방위기본법 제15조(민방위 준비) 제1항의 규정에 따르면 “중앙관서의 장, 시·도지사 및 시장·군수·구청장은 제10조에 따른 민방위 계획에 따라 다음 각 호의 민방위 준비를 하여야 한다.”라고 되어 있고, 제1호에서“대피호 등 비상대피시설의 설치”를 들고 있다.

나. 그리고 같은 법 시행규칙 제9조(민방위 준비를 위한 시설ㆍ장비ㆍ물자) 제1항에서 “법 제15조 제1항 제1호 및 제2호에 따른 민방위 준비를 위한 시설·장비 및 물자는 다음 각 호와 같다.”라고 규정한 다음 제1호에서 “대피시설 : 대피호(지하실·지하층·지하주차장 등이 인근에 구축되어 있지 아니한 경우로 한정한다)”라고 규정하고 있다.

※ <참고 3> 민방위기본법은 1975.7.25. 최초 제정되어 같은 해 8.25.에 시행되었고, 2010. 4. 9. 서초구에서 도로점용허가 처리를 할 당시에 시행 중이던 민방위기본법 제15조 제1호, 같은 법 시행령 제15조 제1항, 같은 법 시행규칙 제9조 제1호에서 현행 법규와 동일한 내용을 규정하고 있다.

≫≫≫ 결론① 지하실은 대피호의 하나인 비상대피시설로서의 개념으로 사용됨을 알 수 있다. 그리고 건축법상 용어인 지하층과도 확실히 구별하여 사용하고 있음을 알 수 있다.

2-1-2. 구(舊) 방공법( 防空法)

가. 우리나라 최초로 ‘지하실’이라는 용어를 사용한 법령은 방공법시행령이다.

1951.3.22. 제정되어 같은 해 12. 1. 시행된 구 방공법 제7조 제1항과 같은 법 시행령(1951.4.12, 제정) 제3조 제4호에서 지하실이 있는 건축물등류에 대하여는 내무부장관이 시설의 관리자 또는 소유자로 하여금 방독, 피난 또는 구호에 관하여 필요한 설비와 자재를 정비하게 할 수 있도록 규정하였고

나. 구 방공법 제7조 제2항과 구 같은 법 시행령(1951.4.12, 제정) 제3조 제4호에서서울특별시장 또는 도지사가 지하실이 있는 건축물을 방공에 공용시킬 수 있도록 규정하였다.

※ <참고 4> 1979. 12. 28. 방공법을 폐지하여 민방위기본법에 흡수 통합하고, 1980.4.15.같은 법 시행령을 폐지하였다.

≫≫≫ 결론② 대한민국 최초로 ‘지하실’이라는 용어를 사용한 구 방공법령에서도 지하실을 피난 용도의 개념으로 사용하였음을 알 수 있다.

2-1-3. 건축법

가. 건축법에서는 ‘지하실’이라는 용어를 쓰지 않는다.

1962. 1. 20. 최초로 제정·시행된 건축법(종전의 「조선 시가지 계획령」은 폐지됨)에서 ‘지층’(바닥이 지표이하에 있는 것으로서 바닥으로부터 지표까지의 높이가 그 층의 천정의 높이의 3분의 1이상인 것을 말한다)이라는 용어를 사용하였고,

1970. 1. 1. 건축법을 개정하여 제2조 제5호의 지층을 ‘지하층’으로 용어를 바꾸었다.

그리고 제22조의3을 신설하여 ‘대통령령으로 정하는 용도 및 규모의 건축물을 건축하고자 할 때에는 지하층을 설치하여야 한다.’라고 규정하여 비상시 대피시설인 지하층 설치를 의무화 하였다.

나. 또 1981. 10. 8. 대피시설 확대와 토지이용도 제고를 목적으로 지하층 건축에 인센티브를 주는 내용으로 건축법시행령을 개정하였다

다. 그 후 1999.2.8. 국민에게 과도한 부담을 주는 규제 폐지를 이유로 지하층 설치를 강제하는 대신 자율적으로 설치하도록 개정하였다.

※ <참고 5> 지하층은 최초에는 ‘바닥으로부터 지표까지의 높이가 그 층의 천정의 높이의 3분의 1이상’으로 규정되었으나, 1972. 12. 30. 천정의 높이의 3분의 2이상으로 강화되었다가 1999. 2. 8. 층높이의 2분의 1 이상으로 개정하여 오늘에 이르고 있다.

