[에너지정의행동/이헌석] 사용후핵연료 공론화에 있어 시민사회와 지역의 쟁점과 과제

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<2013.4.25. 아이들에게 핵없는 세상을 위한 국회의원연구모임 주최 토론회 "사용후핵연료 공론화를 위한 공론화 과제" 토론회 발제문>

사용후핵연료 공론화에 있어

시민사회와 지역의 쟁점과 과제

이헌석 (에너지정의행동 대표)

1. 사용후핵연료 공론화를 둘러싼 전사(前史)

1.1. 방폐장 건설을 둘러싼 정부와 지역주민과의 갈등

최초의 계획 수립 및 추진 : 영덕·울진·영일 지역

방사성폐기물처분장을 건설하기 위한 정부의 계획은 1980년대로 거슬러 올라간다.

1983년 당시 과학기술처는 방사성폐기물관리 종합대책 수립을 위해 ‘방사성폐기물 특별분과위원회’를 구성하여 대책을 수립하기 시작했다.

그 결과 1984년 10월 제211차 원자력위원회에서 처음으로 ‘방사성폐기물관리대책’을 의결하였다. 이는 방사성폐기물 관리의 기본원칙을 처음으로 정한 것으로 △ 중·저준위 방사성폐기물은 육지처분을 원칙으로 하며 영구처분장을 원전부지 외부에 중앙집중식으로 건설, △ 방사성폐기물 관리에 소요되는 경비는 방사성폐기물 발생자가 부담, △ 방사성폐기물의 종합 관리를 위한 국가주도의 비영리 운영관리기구 설치, △ 사용후핵연료 관리대책은 추후 별도 수립 할 것을 담고 있다.

이는 이후 1985년 6월 제213차 원자력위원회의 ‘방사성폐기물 운영관리시설 설치방안’ 의결과 1986년5월 원자력법 개정을 통해 △ 원자력위원회를 국무총리 소속으로 격상 △ 방사성폐기물관리사업 기금 설치·운영·관리 방안 마련 △ 방사성폐기물 관리사업은 과학기술처가 담당하고 관련 사업을 한국에너지연구소(현 한국원자력연구원)가 위탁 수행하도록 하였다. 본격적으로 우리나라에서 방사성폐기물처분장을 찾는 작업이 시작된 것이다.

처음 방사선 폐기물 처분장 부지로 거론되던 지역은 울진·영덕·영일지역이다. 1986년 한국원자력연구소는 방사성폐기물 종합관리시설 후보지를 선정하기 위해 부지환경 현황조사 용역을 의뢰하였다. 당시 부지환경 현황 조사 용역을 맡은 한국전력기술(주)는 1단계로 국토종합개발계획, 관광자원개발계획, 사면(斜面) 불안정지역을 제외한 전지역을 대상으로 자료조사를 진행하였고, 그 지역 중 89개 후보지를 1차로 선정한 뒤 부지가능면적이 10만평 이상이며, 진입도로 확장·개수가 용이한 하며, 인구밀집(200인/㎢) 주거지에 인접하지 않은 곳, 암질이 불량하거나 지질상태가 좋지 않은 곳 등을 바탕으로 2차로 25개 후보지(동해안 15개, 남서해안 10개)를 선정했다. 이러한 과정은 1987년 미국 배텔(Battelle)사와의 공동조사를 통해 최종 후보지로 울진·영덕·영일 지역이 결정되고 1988년 12월부터 울진군 기성면 사동리, 영덕군 남정면 우곡리, 영일군 송라면 지경리 등 동해안 3개지역에 대한 시추조사와 지구물리탐사가 시작되었다.

이러한 조사가 진행되는 사실을 전혀 지역주민들은 모르고 있었다. 그러던 중 1989년 2월 임시국회에서 관련 내용에 대한 질의를 통해 이들 지역이 방폐장 후보지로 거론되고 있다는 사실이 일반에 알려지게 되었다. 이에 후보지 우선 순위 1위로 알려진 영덕군을 중심으로 반대운동이 격렬하게 일어나게 되었다. 군단위 집회는 물론 면단위 집회에도 어린이에서부터 할아버지 할머니에 이르기까지 3천여명의 주민들이 참여했고, 국도점거 투쟁 등 격렬한 반대운동이 벌어졌다.

결국 1989년 3월 14일, 한국원자력연구소는 더 이상의 부지조사활동이 불가능하다는 판단에 따라 부지조사활동이 전면적으로 중단한다. 이후 11월까지 지역주민들을 대상으로 홍보활동을 전개했으나, 상황은 호전되지 않았고 결국 1989년 말 관련 인력을 철수하면서 3개 지역을 둘러싼 논란은 종결되게 된다.

이 일은 우리나라에서 최초로 추진된 방폐장 부지 선정과정이었으며, 동시에 최초의 방폐장 반대운동이자 최초의 승리로 기록된다. 1970~80년대 고리와 영광을 중심으로 신규 핵발전소 건설을 둘러싼 지역주민들의 보상운동은 계속 진행되어 왔으나, 본격적인 반핵운동으로는 발전하기까지는 시간이 걸렸다. 그러던 중 1988년 10월 故박신우씨(고리 핵발전소 10년 근무, 당시 한국전력 기술안전총괄부장) 임파선암 사망사고와 12월 고리 핵발전소 인근 핵폐기물 불법 매립 사고로 핵발전소의 안전성과 운영과정의 투명성에 대해 많은 국민적인 불안감을 갖고 있는 상태에서 1989년 영덕·울진·영일의 승리는 매우 큰 의미를 가진다.

본격적인 반핵운동의 시작 : 안면도

영덕 등 3개 지역조사가 무산된 이후 한국원자력연구소는 중·저준위 방사성폐기물 처분장과 사용후핵연료 중간저장시설 만으로는 지역주민들의 동의를 구하기 힘들다고 판단, 사용후핵연료 중간저장시설 이후 단계 처리방안과 함께 제2원자력연구소 부지를 포함한 시설을 건설하는 것으로 계획을 수정한다.

이에 1990년초 한국원자력연구소는 충청남도와의 협의를 통해 “제2원자력연구소 부지확보와 관련해 충청남도가 사업을 추진하고 정부는 최종 인허가 단계에서 참여”하는 것을 합의한다. 이 내용에 따르면 총 150만평의 토지를 매입하여 먼저 한국원자력연구소 분소를 설치하고 중·저준위 방사성폐기물 처분장은 이후 대륙붕 또는 섬지역에 설치키로 한 것이다. 이를 바탕으로 1990년 9월 6일 제226차 원자력위원회는 제2원자력연구소로 태안군 고남면을 결정하고 1991년 5월말까지 원자력위원회 의결을 거쳐 중·저준위 방사성폐기물 처분장의 위치와 처분방식을 결정하기로 하였다.

이 계획은 1990년 10월 안면도 종합개발계획에 포함되어 연구단지(서해과학연구단지) 계획으로 불리었다. 그러나 이때까지만 해도 이는 단지 연구시설이었지 그 실체는 지역주민들에게 드러나지 않았다.

상황이 달라진 것은 1990년 11월 3일이었다. 이날 국내 조간신문들은 일제히 “핵폐기물 영구처분장 안면도 건설 계획”이라는 제목 하에 안면도에 방사성폐기물 처분장이 들어설 예정이라는 기사가 보도된다. 5일 지역주민들은 “핵폐기물처분장설치반대대책위원회”를 결성, 등교거부, 상거철시, 이장단 사표 제출 등의 강력한 반대운동을 결의하고 투쟁에 나선다. 밀실에서 벌어진 협상결과에 안면도민들의 분노는 급격히 타올랐다. 신문보도 이후 불과 5일동안 대규모 집회 화염병, 휘발유통까지 등장하는 격렬한 시위가 이어졌고, 11월 8일에는 안면지서장의 차와 안면지서가 불타는 사상 초유의 일들이 벌어졌다. 결국 그날 저녁 정근모 당시 과학기술처 장관은 ‘주민들의 오해가 풀리지 않는 한 어떠한 원자력시설도 안면도에 추진하지 않겠다’는 사실상 백지화 선언을 하게 된다. 이후 반대운동은 백지화 문서 요구운동으로 이어졌고, 결국 1991년 6월 제227차 원자력위원회는 △ 방사성폐기물 처분장의 안면도 건설계획을 철회하며, △ 공개적 절차에 의한 자원지역을 우선으로 지역개발사업과 연계하여 지역주민과의 합의 하에 선정, △ 1991년 내에 협의대상지역을 최종 확정하고, 1992년부터 지역협의를 통한 지역협력협정 체결 및 토지매수에 착수 할 것을 결의한다. (전재진 1993)

하지만 정부의 공식적인 계획 철회에도 불구하고 안면도는 완전히 방사성폐기물처분장 문제에서 벗어난 것이 아니었다. 단지 선정방식을 바꾼 것이었다. 과학기술처는 1991년 4월, 서울대 ‘인구 및 발전문제 연구소’를 중심으로 충남대, 전북대, 계명대, 관동대 등에 ‘방사성폐기물 부지확보 및 지역협력 방안 연구’ 용역을 발주했다. 서울대 등 연구팀은 이 용역을 통해 △부지확보에 대한 국외사례 조사, △ 부지확보 절차 및 지역개발 방안 제시 △ 전국 및 4개 지역주민의식조사 △ 홍보 전략 △ 적합지역 선정 기준 등을 도출하였다. 그리고 1991년 12월, 다시 강원 고성군, 양양군, 경북 울진군, 영일군, 전남 장흥군, 충남 태안군 등 6개 지역이 후보 지역으로 최종 선정되었다.

