행정상 강제징수(구필승 행정법총론)

[jenny lee]

https://youtu.be/b3e7h9R3ONo

1. 의의

1) 의의

• 행정상 강제징수란 국민이 국가 등 행정주체에 대하여 부담하고 있는 공법상 금전급부의무를 불이행 한 경우에 행정청이 강제적으로 의무자의 재산을 매도하여 충당함으로써 그 의무가 이행된 것과 같은 동일한 상태를 실현하는 작용임. 【2017 서울시 9급(제1회)】

2) 법적 근거

•국세에 관하여는 국세징수법이 행정상 강제징수의 일반법의 역할을 하고 있다. 지방세에 관하여는 지방세징수법이 따로 제정(2016)되어, 지방세 강제징수에 관한 일반법의 역할을 하고 있다. 국세징수법과 지방세징수법의 강제징수 절차와 내용이 거의 같다.

※ 토지수용법은 지방세징수법의 강제집행 규정을 준용하도록 함(토지수용법 제90조, 수용 토지내의 물건 이전비).

3) 강제징수의 개시 요건(납부고시서 발급 및 불이행)

• 국세를 징수하려면 세무서장은 납세자에게 그 국세의 과세기간, 세목, 세액 및 그 산출 근거, 납부기한과 납부장소를 적은 납세고지서를 발급하여야 한다. 지방세의 경우 지방자치단체의 장이 납세고지서 발급함

• 국세나 지방세 등에 대한 납세고지서를 받고 납세의무자가 금전급부의무를 불이행하여야 한다.

국세: 내국세에는 소득세, 법인세, 상속세와 증여세, 종합부동산세, 부가가치세, 개별소비세, 주세, 인지세, 증권거래세, 교육세, 교통ㆍ에너지ㆍ환경세, 농어촌특별세(국세기본법 제2조)
지방세: 특별시세와 광역시세의 경우 보통세는 취득세·레저세·담배소비세·지방소비세·주민세·지방소득세·자동차세이며, 목적세는 지역자원시설세·지방교육세(지방세기본법제6조). → 시험에 나올 가능성이 없으니 이해을 위하여 참고만 하실것

2. 행정상 강제징수의 절차

• 납세의무자가 납세고지서를 받고 세금을 기한 내에 납부하지 않으면 강제징수 절차에 들어간다.

• 행정상 강제징수 절차는 독촉, 재산의 압류, 압류재산의 매각, 청산으로 이루어진다.

• 독촉을 제외한 재산의 압류, 압류재산의 매각, 청산을 체납처분이라 한다.

→ 체납처분(滯納處分)은 납부하지 않은 세금을 받아내는 강제적인 행정작용임. 체(滯)는 막히다, 밀리다. 의 사전적 의미. 밀린 세금을 강제적으로 받아내기 위해 체납자의 재산을 매각하여 충당하는 행위

1) 독촉

• 독촉은 국세, 지방세 등의 공법상의 금전채권에 대하여 체납처분을 함에 있어서의 그 전제요건으로서 기한을 정하여서 세금의 납부를 권고하는 행위이다.

• 납세의무자가 지정된 기한 내에 세금을 납부하지 않으면 납부기한이 지난 후 10일 내에 독촉장이 발급된다(국세징수법제23조제1항). 2차 납세의무자에게는 납부최고서가 발급됨.

☞ 독촉장과 납부최고서(納付催告書)는 같은 의미를 가짐. 2차 납세의무자(청산인, 출자자 등)

• 납세의무자가 조세납부 독촉장 또는 납부최고서를 발급받고 지정기일 내에 완납하지 아니할 때에는 체납처분을 한다.

• 독촉의 법적 성질은 준법률행위적 행정행위로서 통지의 성격을 가진다(국세징수법제23조에 근거). 따라서 항고소송의 대상이 된다. 세무서장이 납세의무자에게 세금납부의 독촉을 하게 되면 국가의 조세채권의 소멸시효를 중단시키는 효과를 갖는다. 【2017 서울시 9급(제1회)】

• 유의할 것은 독촉은 반복해서 할 수 있으며, 이때 제1회 독촉만이 항고소송의 대상인 처분이다. 그 후에 한 동일한 내용의 독촉은 민법상의 단순한 최고에 불과하여 항고소송의 대상이 되는 처분이 아니다.