≫≫≫ 결론③ 건축법상의‘지하층’은 앞에서 살펴 본 지하실과 같이 유사시의 대피시설로 사용하기 위한 정부의 시책에 의해 한동안 의무적으로 설치되었음을 알 수 있다.

※ <참고 6> 지하층 외에 1982.4.3. 건축법 제49조를 개정하여 공작물의 하나로 지하대피소를 추가하였다.

≫≫≫ 결론④ 위 결론①에서 결론③까지를 종합하여 보면,

북한과 대치중인 우리나라의 특수한 상황이 반영되어 구 방공법과 현행 민방위기본법령에서는 ‘지하실’을 비상대피시설의 하나로 명시하고 있고, 구 건축법에서는 지하층까지도 비상대피시설로써 그 설치를 의무화 하였다.

또한 지하대피소를 건축법상 공작물로 추가하는 등 비상대피시설 확보를 위한 법제화 노력을 확인할 수 있다.

따라서 지하실을 지하에 건축하는 예배당 건축물로 확대해석할 여지는 전혀 없다.

2-2. 지하실 관련 도로법령 검토결과

2-2-1. 도로법 연혁

가. 도로법은 1961. 12. 27. 제정되어 1962. 1. 1. 시행되었다. 당시 법 제40조와 같은 법 시행령 제22조에 도로점용허가와 관련된 규정을 두었으나 시설의 종류 등에 대해서는 구체적인 명시가 없었다.

나. 1971. 8. 5. 같은 법 시행령 제5항을 신설하여 도로의 점용허가를 받을 수 있는 공작물·물건 기타의 시설의 종류를 열거하면서 제6호에 지하도·지하실과 이들에 유사한 시설을 명시하였다.

여기에서 주의 깊게 보아야 할 부분은 제1호에서 제6호까지 열거된 시설 등의 기능과 성격이다.

제1호에서 제6호까지를 열거하면

1. 전기통신설비 및 전선로와 이들의 지지물 및 그 지지물에 유사한 공작물

2. 수도관·하수도관·깨스관과 이들에 유사한 시설

3. 광고탑·광고판과 이들에 유사한 물건

4. 주유소·주차장·자동차정류장·자동차수리소·승강대·화물적치장·휴게소와 이들에 유사한 시설

5. 철도·궤도와 이들에 유사한 시설

6. 지하도·지하실과 이들에 유사한 시설이다

이들 중 제1호, 2호, 4호 ,5호는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조 제6호와 같은 법 시행령 제2조 제1항에서 규정하는 기반시설로서 세부적으로는 교통시설과 유통·공급시설에 해당한다.

즉, 일시적인 공작물로서 설치할 수 있도록 한 제3호를 제외하고는 모두 일반인의 교통을 위하여 제공되는 공공용재산인 도로의 성격에 맞게 공익과 공공성을 담보하는 시설을 점용허가 대상으로 하고 있음을 알 수 있다.

※ <참고 7> 위 3호와 관련하여서는 과거에 쉽게 볼 수 있었던 전국체전 홍보 광고탑 등 각종 체육행사나 국가시책관련 광고물을 생각해 볼 수 있다.

≫≫≫ 결론⑤ 이미 앞에서 살펴 본대로 최초로 ‘지하실’을 법령용어로 사용한 구 방공법령에서 지하실을 피난 대피시설로 사용한 것과

건축법을 개정하여 비상시 대비시설로서의 ‘지하층’ 설치를 의무화한 이후

도로법을 개정하여 도로점용허가를 받아 지하도와 ‘지하실’을 설치할 수 있도록 한 일련의 과정을 연계하여 볼 때

이 건 ‘지하실’은 비상시 공공의 안전을 위한 지하대피시설로서의 공익적 기능을 갖는 시설로 보아야 한다.

그리고 위 점용허가 가능한 시설 등이 사회기반시설에 해당하는 등 공익과 공공성을 담보하고 있는 것으로 볼 때,

어떠한 해석을 하더라도 그 용도가 종교시설로서 그 기능이 건축법상 ‘거실’에 해당하는 예배당 건물을 지하실로 보아 점용 허가하는 것은 무리이다.