이후 안면도 53명을 비롯 각 지역별로 일부 주민들이 방폐장 유치신청을 하면서 6개 지역에서의 반대운동은 계속 이어진다.

안면도 사태를 거치면서 정부는 핵발전소와 방폐장 문제 홍보를 전담할 기구의 필요성을 절감하게 된다. 이에 따라 1992년 3월, 일본원자력문화진흥재단을 본 딴 한국원자력문화재단을 설립 지금까지보다 더욱 적극적인 홍보에 매진하게 된다. 그러나 이러한 홍보에도 불구하고 1993년 1월, 방폐장 유치운동을 주도한 지역주민이 민주당사에서 “그동안 원자력연구소에서 대략 780만원정도의 돈을 받았으며, 자신 이외에도 유치활동을 펼친사람들이 50~250만원 정도의 돈을 받았다”는 사실을 양심선언하면서 정부는 도덕적인 타격을 입게 되고 결국 새롭게 수립된 방폐장 후보지 선정 계획을 실패로 돌아가게 된다.

활성단층 발견으로 정부 스스로 포기한 굴업도

1993년에 들어서도 영일군, 양산군, 울진군의 유치활동은 계속 이어졌다. 그러나 이들 유치활동은 지역내에서 힘을 얻지 못했고, 지역 내 반대운동이 더욱 크게 작용함에 따라 유치활동은 자연스럽게 사그러 들었다.

이러한 가운데 1993년 문민정부 수립과 함께 정부는 방사성폐기물 처분장 건설과 관련해 △ 민주적 절차 △ 지역개발 사업과의 연계 △ 주민합의라는 3가지 원칙을 밝히게 된다. 이를 실현하기 위해 정부는 지역지원 사업의 제도화가 필요하다는 점을 중심으로 법률 제정을 추진하게 된다.

1994년 1월 공포된 ‘방사성폐기물 관리사업의 촉진 및 시설주변지역 지원에 관한 법률(방촉법)’은 이러한 계획의 일환이었다. 방촉법은 방사성폐기물 관리시설 주변 지역 지원을 위해 △ 지원사업의 종류 △ 지원계획의 수립 △ 시행기간 및 지원금의 규모 △ 지원금의 수혜지역 및 지원금 사용을 규정하고 있다. 이 법에 따르면 중·저준위 방폐장과 사용후핵연료 중간저장시설은 건설기간동안 매년 최대 50억원, 운영기간동안 30년동안 매년 최대 30억원까지 지원을 받을 수 있으며, 지원금은 시설이 소재하는 주변 읍면동에 지원하도록 하고 있다.

그간 지역에서 반대운동이 진행될 때마다 구두로 언급하던 지원금의 내역을 처음으로 법률로 정한 것이다. 이와 다른 한편으로는 지금까지 해당지역주민들의 반발로 부지선정이 실패하자 정부는 전국의 임해지역과 폐광, 도서 지역을 중심으로 다시 부지 물색에 나선다.

이를 통해 1994년 9월, 1차로 53개 대상지역을 선정하고 다시 검토를 거쳐 6개 임해지역(경북 울진, 영덕, 강원 양양, 고성, 전남 장흥, 충남 태안)과 3개 도서지역(경기도 굴업도, 충남 삽시도, 전북 비안도)와 지역주민들의 유치신청이 있었던 경남 양산군 장안읍 등 총 10개 지역을 후보지로 선정한다.

그러나 이 과정 역시 지역주민들에게는 공개되지 않았고, 이 사실이 알려진 것은 11월 30일 인천일보 특종 보도를 통해서였다. 당시 인천일보는 정부의 “옹진군 굴업도에 원자력폐기물처분장 입지설”이라는 기사를 통해 처음으로 굴업도에 방사성폐기장 건설이 추진 중이라는 사실을 알린다. 이후 12월 15일 MBC 뉴스데스크에서 10개 지역 중 굴업도가 유력하다는 특종보도가 이어졌고, 그 내용은 22일 김시중 당시 과학기술처 장관의 최종 선정발표를 통해 확정되었다. (굴업도 핵폐기장 철회를 위한 인천시민운동백서 발간위원회, 2001)

굴업도는 당시 6가구만이 살고 있던 작은 섬이다. 그동안 지역주민들의 반대에 부딪혀 번번히 방사성폐기물처분장 건설이 좌절되자, 정부는 인구가 적은 도서지역을 중심으로 부지를 찾기 시작했고, 이러한 측면에서 굴업도는 최선의 장소였다.

그러나 이번에는 모(母)섬인 덕적도 주민들과 인천시민들이 나섰다. 덕적면 주민들은 “굴업도 핵폐기물 처리장 건설 결사반대 덕적면 투쟁위원회”를 결성하고 인천에 있는 시민사회단체들과 함께 연대투쟁에 나선다. 이에 정부도 발빠른 행보를 가져간다. 1995년 1월 25일 공청회를 거쳐, 2월 원자력위원회와 방사성폐기물 관리사업 추진위원회 심의를 거쳐 2월 27일 과학기술처 고시로 굴업도를 “방사성폐기물관리시설지구”로 지정·고시 하였다.

그간 경험을 통해 홍보의 중요성을 절감한 정부에서도 다양한 방식의 홍보노력을 기우린다. 시설지구 확정이전까지 정부는 TV 광고를 위주로 라디오-신문-잡지 등에 광고를 싣기 시작했고, 그 내용은 방폐장이 필요하다는 내용부터 굴업도가 최선이라는 내용까지 다양한 형태로 제작되었다.

굴업도 방사성폐기물 처분장 추진 당시 신문 광고들

특히 굴업도가 시설부지로 확정된 이후에는 홍보책자, 팸플릿 등을 다양하게 제작하여 전국 각계 각층에 배포하는 한편, 지역주민들과 지방의회 의원등을 상대로 한국원자력연구소, 각 지역의 핵발전소, 해외 처분시설을 견학하는 프로그램을 진행한다. 이러한 홍보와 견학프로그램은 이전의 방폐장 선정과정에서도 있었으나, 1992년 설립된 한국원자력문화재단과 같은 전문적인 홍보기관이 만들어지면서 더욱 본격적으로 진행된다. 이는 이후 방폐장 부지선정에서의 홍보의 하나의 전형으로 굳어지게 된다.

당시 정부는 방사성폐기장 건설에 따른 지원으로 △ 특별지원금 500억원을 건설기간동안에 지원하여 ‘덕적발전복지재단’에 출연 △ 건설기간 중 매년 50억원, 운영기간 중 매년 30억원의 연간지원금을 지원하겠다고 밝혔다. 이는 이미 만들어진 방촉법에 따라 법률적 근거를 마련한 상황이었기에 가능한 것이었다.

이러한 정부의 계획추진에 대해 반대운동측은 500억 특별지원금 사용계획 백지화, 여소야대로 구성된 2대 시의회에 인천광역시의회에 ‘굴업도핵폐기장 특위’ 구성 및 각계 전문가 등으로 구성된 ‘방사성폐기물 처분장 공동조사단 구성운영계획’ 등을 제출하였다.

그런데 문제는 전혀 엉뚱한 곳에 터졌다. 방사성폐기물관리시설 지구로 지정·고시된 이후 부지특성조사를 진행하던 한국자원연구소가 굴업도를 중심으로 반경 3km 해역에서 해저 활성단층 징후를 발견한 것이다. 이는 안전성에 심각한 문제를 일으킬 수 있는 것이었다. 1995년 10월 7일, 구본영 당시 과학기술처 차관은 기자회견을 통해 이 사실을 알리고 한국자원연구소에 정밀조사를 의뢰했다고 밝힌다. 만약 이것이 활성단층임이 최종 확인되면, 굴업도의 적합성 여부를 재검토하겠다는 발표까지 함께 이어진다.

이후 정밀조사 발표에서 11월 30일, 과학기술처는 굴업도 3km이내 해저에서 최소 2개의 활성단층이 확인되었으며, 그중 1개열은 굴업도 북쪽 육상부 단층과 연결되어 있으며, 이에 따라 12월에 이 지역을 방사성폐기물 관리시설지구에서 해제할 것이라고 밝혔다. 이후 12월, 정근모 당시 과학기술처 장관의 담화와 원자력위원회 심의를 거쳐 굴업도는 최종적으로 방사성폐기물 관리시설 지구에서 해제되었다.

방사성폐기물 관리사업 추진 주체의 이관과 간헐적인 추진

방사성폐기장 부지로 굴업도가 확정된지 불과 1년도 되지 않아서 벌어진 일이었다. 그 사이 정부는 굴업도가 최선의 선택이라며 엄청난 비용을 드려 광고를 해왔고, 그만큼 정부의 신뢰성은 땅에 떨어지게 되었다.

그리고 그 결과 방사성폐기물 관리사업은 원점으로 돌아가고 이후 사업추진 주체가 바뀌게 된다. 1996년 1월 11일, 김영삼 당시 대통령은 국가과학기술자문회의에서 한국원자력연구소가 수행하던 방사성폐기물관리사업을 한국전력공사에 이관을 검토하도록 국무총리실에 지시했다. 그간 사업의 책임을 묻는 일종의 문책성 지시였다.

