대법원 2014. 4. 14. 선고 전원합의체판결 요지 - 2012두1419 주택재건축정비사업조합설립인가처분취소

[바다와호수]

특 별

2012두1419 주택재건축정비사업조합설립인가처분취소 (다) 상고기각

◇1. 구 「도시 및 주거환경정비법 시행령」(2010. 7. 15. 대통령령 제22277호로 개정되기 전의 것)이 적용되는 경우 정비구역 안에 여러 필지의 국ㆍ공유지가 있는 때 토지 또는 건축물 소유자 수 산정방법(=소유권의 수에 관계없이 소유자별로 각각 1인으로 산정),

2. 국가 또는 정비구역 지정권자가 대표자로 있는 지방자치단체가 해당 정비구역 내에 국ㆍ공유지를 소유하는 경우 정비사업조합의 설립에 동의한 것으로 볼 수 있는지 여부(원칙적 적극)◇

1. 구 「도시 및 주거환경정비법」(2012. 2. 1. 법률 제11293호로 개정되기 전의 것. 이하 ‘구 도시정비법’이라 한다) 제16조 제3항, 제2항에 따르면, 주택단지가 아닌 지역이 정비구역에 포함된 경우에 주택재건축사업의 추진위원회가 조합을 설립하고자 하는 때에는 주택단지가 아닌 지역 안의 토지 또는 건축물 소유자의 4분의 3 이상 및 토지면적의 3분의 2 이상의 토지소유자의 동의를 얻어 정관 및 국토해양부령이 정하는 서류를 첨부하여 시장ㆍ군수의 인가를 받아야 한다. 그리고 구 도시정비법 제17조 제1항에 따르면, 토지 또는 건축물 소유자의 동의는 인감도장을 사용한 서면동의의 방법에 의하며, 이 경우 인감증명서를 첨부하여야 한다. 한편 구 도시정비법 제17조 제2항의 위임에 따라 마련된 구 「도시 및 주거환경정비법 시행령」(2010. 7. 15. 대통령령 제22277호로 개정되기 전의 것. 이하 ‘시행령’이라 한다) 제28조는 주택재건축사업의 경우에 1명이 둘 이상의 소유권 또는 구분소유권을 가지고 있는 경우에는 소유권 또는 구분소유권의 수에 관계없이 토지등소유자를 1명으로 산정할 것(제1항 제2호 나목)이라고 규정하고 있을 뿐, 여러 필지의 국ㆍ공유지에 대하여 소관 관리청이 다른 경우에 관한 특별한 예외규정을 두고 있지 아니하다.

이러한 구 도시정비법 제16조 제3항, 시행령 제28조 등 관계 법령의 문언에 의하면, 정비구역 안에 여러 필지의 국ㆍ공유지가 있는 경우에도 그 소유권의 수에 관계없이 토지 또는 건축물 소유자를 소유자별로 각각 1명으로 산정하여야 한다.

2. 가) 헌법 제35조 제3항은 “국가는 주택개발정책 등을 통하여 모든 국민이 쾌적한 주거생활을 할 수 있도록 노력하여야 한다.”고 천명하고 있고, 구 도시정비법은 이러한 국가의 헌법상 의무를 이행하기 위하여 마련되었으며 그 입법목적은 도시환경을 개선하고 주거생활의 질을 높이는 데 이바지하려는 것이다(제1조). 구 도시정비법 제3조 제1항, 제3항 내지 제5항, 제7항의 각 규정에 의하면, 도시ㆍ주거환경정비 기본계획의 수립권자는 특별시장ㆍ광역시장 또는 시장이고, 서울특별시와 광역시를 제외한 인구 50만 이상 대도시(이하 ‘대도시’라 한다)의 시장이 아닌 시장은 기본계획을 수립 또는 변경한 때에는 도지사의 승인을 얻어야 한다. 특별시장ㆍ광역시장ㆍ도지사(이하 ‘시ㆍ도지사’라 한다) 또는 대도시의 시장이 기본계획을 수립 또는 변경하거나, 도지사가 대도시의 시장 아닌 시장의 기본계획 수립 또는 변경을 승인하려는 경우에는 지방도시계획위원회의 심의를 거치기 전에 관계 행정기관의 장과 협의하여야 한다. 또한 특별시장ㆍ광역시장 또는 시장은 기본계획을 수립하거나 변경한 때에는 국토해양부령이 정하는 방법 및 절차에 따라 국토해양부장관에게 보고하여야 한다. 그리고 구 도시정비법 제4조 제1항, 제2항, 제5항의 각 규정에 의하면, 정비구역 지정권자는 시ㆍ도지사 또는 대도시의 시장이고, 정비구역을 지정 또는 변경지정한 경우에는 국토해양부령이 정하는 방법 및 절차에 따라 국토해양부장관에게 그 지정내용 또는 변경지정내용을 보고하여야 한다. 이와 같이 구 도시정비법은 국토해양부장관이나 시ㆍ도지사 등에게 도시ㆍ주거환경정비 기본계획의 수립 및 정비구역 지정 등 정비사업조합 설립의 토대를 마련하고 정비사업 시행을 위한 단계적 절차에 관여할 각종 권한과 역할을 부여하고, 기본계획 수립단계에서 관계 행정기관의 장에게 협의 권한을 보장하고 있다. 한편 구 도시정비법은 정비사업조합과 국가 또는 지방자치단체 사이의 주택재건축사업에 제공되는 국ㆍ공유지에 관한 법률관계에 대하여 제64조 내지 제68조 등과 같은 별도의 규정을 두어, 정비구역 안의 국ㆍ공유재산은 정비사업 외의 목적으로 매각하거나 양도할 수 없도록 그 처분 용도를 제한하는 등 사업시행자가 국ㆍ공유지를 활용하여 정비사업을 원활히 수행할 수 있도록 정비사업의 시행을 적극적으로 지원하고, 사업시행계획에 국ㆍ공유재산의 처분에 관한 내용이 포함된 때에는 재산관리청의 사전협의 권한을 보장하고 있다. 그리고 시장ㆍ군수 또는 주택공사 등이 아닌 자가 정비사업을 시행하고자 하는 경우에는 토지등소유자로 구성된 조합을 설립하여야 하고(제13조 제1항), 주택재건축사업은 조합이 이를 시행하거나 조합이 조합원 과반수의 동의를 얻어 시장ㆍ군수 또는 주택공사 등과 공동으로 이를 시행할 수 있으며(제8조 제2항), 시장ㆍ군수는 구 도시정비법 제8조 제4항 각호가 규정하는 특별한 사유가 있는 때에 한하여 직접 정비사업을 시행하거나 토지등소유자ㆍ지정개발자 또는 주택공사 등을 사업시행자로 지정하여 정비사업을 시행하게 할 수 있으므로(제8조 제4항), 이 사건과 같은 주택재건축사업의 시행 주체는 원칙적으로 토지등소유자로 구성된 정비사업조합이다. 또한 구 도시정비법은 국토해양부장관이나 시ㆍ도지사에게 정비사업의 추진실적을 보고받을 권한과 정비사업의 원활한 시행을 위하여 감독상 필요하다고 인정하는 때에는 보고 또는 자료의 제출을 명하거나 소속 공무원으로 하여금 그 업무에 관한 사항을 조사하게 할 수 있는 권한을 부여하고 있고(제75조), 일정한 경우 사업시행자 등에 대하여 처분의 취소ㆍ변경 또는 정지, 그 공사의 중지ㆍ변경 등 필요한 조치를 취할 수 있는 감독권한을 부여하고 있다(제77조).

나) 구 도시정비법은 제17조 제1항에서 토지 또는 건축물 소유자의 동의방법에 관하여 인감도장을 사용한 서면동의에 의하도록 하고, 나아가 인감증명서를 첨부하도록 규정하면서도, 인감도장이나 인감증명서를 갖출 수 없는 국가 또는 지방자치단체의 동의방법에 관하여는 아무런 규정을 두고 있지 않다. 이와 같이 국가 또는 지방자치단체도 조합설립에 대한 동의를 얻어야 하는 토지 또는 건축물 소유자에 해당함에도, 구 도시정비법이 국가 또는 지방자치단체의 구체적인 동의방법에 관한 규정을 두지 아니한 것은 국가 또는 지방자치단체가 앞서 본 구 도시정비법 규정 등에 의하여 정비사업과 관련한 여러 권한과 역할을 부여받고 있는 특수한 공적 지위에 있음을 고려한 것으로 보인다. 따라서 토지 또는 건축물 소유자인 국가 또는 지방자치단체의 정비사업조합 설립을 비롯한 정비사업의 추진에 관한 동의의 의사는 반드시 서면 등에 의하여 명시적으로 표시될 필요는 없다고 해석함이 타당하다.