이에 따라 지금까지의 모든 계획 추진의 주체가 달라진다. 그 간 원자력법에 따라 과학기술처 주관 하에 한국원자력연구소가 추진하던 방사성폐기물사업이 전기사업법에 따라 통상산업부 주간 하에 한국전력공사가 추진하는 것으로 바뀌고 원자력연구소의 관련 인력은 한국전력공사로 이관되고 방사성폐기물 관리사업을 전담하기 위해 한국전력공사에 원자력환경기술원이 신설되었다.

이후 체계를 정비한 정부는 1998년 제249차 원자력위원회 결정에 따라 ‘방사성폐기물 관리대책’을 수립하고 지방자치단체를 중심으로 유치공모하는 계획을 추진한다. 그러나 2000년 6월부터 2001년 6월까지 1년간 유치공모를 추진하였으나, 응모하는 단체가 없음에 따라 계획이 무산되게 된다.

이후 사업자가 후보지를 우선 정한 뒤 지방자치단체와 협의를 통해 부지를 확정짓는 방식이 추진되었다. 이 계획에 따라 ‘방사성폐기물관리시설 후보부지 도출 및 지역협력방안 수립’을 위한 용역이 발주되었고, 또 다시 임해지역 47개 시군과 244개 읍면을 대상으로 검토와 후보지 선정과정을 반복하게 된다. 그 결과 2003년 2월 4일 제252차 원자력위원회는 영광, 울진, 영덕, 고창 등 4개 지역을 선정하였다.

이에 대한 반대운동도 잇따라 일어났다. 4개 후보지 지역주민들과 시민사회단체는 '핵폐기장 백지화와 핵발전 추방을 위한 반핵국민행동'을 결성하고 각 지역과 서울에서 반대운동을 벌였다. 특히 영광의 김성근 교무는 핵폐기장 백지화 단식을 청와대 앞에서 36일 동안이나 진행하는 등 지역주민, 종교계의 반대운동은 어느 때보다 컸다.

이에 정부는 4월 21일 10개 부처장관과 한국수력원자력(주) 공동명의로 ‘방사성폐기물 관리시설 건설은 더 이상 미룰수 없습니다.’라는 제목의 담화를 발표하고 이 지역에 △ 지역발전을 위한 특별지원금 3000억원 제공 △ 한국수력원자력 본사 이전 △ 양성자가속기사업 신청시 특별가산금 부여 △ 산업자원부 장관을 위원장으로 하는 방사성폐기물 대책추진위원회를 구성하여 지역숙원사업 지원을 약속했다.

추가적인 지역지원 발표에도 불구하고 4개 지역주민들의 반대운동이 수그러들 기미가 보이지 않자, 6월 27일 정부는 4개지역이외에도 지방자치단체 신청을 유도하는 방식으로 부지선정절차를 변경 공고한다.

이 공고에 따르면, △ 4개후보지역 또는 타 지역 중 2003년 7월 15일까지 부지조사를 완료하여 적합하다고 판단된 지방자치단체가 유치신청할 경우 우선 선정 △ 타 지역이 부지조사를 마치지 않은 상태에서 유치신청을 할 경우 용역보고서에 따라 순위 부여 △ 2003년 7월 15일까지 지자체장의 자율신청이 없을 경우 주민투표에 따라 결정하기로 되어 있다.

이는 지자체 내부적인 검토나 일부 유치의사가 있는 지역주민이 있었던 군산, 부안, 장흥 등을 배려하기 위한 것으로 영광, 고창, 울진, 영덕 등 4개지역에서 지역주민들의 반대로 인해 지방자치단체가 시추조사에 필요한 굴착행위 신고서 교부를 거부함에 따라 나온 또 다른 해법이었다.

주민투표를 통해 종결된 부안

4개 지역이 시추조사를 하지 못한채, 지표지질조사 등만을 진행하고 있는 사이, 군산, 장흥, 삼척, 부안의 움직임은 빨라졌다.

군산의 경우, 지방자치단체가 적극적으로 유치의사를 밝혔으나, 활성단층 징후가 발견됨에 따라 최종적으로 유치신청을 포기하는가하면, 장흥은 지방자치단체의 굴착행위 신고서 미발행으로 인한 조사미비, 삼척은 부지적합 조사에서 적합판정을 받았으나, 지역내 반대로 인해 유치신청을 하지 못하는 등 크고 작은 난관에 부딪혔다.

이러한 가운데 방사성폐기장 유치에 앞장 선 것은 부안이었다.

김종규 당시 부안군수는 군산시장의 유치 포기 선언 다음날인 7월 11일 ‘방사성폐기물 관리센터 및 양성자가속기 사업 부안군 유치’를 선언한다. 이후 부안군의회에서는 7:5로 부안군의 유치신청을 부결시켰지만, 14일 군수는 유치신청서를 접수시켰다.

부안군수의 독단적인 유치신청이 있자, 부안군민들은 분노하게 된다. 7월 22일 1만명이 부안군에서 집회를 진행하고, 이에 경찰은 강경진압에 나서 다수의 부상자가 발생하는 일이 발생한다. 이후 7월 24일 부지선정위원회의 최종선정발표가 있자 26일 또 다시 1만명 집회가 열리는 등 부안군민들의 반대운동은 치열하게 진행되었다. 인구 7만명의 부안군(부안읍 인구는 2만 5천여명) 에서 인구 1만명이상이 참여하는 집회와 촛불집회, 등교거부, 이장사퇴, 해병전우회를 비롯 부안군 내 거의 모든 사회단체의 반대의사 표명은 계속 이어졌다.

사안이 점차 심각해지자, 10월 3일 고건 당시 국무총리는 ‘핵폐기장 백지화 범부안군민대책위 대표단’과 간담회 자리에서 ‘부안지역 현안 해결을 위한 공동협의회(부안공동협의회)’ 구성에 합의한다. 이후 수차례 부안공동협의회와 소위원회가 열렸다. 주요 쟁점은 한국수력원자력과 산업자원부가 부안에 설치한 사무소 활동 동결과 부안 주민의 총의를 묻는 방법에 대한 것이었다.

11월 14일 열린 제4차 부안공동협의회에서 전문가로 참석한 최병모 변호사는 양측의 입장이 평행을 달려 대화 결렬이 예상되자, “연내 주민투표 실시”를 중재안으로 내놓고 11월 17일가지 양측의 입장을 밝히기로 하였다. 이에 반대대책위는 ‘조건없는 전면백지화’와 ‘연내 주민투표 실시’를 놓고 설명회와 토론을 거친다. 토론과정에서 많은 주민들은 부정적인 반응을 보였으나, 부안 공동협의회에 참여한 반대대책위측 대표단은 전면백지화를 주장하는 주민들에 대해 주민투표안을 받아들이도록 설득 작업을 진행하였다. 결국 11월 16일 반대대책위는 장시간의 회의와 토론을 거쳐 ‘연내실시’라는 전제하여 주민투표안을 수용하기로 한다. (부안 방폐장 유치 찬·반 주민투표관리위원회, 2004)

그러나 정부측의 반응은 연내 실시 불가입장이었다. 주민투표 법안이 국회에 계류 중이며 준비기간과 행정절차에 소요되는 시간, 내년 총선과의 연계 등을 이유로 연내 실시안을 거부하였다. 이에 따라 부안공동협의회의 대화는 결렬상태에 빠지게 된다. 대화결렬에 따라 부안은 더욱 심각한 상태로 바뀐다.

협상기간 평화로운 촛불집회로 진행되던 부안의 상황이 협상결렬과 대규모 경찰이 유입되면서 사실상 ‘경찰계엄상태’로 바뀐 것이다. 이후 17일 주민 46명 부상, 19일 주민 56명부상 및 예술회관 화재, 청소차량 7대 전소, 20일 주민 12명 부상 등 지역주민들의 부상이 이어지게 된다.

부안공동협의회 결렬에 따라 정부는 대화에 나서거나 해결방안을 모색하지 않고 최대 1만2천여명의 경찰이 부안에 상주하는 상황에서 지역주민들의 부상과 충돌은 예상된 것이었다.

한편 정부는 12월 10일 △부지확보 절차에 주민투표 절차 공식 도입 △부안이외의 지역에 대해서도 새로운 유치신청 기회부여 △지역지원규모는 국민경제 등을 고려 합리적 조정 등을 담은 새로운 보안방안을 발표한다. 그러나 주민투표를 실시하겠다는 발표와 달리 정부는 주민투표의 일정과 시기를 제시하지 않은 채 시간을 끌자, 반대대책위는 12월 27일 전국의 시민사회, 종교계, 학계에 민간차원의 주민투표를 관리해줄 ‘주민투표관리위원회’를 구성해줄 것을 호소하였다.

결국 2004년 1월 15일 부안대책위는 ‘부안군민 주민투표 실시 선포식’을 갖고 2월 14일을 주민투표 날로 발표하게 된다. 이에 정부는 “찬·반 주민간 합의를 거쳐 지방자치단체장이 주관하는 공적 주민투표가 아니므로 법적 효력을 인정할 수 없다”는 입장을 발표했다. 다른 한편에선 유치대책위가 주민투표 시행금지 가처분 소송을 냈지만, 기각 판결을 받는 등 주민투표를 둘러싼 공방은 계속 이어졌다.

그러나 예정대로 2월 14일 주민투표는 실시되었고, 총 유권자 52,108명 중 37,540명이 투표하여 72.04%의 투표율을 기록하였다. 이중 91.83%인 34,472명이 유치 반대에 투표함에 따라 부안 방사성폐기물 처분장 문제는 사실상 종결되게 된다.