다) 그런데 정비사업은 도시기능의 회복이나 주거환경이 불량한 지역의 계획적인 정비를 위한 것으로서 그 사업의 추진은 구 도시정비법이 달성하려는 공익에 부합한다. 그리고 정비사업 시행의 주체는 원칙적으로 정비사업조합이고, 구 도시정비법 제16조 제3항, 제2항이 정하는 조합설립의 다수ㆍ면적 요건상 그 정비구역에 대하여 토지 또는 건축물 소유자 다수의 동의를 얻은 하나의 정비사업조합만이 설립될 수 있다. 또한 구 도시정비법이 정한 절차에 따라 정비구역이 지정되고 그 정비구역을 기반으로 하여 관할관청으로부터 구성승인을 받은 추진위원회가 업무를 수행한 결과 정비사업조합 설립인가신청을 하기에 이르렀다면, 정비사업조합에 의한 정비사업 시행이 공익에 부합한다는 점이 확인되었다고 볼 수 있다. 따라서 국민과 주민의 공공복리를 실현할 의무가 있는 국가와 지방자치단체로서는 관할관청의 인가에 의하여 설립되는 정비사업조합에 의하여 시행될 정비사업이 제대로 추진될 수 있도록 지원하고 협조하여야 할 것이다.

라) 이와 같이 국가와 지방자치단체가 정비사업 시행과 관련하여 여러 공적 권한과 역할을 부여받고 있음과 아울러 공공복리 실현을 위하여 정비사업을 지원하고 사업의 추진에 협조할 의무를 지고 있는 점 등에 비추어 보면, 해당 정비사업조합에 대한 설립을 인가하는 관할관청이 대표하는 지방자치단체가 정비구역 내에 토지를 소유하는 경우에 그 지방자치단체는 조합설립인가처분을 통하여 해당 정비사업조합의 설립에 동의한 것으로 볼 수 있고(대법원 2005. 3. 11. 선고 2004두138 판결, 대법원 2013. 5. 24. 선고 2011두14937 판결 등 참조), 또한 국가 또는 정비구역 지정권자가 대표자로 있는 지방자치단체가 해당 정비구역 내에 국ㆍ공유지를 소유하는 경우에 정비기본계획의 수립 및 정비구역의 지정으로부터 관할관청의 구체적인 조합설립인가처분에 이르기까지의 과정에서 협의 절차 등을 통하여 정비사업 자체나 해당 정비사업조합에 의한 사업추진에 대하여 명시적으로 반대의 의사를 표시하거나 반대하였다고 볼 수 있는 행위를 하지 아니하였다면, 국가 또는 그 지방자치단체는 관할관청의 인가에 의하여 이루어지는 해당 정비사업조합의 설립에 동의한 것으로 볼 수 있을 것이다.

다수의견에 대하여, 구 도시정비법 제16조, 제17조의 명문규정에 의하면 주택재건축사업의 시행을 위한 정비구역 안에 국․공유지가 있는 경우에 국가나 지방자치단체도 서면에 의한 동의의사를 표시하여야 조합의 설립에 동의한 것이 된다고 해석할 수밖에 없음에도 이와 달리 본 다수의견의 태도는 정당한 법률 해석의 한계를 벗어난 것이라는 대법관 이인복, 대법관 김신의 반대의견이 있음

원심이 이 사건 정비구역 안에 있는 재산관리청이 각각 기획재정부, 국토교통부(변경전 명칭: 국토해양부)인 국유지와 서울특별시 소유인 시유지, 서울특별시 마포구 소유인 구유지에 관하여 그 재산관리청별로 토지 또는 건축물 소유자 수를 산정하여야 한다는 전제 아래 국ㆍ공유지에 관한 토지 또는 건축물 소유자가 4인이라고 판단한 것은 잘못이나, 국․공유지에 대하여 국가, 서울특별시, 서울특별시 마포구를 동의자로 산정하여야 한다고 본 것은 정당하고, 동의율을 다시 산정하면 법정동의율인 토지 또는 건축물 소유자의 4분의 3 이상을 충족한다고 판단하여 원심판결에 토지 또는 건축물 소유자 수 산정에 관한 법리오해로 인하여 판결에 영향을 미친 위법이 없다고 본 사안