부안의 사례는 지역주민들이 1차적으로 부안 방폐장 문제를 종결짓고, 주민자치 역량을 확인하는 등 부안군 내에서 매우 큰 의미를 갖는다. 특히 지역주민들이 자치적인 역량을 동원해 주민투표를 직접 실시하고 그 과정에서 다양한 풀뿌리 민주주의의 가능성을 열어둔 점에서 그 의의는 매우 크다고 할 것이다.

한편 주민투표를 통한 방사성폐기물처분장의 찬·반을 결정은 이후 방사성폐기장 선정과정에서 중요한 선례가 되어 이후 2005년 주민투표 시행의 근거가 된다.

부안주민투표에서 2005년 방폐장 주민투표에 이르기까지

부안에서 방폐장 주민투표가 한참진행 중이던 2004년 2월, 정부는 방폐장 신규부지 확보를 위한 공모절차에 착수한다. 2004년 6월까지 예정된 기간동안에 유치신청을 받아 방폐장 지정을 하겠다는 것이었다. 이에 울진, 고청, 군산, 영광 등 7개 시군에 유치 운동 단체가 만들어지고, 유치운동이 이루어졌으나, 지자체차원의 유치신청은 이루어지지 않음에 따라 방폐장 유치 공모는 실패로 돌아간다.

이후 정부는 2004년 12월, 제 253차 원자력위원회를 통해 기존의 계획을 일부 수정하게 된다. 중저준위 방폐장 계획과 고준위 임시저장시설 계획을 분리하여, 중저준위 방폐장을 우선적으로 시행하며, 사용후핵연료 등 고준위 폐기물에 대해서는 중장기적인 논의를 거쳐 추후에 추진하겠다는 것이다.

항목	2005년 주민투표 이전 대책	2005년 주민투표에 즈음한 변경대책
구분	249차 원자력위원회(1998.9.30.)	253차 원자력위원회(2004.12.17.)
주요내용	중·저준위 방사성폐기물 영구처분시설과 사용후핵연료 중간저장시설을 수용하는 방사성폐기물 종합 관리시설을 건설하되, ○ 중·저준위 방사성폐기물 처분시설(10만드럼처분용량)을 2008년까지 준공 ○ 사용후핵연료 중간저장시설(2,000톤 용량)은 2008년까지 건설착수 및 2016년까지 준공.	○ 중·저준위 방사성폐기물 영구처분 시설 건설을 우선 추진. 2008년까지 완공. ○ 중간저장시설 건설 등을 포함한 사용후핵연료 관리방침에 대해서는 국가정책 방향, 국내외 기술개발추이 등을 감안하여 중장기적 논의를 거쳐 국민적 공감대하에 추진 ○ 주민투표 도입, 특별법 제정.

또한 방폐장 유치에 주민투표제도를 도입하고 특별법 제정을 통해 유치지역 지원을 법률화하겠다는 것이다.

이 계획에 따라 정부는 2005년 3월 “중·저준위방사성폐기물 처분시설의 유치지역지원에 관한 특별법(이하 특별법)”을 제정하게 된다. 이전에도 1994년 1월 제정된 ‘방사성폐기물관리사업의 촉진 및 시설주변지역지원에 관한 법률(방촉법)’이 있기는 하였으나, 굴업도 핵폐기장 백지화에 따라 방폐장 부지선정 주관업무가 당시 통상산업부로 이관되면서 이 법은 폐지되었다. 이후 ‘발전소주변지역지원에 관한 법률’(발주법)에 방폐장 주변지역 지원에 관한 내용이 흡수 통합되기는 하였으나, 방폐장 주변지역의 지원이 법률로 지정되어 있지 않아 생긴 혼란은 계속 반복되었다. 특히 부안 방폐장 논쟁이 한참이던 2003년, 당시 산업자원부장관이 풍문으로 돌던 ‘지원금 3000억원 현금지원설’에 대해 ‘현금지원 불가’ 발언을 하면서 민심이 돌아선 경험을 갖고 있었던 정부는 지역 지원내역을 법제화하는데 노력을 기우리게 된다.

이에 따라 2005년 6월 16일, 정부는 주민투표를 포함한 방폐장 부지선정 절차 전체를 담은 내용을 공고하게 된다. 이 공고에 따르면, △ 후보지의 선정은 부지선정위원회가 담당하며 △ 유치를 원하는 지자체는 8월 31일까지 지방의회의 동의를 얻어 유치신청을 해야 하며 △ 이후 9월 15일까지 주민투표 실시를 요청하고 △ 이후 주민투표를 통해 1/3 이상의 투표와 유효투표수 과반수의 찬성을 얻은 지역 중 찬성률이 가장 높은 지역을 후보지로 선정하는 것을 주요 내용으로 하고 있다. 또한 유치지역에 대한 지원으로는 특별법에서 언급하고 있는 한국수력원자력 본사 이전과 양성자 가속기 유치, 그리고 3000억원의 지원금을 약속하게 된다.

주민투표의 진행과 불법투표 논란

주민투표 진행과정에서 첫 번째 논란에 빠진 것은 사전선거운동 논란이었다. 주민투표법에 따르면 주민투표운동은 주민투표발의일로부터 주민투표 전일까지 할 수 있으며, 투표발의일 이전의 투표운동은 사전투표운동으로 금지되어 있다.

이전 제주도 주민투표에서 제주시선관위는 중앙선거관리위원회에 이와 관련한 질의를 했고, 당시 중앙선관리위원회는 “주민투표가 실시될 것으로 객관적으로 예상되는 시기부터 사전주민투표운동이 금지된다”는 유권해석을 내린바 있다.

이에 산업자원부는 방폐장 부지선정과 관련 절차에서 “주민투표가 실시될 것으로 객관적으로 예상되는 시기”가 언제인지에 대해 6월 30일 질의했고, 지 자체에서 유치신청을 하더라도 부지선정위원회의 부지적합 판정을 받아야 비로소 산업자원부장관의 주민투표 실시 요구대상이 되므로 최소한 산업자원부 장관의 실시 요구 이전에는 주민투표가 실시될 것으로 객관적으로 예상된다고 보기 힘들다는 유권해석을 내렸다. 즉 9월 15일 이전에는 사전투표운동이 아니라는 말이다.

이에 따라 방폐장 주민투표가 사실상 예상되는 모든 지역에서 다양한 방법의 사전선거운동이 진행되었다. 설명회장에선 수건, 저금통, 연필꽂이 등 다양한 기념품이 전달되었고, 핵발전소 견학을 이유로 온천 여행을 겸한 지역주민 여행이 제공되기도 했다. 일부지역에선 후보지 부지 인근 지역주민에게 현금을 돌리는 일까지 벌어지기도 했다. 이는 모두 선거관리위원회의 느슨한 유권해석에 따른 것으로 실제 유치신청을 한 6개 지역 중 4개지역에서 주민투표가 벌어졌음에도 불구하고 단지 주민투표 후보에서 빠질 수 있다는 이유만으로 ‘사전선거운동’ 기간에서 빠진 것은 적절치 않은 일이다.

또한 국책사업 시행에 따른 주민투표이며, 지자체가 유치에 적극적인 상황에서 진행되는 주민투표이니, 공무원의 역할에 논란은 끊이지 않고 일어났다. 주민투표는 형식상 찬성측 단체 1개와 반대측 단체 1개로 구성된 찬반 양측이 주민투표 찬반을 둘러싸고 운동을 벌이는 것이다.

<영덕군 공무원들이 달고 다닌 리본과 포항시청앞에 걸린 플랭카드. 플랭카드에는 찬성측 주장인 정부지원내역이 크게 씌여있다. 주민투표운동에서 공무원은 중립을 지켜야 하지만, 국책사업 홍보라는 이름으로 공무원들이 직간접적으로 주민투표에 참여했다 Ⓒ 반핵국민행동>

그러나 실제에선 그렇게 진행되지 않았다. 군산의 경우 ‘원자력을 바로 알고 사랑하는 공무원모임’이 결성되어 거리 홍보를 진행하는 가하면, 경주에선 통장회의를 통해 홍보물 배포계획, 경주시장 성명서 등을 배포하는 일들이 벌어졌다. 공무원의 선거 개입과 금권 선거 논란은 막상 9월 15일 투표운동기간에 들어서도 계속 되었다. 주민투표 운동기간이 한참이던 10월, 영덕에서는 농촌지도소 관계자들이 지역주민들에게 음식을 제공하는 등의 일들이 계속 일어났다.

공무원들의 선거개입의 절정은 부재자 신고에서 나타났다.

원래 부재자투표는 선원, 군인, 병원에 입원한 환자등 특수한 상황으로 인해 투표에 참여할 수 없는 사람들에게 투표의 기회를 제공하는 취지로 만들어진 제도이다.

이에 따라 부재자투표는 매년 2~3% 정도의 유권자들이 이용하고 있으며, 방폐장 주민투표 이전에 벌어진 제주와 청주청원의 주민투표에서도 각각 2.4%와 2.6%의 부재자투표가 진행되었다.

<기존 선거에서의 부재자투표신고인수>

지역	16대 대통령선거 (02.12.19)			17대국회의원선거 (04.4.15)
	선거인수(명)	부재자 신고인수(명)	부재자 비율(%)	선거인수(명)	부재자 신고인수(명)	부재자 비율(%)
군산시	97,371	5,377	2.7	196,229	5,397	2.8
영덕군	39,103	824	2.1	38,063	838	2.2
포항시	367,116	10,740	2.9	368,905	11,562	3.1
경주시	211,302	5,054	2.4	209,781	4,923	2.3

<2005년 방폐장 주민투표 부재자투표신고인수>

지역	선거인수(명)	부재자신고인수(명)	부재자비율(%)
군산시	197,122	77,581	39.4
영덕군	37,577	10,319	27.5
포항시	374,998	82,637	22.0
경주시	208,744	79,599	38.1

그러나 앞서 두지역의 주민투표에서 1/3을 넘기기 힘든 투표율을 걱정한 정부의 독려와 군산, 경주를 중심으로 지자체간 경쟁이 본격적으로 진행되면서 부재자 투표율이 최고 39.4%에 달하는 이변이 발생했다.

이미 주민투표를 진행하기 이전에 1/3을 넘었기 때문에 투표율을 걱정하지 않아도 되게 된 것이다. 또한 2005년 방폐장 주민투표에서의 부재자 투표는 등기우편을 이용한 거소(居所)투표 형식으로 진행되었다. 방폐장 주민투표가 진행되는 지역은 대부분 농촌 지역으로 관례상 등기우편의 입출입에 동네 이장 등이 개입하는 경우가 많다. 이는 집배원이 투표용지를 나눠주는 것이 아니라, 이미 공무원들의 직간접적인 영향을 받고 있는 동네 이장이 얼굴을 보며, 투표용지를 나눠주는 의미를 가진다.

이러한 상황에 따라 4개 지자체는 공무원조직을 총동원해 부재자 신고율을 높이는데 매진한다.

<군산에서 발견된 부재자 투표 신고서. 동일필체로 부재자 투표 용지에 서명이 되어 있다.>

이 과정에서 군산에서는 사회복지사들을 동원한 사회복지수급자들에 대한 대량 부재자투표 조직화, 경주에서는 통장 이장 등을 동원한 부재자신고가 이루어졌고, 심지어 이미 사망한 사람이나 전과 등으로 인해 투표권이 회복이 안된 사람도 부재자신고가 이루어지는 기현상이 발생했다. 2005년 10월 20일 중앙선거관리위원회가 공식발표한 숫자만 4개 지역에서 807명에 이른다. 하지만 이는 전체 24만 8천장에 이르는 전체 부재자신고서를 모두 검수한 것이 아니기 때문에, 4개 지역 반대대책위는 전체 숫자는 이를 훨씬 상회할 것이라며, 2005년 방폐장 주민투표는 금권, 관권선거에 이어 부정선거라며 강력히 반발한다.

부재자 신고 이후 투표과정에서의 부정도 끊이지 않는다. 원래 부재자신고는 투표를 한 이후 다시 우편을 통해 보내야 하지만, 통반장들이 임의로 부재자투표 봉투 보관함을 아파트 입구에 모은다던지, 통장이 임의로 모은 투표용지 수십 개를 갖고 있는 것이 적발되는 등, 투표과정에서도 논란은 계속 이어졌다.

<19년간 추진되어온 정부의 핵폐기장 추진 내용과 결과>

구분	추진내용	결과
1차 (86~89년)	- 문헌조사를 통해 동해안 3개 후보지(울진,영덕, 영일) 도출.(‘86, ’87) - 지질조사 착수(‘88.12)	주민 반대로 지질조사 중단 (‘89.3)
2차 (90년)	- 충남도 협조하에 충남 안면도 후보지 추진 - 제2원자력연구소 건설계획으로 추진.	비공개로 추진됨에 따라 불신 야기. 주민 반대로 백지화
3차 (91년~93년)	- 유치자원지역 공모 및 후보지 도출을 위한 용역실시(서울대 등) - 고성, 양양, 울진, 영일, 장흥, 태안 등 6개 후보지 도출.	주민 반대로 중단
4차 (93~94년)	- 영일, 양산, 울진 등 3개 지역 유치활동에 따른 사업 추진.	주민 반대로 중단
5차 (94~95년)	- 10개 후보지역 선정 - 굴업도를 최종 부지로 선정하고 방폐시설 지구로 지정 고시	사업추진 중 활성단층이 발견되어 지정고시 해제
6차 (‘00~’01년)	- 전국 임해지역 자치단체를 대상으로 부지유치 공모 실시(‘00.6’01.6) - 영광, 강진, 진도, 고창, 보령, 완도, 울진 등 7개 지역에서 지역주민의 유치활동이 있었음.	유치를 신청하는 지자체가 없어서 공모 무산
7차 (‘03~’04년)	- 사업자 주도방식으로 전환, 252차 원자력위원회에서 영광, 고창, 영덕, 울진 등 4개 후보부지 발표(‘03.2) - 지자체 자율유치 방식으로 전환. 4개지역이외에도 유치신청시 4개지역과 동일한 우선순위 적용키로 함. (‘03.6) - 부안군 유치청원서 제출.(‘03.7)	부안군민의 격렬한 반대와 부안 주민투표(‘04.2), 정부 다른 계획 발표로 사실상 백지화
8차 (‘04년)	- 방폐장 부지 신규유치 공모.(‘04.2) - 울진, 고창, 군산, 영광, 완도, 장흥, 강화 등 7개 시군 유치 운동.	지자체장 신청 없어 무산
9차 (‘05년)	- 253차 원자력위원회. 중저준위와 고준위 분리. 지원법 제정 등 제도 변경. - 경주, 군산, 영덕, 포항 등 4개 지역에서 주민투표 진행.(‘05.11)	경주 89.5% 찬성 경주를 중·저준위 방사성폐기물 처분장으로 최종 결정

1.2. 사용후핵연료를 둘러싼 정책 변화와 시민사회의 대응

2007년 국가에너지위원회 출범과 사용후핵연료공론화TF

2004년 12월 제253차 원자력위원회 결정이 있기 전까지 우리나라의 방사성폐기물 정책은 고준위와 중저준위가 구분되어 있지 않았다. 또한 2004년 결정이 있은 이후에도 2007년 국가에너지위원회가 만들어지기 전까지 제253차 원자력위원회의 결정사항 - ‘국민적 공감대’를 만들기 위한 어떠한 조치도 만들어지지 않았기 때문에 실제 고준위 핵폐기물(사용후핵연료)에 대한 논의가 시작된지 채 10년이 되지 않았다.

이 논의에 그나마 물꼬를 튼 것은 2007년 국가에너지위원회와 이 산하에 있던 사용후핵연료 공론화 TF 였다. 당시 사용후핵연료공론화 TF(이후 공론화 TF)는 원자력학계, 비원자력 학계, 한수원, 시민사회단체, 지역주민 등이 참여한 형태로 구성되었으며, 우리나라에서 처음으로 사용후핵연료 문제를 본격적으로 논의한 공식기구였다.

2007년 4월부터 약 1년간 활동했던 공론화 TF는 권고보고서를 통해 공론화 방식을 통한 사용후핵연료 관리방안 마련의 필요성과 공론화의 기본 원칙 등을 제시한다.

<국가에너지위원회 사용후핵연료 공론화 TF(2008)의 공론화 원칙>

공론화원칙 (PRESIDENT-Rule)	내용
민주성(Participation)	이해관계자, 전문가, 시민이 의사결정 과정에 대해 공평하게 참여하며, 공론화 결과는 최종 결정에 반드시 일정 수준 영향력을 미칠 수 있어야 한다.
책임성(Responsibility)	참여자들은 각각의 역할에 대해 그 범위와 한계를 확인하고, 공론화를 통해 결정된 사항에 대해 도덕적, 규범적, 실질적 책임을 질 수 있어야 한다.
도덕성(Ethic)	참여자들은 공론화 과정에 자발적 의사로 참여해야 하며, 의견 개진에 있어 이해 가능한 근거를 제시해야 한다.
진정성(Sincerity)	공론화가 형식에 그치는 것을 막기 위해 참여자들은 충분 히 자신의 의견을 개진하고, 이해관계 조정을 통한 합의적 공론을 이끌어 내고자 하는 의지를 갖고 실천해야 한다.
독립성 (Independence)	공론화는 정치적, 재정적으로 이해관계자로부터 독립된 전담기구 혹은 위원회에 의해 이루어져야 하며, 해당 기구 혹은 위원회에 는 공론화에 관한 권한과 책임이 국가 차원에서 위임되어야 한다.
숙의성 (DEliberation)	공론화의 목적이 다수의 의견 수렴이 아니라 논쟁과 의견 조정을 거쳐 최선의 정책을 생산하는 데 있음을 인지하고, 정부는 물론 모든 참여자들은 충분한 학습과 진지한 토론에 적극적으로 임해야 한다.
회귀성 (Non-linearness)	공론화를 거쳐 결정된 사항이라 할지라도 치명적 문제점이 확인되었을 경우 논의를 원점으로 돌릴 수 있어야 한다.
투명성(Transparency)	공론화 진행 사항 및 관련 자료에 대해서는 충분한 공개와 장벽 없는 정보 접근이 이루어져야 한다.

이와 별도로 2007년 6월, 산업자원부는 방사성폐기물관리법 입법예고를 통해 사용후핵연료를 비롯 중저준위핵폐기물을 관리하기 위한 법적 근거를 준비한다. 처음 제출된 정부의 방사성폐기물 관리법은 △ 국가에너지위원회와 별도 산자부 소속 ‘방사성폐기물관리위원회’를 구성하여 부지선정과 공론화를 진행하고 △ 방폐물 처리의 정의에 저장, 처분이외에 재활용을 포함시킴으로써 사용후핵연료 재처리를 포함할 수 있게 하는가 하면, △ 한수원의 방폐물관리기금 납부를 10년 유예하고, 정부의 기금출자도 가능케해서 오염자 부담원칙을 훼손하는 내용을 포함하고 있어 시민사회단체의 반발에 쌓이게 된다.

2008년 방사성폐기물관리법이 국회를 통과하면서 재활용 규정이 빠지는 등 일부 수정이 있기는 했으나, 큰 틀은 변하지 않은 채 현재에 이르게 된다. 방사성폐기물관리법은 사용후핵연료 공론화의 법적 근거를 마련했다는 의미를 갖고 있지만, 아직도 내용적으로 그 한계를 그대로 갖고 있다.

공전의 공전을 거듭한 공론화 위원회

일부 한계를 갖고 있는 사용후핵연료 공론화 위원회였지만, 사회적 공론화에 대한 기대감을 완전히 꺾을 만한 것은 아니었다. 하지만 2008년 새로 취임한 이명박 정부는 사용후핵연료 공론화와 관련해서는 전혀 정책 추진을 하지 못했다.

대표적인 것이 2009년 8월 6일로 예정되어 있던 사용후핵연료 공론화위원회 출범 연기사건이다. 2008년 8월 국가에너지위원회 보고를 통해 공론화 추진을 결정한 상태였으며, 2009년 5월에는 공론화 추진의 상세프로그램에 대한 용역 보고서까지 나온 상황이었다. 누가보더라도 사용후핵연료 공론화는 정상적으로 추진될 상황이었다. 같은 해 7월 김명자 전환경부장관을 위원장으로 하는 공론화위원회 구성이 완료되고 양재동에 사무실까지 확보하면서 공론화 위원회는 출범을 코앞에 두고 있었다.

당시 이러한 흐름에 대해 시민사회단체는 철저히 배제되고 있었다. 노무현 정부에서의 국가에너지위원회는 이미 녹색성장위원회 출범을 통해 지식경제부 산하 위원회로 격하되었고, 4대강문제와 미국산 소고기 사태를 거치면서 정부와 시민사회진영의 거버넌스는 완전히 두절된 상태였다. 이는 사용후핵연료 공론화위원회도 마찬가지여서 위원장을 비롯 15명 규모의 위원 중 시민사회진영과 교감이 있는 이는 거의 찾을수 없는 상황이었다.

이러한 가운데 갑작스레 빚어진 위원회 출범 연기와 이후 2차례의 연구용역 발주는 결국 비슷비슷한 연구 용역만을 반복하는 악순환의 늪으로 사회적 공론화를 빠뜨린 것이었다. 2011년 11월 지식경제부는 다시 ‘원자력정책포럼’(추후 사용후핵연료 정책포럼으로 이름이 바뀜)을 시민사회진영에 제안했으나, △ 정책포럼이 법률로 지정된 공론화위원회가 아닌 임의단체이며, △ 정책포럼의 성격이 단순한 ‘의견수렴기구’이고 △ 목적이 기존 진행된 연구용역에 대한 의견수렴 및 원자력위원회 안건초안 도출이며, △ 사용후핵연료 재처리 등의 계획이 추진되고 있는 상황에서 적절치 않다는 의견에 따라 참여하지 않았다.

<사용후핵연료를 둘러싼 주요 발표 내용>

일시	발표 제목	발표자	내용
1992.1.20.	한반도비핵화선언	남북고위급회담.	1. 남과 북은 핵무기 시험, 제조, 생산, 접수, 보유, 저장, 배비, 사용을 하지 않는다. 2. 남과 북은 핵에너지를 오직 평화로운 목적에만 사용한다. 3. 남과 북은 핵재처리 시설과 우라늄농축시설을 보유하지 아니한다.
1998.9.30.	국가방사성폐기물 관리대책	제249차 원자력위원회	· 중·저준위 방사성폐기물 영구처분시설과 사용후핵연료 중간저장시설을 함께 건설. - 중·저준위 방사성폐기물 처분시설은 2008년까지 준공. - 사용후핵연료 중간저장시설은 2016년까지 준공
2004.9.18.	핵의 평화적 이용 4원칙	국가안전 보장회의(NSC)	1) 핵무기를 개발하거나 보유할 의사 없음. 2) 핵투명성 원칙을 확고히 유지. 3) 핵비확산에 관한 국제규범 준수. NPT, 한반도비핵화선언 철저 준수. 4) 핵의 평화적 이용범위 확대.
2004.12.17.	국가방사성폐기물 관리대책	제253차 원자력위원회	· 중·저준위 방사성폐기물 영구처분시설 우선 추진(2008년 완공) · 사용후핵연료 관리방침은 국가정책방향, 국내외 기술개발추이 등을 감안하여 중장기적 논의를 거쳐 국민적 공감대 하에 추진.
2008.12.22.	미래원자력시스템연구개발장기추진계획	제255차 원자력위원회	· 파이로프로세스(Pyroprocess)를 통한 핵연료 개발 계획 및 이를 활용하기 위한 소듐냉각고속로(SFR) 계획 포함.
2008.4.	사용후핵연료 공론화 TF	국가에너지 위원회	· 사용후핵연료 처리, 처분에 있어 다양한 대안설정. · 일부 전문가 그룹의 독단적 결정이 되어서는 안됨. · 밀어붙이기식 접근 방법으로는 정책목표 달성 불가능 · 사용후핵연료 관리의 전제조건으로 사회적 수용성 확보를 위해서는 객관성, 투명성 등이 확보되어야 한다.
2009.5.	사용후핵연료 공론화 추진을 위한 프로그램 상세 설계용역	경희대학교 컨소시움	· 사용후핵연료 저장량 조사 및 포화시점 검증 · 사용후핵연료 단기관리 대안 및 시나리오 · 사용후핵연료 공론화 모델 개발 및 운영방안
2009.7.17.	사용후핵연료 공론화위원회 출범	지식경제부	· 언론보도를 통해 사용후핵연료 공론화위원회를 7월 29일 출범 예정. · 위원장은 김명자 전 환경부장관.
2009.8.3.	사용후핵연료 공론화위원회 출범 연기	지식경제부	· 지식경제부, 사용후핵연료 브리핑 취소. 8월 6일 예정되었던 사용후핵연료 공론화위원회 출범식을 무기한 연기. · 7월말 일정이 국회일정으로 1차연기된 상태였으며, 양재동 사무실도 확보한 상태에서 출범 2일전 무기연기. 추후 연구용역 발주.
2011.8.	사용후핵연료 관리대안 수립 및 로드맵 개발	한국원자력학회 컨소시움	· 사용후핵연료 임시저장시설 포화년도 2024년. · 사용후핵연료 정책과 병행해서 처분부지 확보 필요. · 이해관계자간 협의를 통한 사회적 수용성 확보 · 방폐물 법/규제 정비 및 사용후핵연료 관리정책위원회 구성 제안
2012.8.	사용후핵연료 관리정책 수립과 공론화를 위한 권고	사용후핵연료 정책포럼	· 사용후핵연료 관리정책을 중간저장과 영구처분으로 구분. · 사용후핵연료 중간저장 방안 마련 기준설정 및 이를 충족하는 방안 도출 · 중간저장 시설의 건설·운여에 필요한 규제기준을 법제화하고 저장기간과 절차를 조속히 결정할 것 · 사용후핵연료 임시저장의 포화시점은 2025년. 2024년 이전 중간저장시설 건설 완료.
2013.2.	박근혜정부 국정과제	제18대 대통령직인수위원회	· 사용후핵연료 관리를 위해 ‘공론화위원회’를 발족하고(2013.4.), 논의결과를 토대로 임기내 중간저장시설 부지선정과 착공 추진

2. 사용후핵연료 공론화의 쟁점과 과제

2.1. 논의의 시작을 어떻게 풀어갈 것인가?

앞서 매우 길게 지난 20여년동안의 핵폐기물-사용후핵연료를 둘러싼 정부와 시민사회단체와의 논쟁으로 살펴본 것처럼 이 문제는 ‘처음 시작한 문제’가 아니다. 짧게는 2007년부터 6년째, 길게는 1989년부터 24년째 진행 중인 사안이다. 또한 여기서 다루지 않았지만, 신규 핵발전소 건설을 둘러싼 각 지역에서의 갈등이 지금도 계속 진행되고 있는 상황에서 사용후핵연료 공론화의 가장 큰 쟁점은 ‘논의를 어떻게 시작할 것인가?’라는 매우 원론적인 질문이다.

그간 몇 차례 정부-원자력계-시민사회단체가 함께 논의를 했던 것을 바탕으로 볼 때, 현재 가장 필요한 것은 ‘공론화의 필요성’과 ‘상호 신뢰’일 것이다. 그간 핵발전소 건설에 지속적으로 반대해 온 시민사회진영과 지역주민들이 왜 ‘사회적 공론화’에 동참해야만 할 것인가? 바꿔말하면 그간 많은 반대에도 불구하고 핵발전소 건설을 지속해 온 정부와 원자력계로 인해 많은 양의 사용후핵연료가 생성된 것인데, 이에 대한 책임을 처음부터 핵발전소 건설에 반대해 온 시민사회단체와 지역주민들에게도 나누자고 이야기하는 것이 가지고 올 감정적, 이성적 반발이 있을 수 밖에 없다는 것이다.

이를 단지 국가에너지정책의 필요성 혹은 전력정책의 필요성이라고만 항변한다면 논의는 다시 미궁으로 빠져들 수 있다. 물론 이 말을 맞는 말이지만, 그간 사용후핵연료의 처분방식과 계획을 수립하지 않은 정부와 원자력계에도 문제의 원인제공이 있기 때문이다. 또한 핵폐기장과 신규 핵발전소 건설을 둘러싼 사회적 갈등을 겪으면서 양측간의 불신은 어느 때보다 높아져 있는 상황이기에 사용후핵연료 공론화가 갖고 있는 내면적 의미(예를 들어 신규 핵발전소를 더 짓기 위한 술책? 같은 것들 말이다.)를 유추하게 되는 것도 생기는 것이 당연할 것이다.

따라서 논의의 시작은 매우 공식적이고, 제도적으로 접근하되, 이 논의에 함께하게 될 다양한 이해당사자들이 논의에 집중할 수 있는 근거를 마련해 주어야 할 것이다. 이는 시민사회단체와 지역주민등 소위 ‘반핵진영’에만 고정되지 않을 것이다. 일부 원자력계 내에서도 기술적, 정책적으로 풀어야할 이 문제를 ‘왜 비전문가이며, 권한도 없는 일반국민들에게 물어봐야 하는가?’라는 문제의식을 갖고 있는 이들이 많기 때문이다. 또한 지식경제부와 교육과학기술부 등 부처간에도 관련 R&D와 정책추진을 둘러싼 잡음은 그간 수차례 있었기 때문에 자칫 한 부서만의 사업으로 사회적 공론화가 고착될 경우, 그 결과에 따라 정부 내부의 조율도 제대로 되지 않는 일들이 벌어질 수 있을 것이다.

2.2. 한미원자력협정과 사용후핵연료 재처리 논의

사용후핵연료 공론화 논의를 앞두고 있는 지금은 마침 한미원자력협정 만료를 앞둔 시점이다. 2014년 만료되는 한미원자력협정은 한국과 미국 양국의 대통령 선거와 겹치면서 협상시한을 연장해야 한다는 목소리가 높기는 하지만, 이 경우에도 공론화위원회 활동시기와 논의일정이 겹친다.

사용후핵연료 관리의 주요 정책 결정 중 하나는 사용후핵연료를 폐기물로 볼 것인가? 혹은 자원으로 볼 것인가? 하는 점이다. 현행 법상에서 사용후핵연료는 분명히 고준위방사성‘폐기물’이다. 하지만 교육과학기술부를 중심으로 이 ‘폐기물’을 재활용(재처리)하기 위한 계획이 추진되고 있으며, 교과부의 계획에는 이를 바탕으로 파이로프로세싱 연구와 고속로 건설계획까지 함께 포함되어 있다. 또한 아직 구체계획이 수립되지 않았으나, 향후 습식재처리(Purex)까지 추진해야한다는 주장까지 원자력계 일각에서 나오고 있는 상황에서 현재 ‘Wait and See’를 고수하고 있는 사용후핵연료의 기본 골간부터 논의를 시작해야 할 것으로 보인다.

2.2. 신규 핵발전소 건설과 이에 따른 사용후핵연료 증가 어떻게 할 것인가?

신규 핵발전소 건설과 핵폐기물 문제를 연계할 것인가는 매우 오래된 주제이다. 2003년 부안사태가 발생한 이후 정부와 부안대책위, 시민사회진영과의 논의에서도 신규 핵발전소 건설과 핵폐기물 문제를 연계할 것인지는 중요 쟁점이었다. 또한 2007년 사용후핵연료 공론화 TF가 성사될 수 있었던 것도 이 문제를 먼저 매듭짓고 시작했기 때문이다.

원론적으로 신규핵발전소 건설과 사용후핵연료 공론화를 연계시키는 의미는 논의에서 다루어야할 사용후핵연료의 양을 정하는 문제와 관련있다. 예를 들어 향후 발생할 사용후핵연료와 관련해서는 중간저장시설 등을 논의함에 있어 빼는 것이 가능하기 때문이다. 현실적으로 앞으로 발생할 사용후핵연료의 양을 정확히 계산하기 힘들고, 신규 건설 여부가 확실시 되지 않은 상황에서 이를 향후 발생량을 포함시켜 논의할 경우 이는 신규 핵발전소 건설을 용인해주는 효과가 있기 때문에 이를 반핵진영이 받아드리기는 힘들기 때문이다.

이보다 더 현실적인 논의는 현재 신규 건설을 둘러싼 정치적 지형이다. 2008년 이명박정부는 국가에너지기본계획을 통해 2030년 핵발전 비중을 59%까지 늘리는 계획을 발표하고 추진한바 있다. 이에 따라 삼척, 영덕 등 신규 핵발전소 부지선정 작업이 진행되었고, 현재 지식경제부의 예비고시까지 공표된 상황이다.

하지만 최근 정부는 올해 국가에너지기본계획 발표를 앞두고 제6차 전력수급기본계획을 발표하면서 이들 신규지역의 핵발전소 건설을 ‘유보’하기로 발표했다. 이는 박근혜정부의 에너지정책이 아직 확정되지 않은 상태에서 핵발전 비중을 조절해야 한다는 논의와 맞물린 것으로 올해 상반기까지는 관련 논의가 계속 될 것으로 보인다.

이러한 상황에서 신규핵발전소 건설 중단(혹은 무기 연기)는 정부가 낼 수 있는 사회적 공론화를 위한 신뢰조치로서 중요한 ‘카드’가 될 수 있을 것이다. 핵발전 정책이 계속 추진되고 있고 신규 건설을 비롯한 강력한 드라이브가 걸린 상황에서 반핵진영과 정부가 사용후핵연료 관리 방안을 논의하는 것은 이성적인 것처럼 보일지 모르지만, 현실적이기도 합리적이지도 않다. 이미 그간 경험한 것처럼 지역에서 신규 핵발전소 반대운동이 치열하게 벌어지고 있는 가운데 다른 테이블에선 핵발전소 유지에 필수적인 사용후핵연료 저장 방안을 논의하는 것은 맞지 않는 일이다. 이것이 공론화의 주요 원칙으로 잡은바 있는 진정성과 신뢰조치를 위해서는 정부의 보다 유연하고 강력한 의지가 필요한 이유일 것이다.

2.3. 사용후핵연료 포화시점과 공론화 논의구조, 그리고 공론화의 시점

그간 정부는 중저준위 핵폐기물 포화시점과 관련해서 수차례 연기를 해 온 바 있다. 1994년 굴업도에 핵폐기장을 추진하면서 1995~2000년에 저장고가 가득찬다며, 유명 연예인을 앞장세워 ‘더이상 멈출수는 없습니다’라는 TV CF까지 했으나, 굴업도 백지화이후 압축기술이 발달되었다며, 2010년, 2008년으로 수차례 변경된바 있다. 아직까지 경주핵폐기장은 완공되지 않았지만, 2010년 울진핵발전소의 방폐물 1천드럼을 옮겨온 것 이외에는 어느 발전소도 중저준위 핵폐기물이 포화상태에 이르지 않고 있다.

이는 사용후핵연료의 경우에도 마찬가지이다. 2004년 제253차 원자력위원회는 2016년부터 핵발전소의 사용후핵연료 임시저장고가 포화된다고 밝혔으나, 2012년 8월 사용후핵연료 정책포럼의 조사결과에 따르면 2025년까지는 사용후핵연료 저장이 가능한 것으로 알려졌다. 물론 그 사이 조밀저장에 대한 기술적 진보가 있었던 것은 사실이지만, 포화년도는 사회적 논의의 시점을 정하는데 매우 중요하기 때문에 매우 엄밀히 계산되어야 할 문제이다.

또한 2025년 포화시점 역시, 임시저장고 증설이 이뤄질 경우(물론 이것 또한 사회적인 합의를 이뤄야 가능한 일이다.) 급격히 늘어날 수 있는 점을 감안할 때, 단지 **년에 포화가 되니 **년까지는 논의를 완료해야 한다는 기계적인 접근보다는 우리 사회가 진정한 사회적 합의를 이끌기 위한 방안을 찾는 것에 주안점을 두는 것이 필요할 것이다.

이러한 측면에서 현재 정부의 계획이 2013~2014년 2년에 걸쳐 공론화를 완료하고, 이후 실행단계로 진입하는 것을 잡고 있는데, 이는 자칫 고정된 논의시점으로 인해 공론화의 완성에 이르지 못하는 과오를 범하게 될 확률이 높다. 사용후핵연료 문제는 사회적으로는 민감한 주제이나, 국민들의 이해가 깊지 못하고 그간 문제 확산이 충분히 되지 못한 특성을 갖고 있다. 이러한 가운데 특정 시간에 맞춰 논의를 종결짓는 것은 어떠한 경우에도 지양되어야 할 것이다.

2.4. 임시저장 확대는 안되나? 중간저장의 필요성을 어떻게 설명할 것인가?

포화시점 및 논의 시점과 관련해 현재 정부 계획이 놓치고 있는 또 한 가지 문제는 그 논의의 시작을 중간저장부터 시작하려는 경향이다.

현재 한수원과 정부는 ‘임시저장’, ‘중간저장’, ‘영구처분’이라는 개념으로 사용후핵연료의 관리 방안을 분류하고 있다. 현재 핵발전소 내에 저장하고 있는 방식은 임시저장이라 설명하며, 그 외의 저장 및 처분방식은 아직 정해지지 않았다는 것이다. 하지만 현행법상 사용후핵연료는 ‘중간저장(Interim Storage)’과 ‘영구처분(Disposal)’만 구분되어 있으며, 기술적으로도 임시저장과 중간저장은 구분되지 않는다. 다만 임시저장시설이 원자력안전법 시행령상의 ‘관계시설’로 지정되어 있을 뿐이다.

제2조(정의) 이 영에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.

9. "영구처분"이란 방사성폐기물을 회수할 의도 없이 인간의 생활권으로부터 영구히 격리하는 것을 말한다.

10. "사용후핵연료 중간저장"이란 원자로의 연료로 사용된 핵연료물질이나 그 밖의 방법으로 핵분열시킨 핵연료물질을 발생자로부터 인수하여 처리 또는 영구처분하기 전까지 일정 기간 안전하게 저장하는 것을 말한다.

<원자력안전법 시행령 제2조>

제9조(관계시설) 법 제2조제10호에서 "대통령령으로 정하는 것"이란 다음 각 호의 시설을 말한다.

4. 원자력발전소 안에 위치한 방사성폐기물의 처리시설·배출시설 및 저장시설

<원자력안전법 시행령 제9조>

이러한 상황에서 우리나라에서는 ‘사용후핵연료를 중간저장, 처리 혹은 처분하기 위해 관리자가 인수하기 이전에 발생자가 한시적으로 저장하는 것’으로 임시저장을 규정하고 이를 엄격히 중간저장(발생자로부터 인수하여 저장하는 것)과 구분 짓고 있다. 1차적으로 현행 법밖에 존재하고 있는 임시저장의 개념을 보다 명백히 할 필요가 있을 것이며, 더 나가서는 임시저장 역시 사용후핵연료 관리방안의 주요 옵션으로 놓을 필요가 있을 것이다.

이는 앞서 언급한 것처럼 사회적 공론화의 충분한 논의시간을 확보하는 것 이외에도 최종처분의 기술과 부지 조사가 되지 못했으며, 중앙집중식 중간저장 방식 채택시 생길 부지선정 어려움과 환경적 논란 등을 고려할 때 매우 적극적으로 고려될 옵션임에도 그간 충분한 검토가 이뤄지지 못한 측면이 있다. 핵발전소 지역주민들의 반발과 이에 따른 추가적인 논의가 필수적이지만, 이 역시 기술적인 검토를 통해 충분히 논의되어야 할 것이다.

<사용후핵연료를 둘러싼 논의범위와 주요 쟁점 흐름도>

3. 사용후핵연료 공론화의 전제조건과 원칙

3.1. 가장 시급하고 절실한 공론화의 전제조건 : 신뢰 조치 확보

무슨 일이든 시작이 중요하다.

혼란과 갈등 속에 시작하는 사용후핵연료 공론화의 경우에는 더욱 더 그러할 것이다.

현 상황에서 가장 시급히 이뤄져야 하는 일은 사용후핵연료 공론화와 관련해서 정부가 시민사회진영과 핵발전소 지역주민들에게 충분히 설명하는 자세일 것이다. 한 차례 정도 정부와 시민사회진영과의 만남이 있었던 것은 사실이지만, 이는 전체를 포괄하지도 않을뿐더러 여러 쟁점사항을 그대로 둔 상태에서의 일종의 ‘탐색전’ 성격이 강한 자리였다.

2013년 3월 현재 시점에서 핵발전소 지역을 보자면, 영광에서는 영광 3호기 제어봉 안내관을 둘러싸고 원안위, 지식경제부 그리고 지역대책위가 대립하고 있고, 경주에서는 월성1호기 수명연장 및 방폐장 안전성을 둘러싼 갈등이 진행되고 있다. 부산은 올해 4월 고리1호기 계획예방정비와 원자로 헤드교체를 둘러싼 논란이 예정되어 있고, 울진 4호기는 증기발생기 세관문제로 1년 넘게 발전소가 정지해 있다. 삼척과 영덕에선 제6차전력수급기본계획에서 핵발전소 건설이 ‘유보’되었음에도 불구하고 부지매입을 위한 사전조사작업이 진행되고 있다. 앞서 언급한 것처럼 한쪽에선 대립과 갈등, 한쪽에선 대화라는 이상적인 그림은 원천적으로 불가능하다. 정부의 담당자로서는 방사성폐기물과 핵발전소 운영, R&D, 규제가 다른 부처와 다른 과의 소관이겠으나, 민간의 입장에서는 이 모든 것이 ‘정부’와 이야기를 하고 있다는 사실을 잊어서는 안될 것이다.

따라서 각 지역에서의 의견과 요구, 현실이 다르며, 이들 지역의 하나의 잣대와 내용으로만 본다면, 말그대로 ‘사회적’ 공론화로 요원하다는 것을 이해해야 할 것이다. 바꿔말하면 찬핵/반핵을 포함한 다양한 이해당사자들이 참여한 사회적 공론화가 이뤄진다면, 이 결과는 어느 누구도 쉽게 뒤집을 수 없는 것이다. 공론화의 힘은 바로 여기서 나온다는 점에서 신뢰 확보를 위한 조치를 고민하고 지역의 목소리를 듣는 것이 필요할 것이다.

3.2. 공론화 추진의 원칙

다양한 이해당사자들이 공론화에 참여할 수 있는 조건이 갖춰진다면 둘째로 필요한 것은 이 신뢰를 유지하기 위한 투명성의 확보일 것이다. 이는 어느 공론화 기구에서나 강조하는 가장 기본적인 조치이지만, 그간 핵발전을 둘러싼 여러 갈등에서는 빠지지 않고 나오는 단골메뉴이기도 하다.

또한 과거 사용후핵연료 공론화 TF에서 발표했던 PRESIDENT-rule 역시 제대로 검토해 볼만하다. 민주성, 책임성, 도덕성, 진정성, 독립성, 숙의성, 회귀성, 투명성의 8가지 원칙은 어느 것 하나 버린 것이 없는 중요한 원칙이다. 이와 관련해서 그간 연구 용역을 통해 대부분의 원칙들은 재 언급이 되었으나, 회귀성에 대해서는 언급이 거의 없어 이를 다시 한번 강조하고자 한다.

회귀성(공론화를 거쳐 결정된 사항이라 할지라도 치명적 문제점이 확인되었을 경우 논의를 원점으로 돌릴 수 있어야 한다.)이란 말그대로 논의를 되돌릴 수 있어야 한다는 것이다. 이는 기술적인 결함 이외에도 논의과정과 절차에서의 흠결, 애초 잡았던 원칙들이 적용되지 않는 최악의 상황 등을 고려하여 만든 원칙이다. 바꿔 말해 어떠한 논의와 결정도 문제가 있다면 처음부터 다시 논의할 수 있다는 열린 자세와 태도가 뒷받침되지 않는다면, 이 부담감 많고 골치 아픈 논의를 선뜻 자임할 사람과 조직은 많지 않다는 것이다.

4. 소결 : 아직은 안개 속에 있는 사용후핵연료 공론화

이 글을 쓰는 이 순간까지도 나는 올해 4월부터 사용후핵연료 공론화를 추진하겠다는 기존 정부의 발표를 100% 신뢰하지 않는다. 2009년 그랬던 것처럼 시작 며칠전에 모든 계획이 중단된 사례도 있을뿐더러, 책임있는 부처의 장이나 대통령이 이와 관련해서 언급한 적이 없기 때문이다. 더 정확하게는 이와 관련한 대통령의 의지가 확인되지 않았기 때문이다.

과거 안면도와 굴업도, 부안의 항쟁이 있을 때마다 주무부처의 장관은 여론의 집중공격을 받았고, 그 책임을 지고 물러나는 이들도 적지 않았다. 또한 매번 일이 있을 때마다 이 일은 청와대가 직접 챙기는 정책현안이었고, 그만큼 사회적 파급력이 큰 사안이다. 또한 그 결정 여부에 따라 파급력도 하나의 부처가 아니라 전 부처에 걸쳐있으며, 핵재처리와 같은 문제는 국제적인 사안으로까지 연결되어 있다.

이러한 측면에서 사용후핵연료 공론화가 나갈 길은 너무나 멀고 험하다. 이해당사자의 숫자도 많고 갈등의 골도 깊다. 또한 이를 비춰볼 때, 명백한 합의가 도출될 수 있을 것이라는 가능성도 그리 높지 않을 것이다. 하지만 그럼에도 불구하고 그간 시민사회진영과 지역주민들이 핵폐기장 문제에 있어 ‘사회적 합의를 통한 문제 해결’을 외쳤던 것은 이 문제를 해결할수 있는 거의 유일한 방법이기 때문이다. 19년간의 갈등, 은폐된 정보와 3천억원이라는 천문학적인 비용으로 결정된 방폐장과 공기를 넘겨 8년째 진행되고 있는 방폐장 건설공사와 부실논란 등 과거 중저준위 핵폐기장이 걸어온 잘못된 길을 다시 밟고 싶지 않다면 사용후핵연료를 둘러싼 ‘고난의 길’은 ‘훨씬 쉬운 길’일지 모른다.

과거의 실패와 좌절로부터 교훈을 얻고 합리적인 해법을 얻기 위해 아직은 안개속에 감춰져 있는 사용후핵연료 공론화 계획이 이제 구체적으로 나타나기를 기대하며 글을 마무리한다.

130405_사용후핵연료 공론화에 있어 시민사회와 지역의 쟁점과 과제_ver1.pdf