《판례》
◈ 구 의료보험법 각 규정에 의하면, 보험자 또는 보험자단체가 사기 기타 부정한 방법으로 보험급여비용을 받은 의료기관에게 그 급여비용에 상당하는 금액을 부당이득으로 징수할 수 있고, 그 의료기관이 납부고지에서 지정된 납부기한까지 징수금을 납부하지 아니한 경우 국세체납절차에 의하여 강제징수할 수 있는바, 보험자 또는 보험자단체가 부당이득금 또는 가산금의 납부를 독촉한 후 다시 동일한 내용의 독촉을 하는 경우 최초의 독촉만이 징수처분으로서 항고소송의 대상이 되는 행정처분이 되고 그 후에 한 동일한 내용의 독촉은 체납처분의 전제요건인 징수처분으로서 소멸시효 중단사유가 되는 독촉이 아니라 민법상의 단순한 최고에 불과하여 국민의 권리의무나 법률상의 지위에 직접적으로 영향을 미치는 것이 아니므로 항고소송의 대상이 되는 행정처분이라 할 수 없다(대판 97누119,부당이득금납부독촉고지처분취소).

2) 체납처분(= 압류+매각+청산)

• 납세의무자가 조세납부 독촉장을 받고 지정기일 내에 세금을 완납하지 아니할 때에는 체납처분 절차가 시작된다. 체납처분은 납세의무자의 재산의 압류, 재산의 매각, 청산을 포함하는 권력적인 행정행위이다.

(1) 압류

•압류는 체납자의 재산에 대해 사실상, 법률상 처분을 금지하는 권력적 사실행위이다. 판례에 의하면 압류는 체납국세의 징수를 실현하기 위하여 체납자의 재산을 보전하는 강제행위로서 항고소송의 대상이 되는 처분이다.

《판례》
◈ 과세관청이 조세의 징수를 위하여 체납자가 점유하고 있는 제3자의 소유 동산을 압류한 경우, 그 체납자는 그 압류처분에 의하여 당해 동산에 대한 점유권의 침해를 받은 자로서 그 압류처분에 대하여 법률상 직접적이고 구체적인 이익을 가지는 것이어서 그 압류처분의 취소나 무효확인을 구할 원고적격이 있다(대판 2005두15151, 압류처분취소).

•체납자 소유의 재산은 원칙적으로 압류의 대상이 된다. 다만 체납자의 최저생활보장, 생업의 유지 등을 위하여 필요한 일정한 재산에 대하여는 압류를 금지 또는 제한하고 있다(국세징수법제31조～제33조).

•세무공무원이 체납처분을 하기 위하여 질문ㆍ검사 또는 수색을 하거나 재산을 압류할 때에는 그 신분을 표시하는 증표를 지니고 이를 관계자에게 보여 주어야 한다(국세징수법제25조). 세무서장은 재산을 압류하였을 때에는 해당 납세자에게 문서로 통지하여야 한다(국세징수법제24조제4항).

•세무서장은 국세를 징수하기 위하여 필요한 재산 외의 재산을 압류할 수 없다(국세징수법제33조의2, 초과압류금지). 판례는 세무서가 압류한 압류재산이 국가가 징수할 국세액을 초과하는 경우에 압류처분은 당연무효가 아니라고 본다.

《판례》
◈ 세무공무원이 국세의 징수를 위해 납세자의 재산을 압류하는 경우 그 재산의 가액이 징수할 국세액을 초과한다 하여 위 압류가 당연무효의 처분이라고는 할 수 없다(대판 86누479, 부동산압류처분무효확인).

(2) 매각

•압류한 재산은 통화를 제외하고 매각하여 금전으로 환가하여야 함(국세징수법제61조제1항). 공매가 원칙임. 공매는 국가가 주체가 되어 실시하는 입찰 또는 경매를 말함.

•예외적으로 수의계약으로 압류재산의 매각이 허용된다(예, 1천만원 미만의 재산). 【2017 서울시 9급(제1

☞ 수의계약: 경쟁계약에 의하지 아니하고 임의로 적당한 상대자를 선정하여 체결하는 계약 회)】

•세무서장은 공매를 하고자 할 때는 공고하여야 하며, 그 공고내용을 체납자, 납세담보물소유자 등에게 통지하여야 한다(국세징수법제68조).

•공매의 법적 성질은 우월한 공권력의 행사로서 행정소송의 대상이 되는 처분이다. 【2017 서울시 9급(제1회)】 【2015 국가직 9급】 【2011 국가직 9급】

•공매에 의하여 재산을 매수한 자는 그 공매처분이 취소된 경우에 취소처분의 위법을 주장하여 행정소송을 제기할 법률상 이익이 있다.

《판례》
◈ 과세관청이 체납처분으로서 행하는 공매는 우월한 공권력의 행사로서 행정소송의 대상이 되는 공법상의 행정처분이며 공매에 의하여 재산을 매수한 자는 그 공매처분이 취소된 경우에 그 취소처분의 위법을 주장하여 행정소송을 제기할 법률상 이익이 있다(대판 84누201, 공매처분취소처분취소).

•공매처분을 하면서 체납자 등에게 공매통지를 하지 않았거나 공매통지를 하였더라도 그것이 적법하지 아니한 경우에는 절차상의 흠이 있어 그 공매처분은 위법하다. 【2018 지방직 9급】 【2017 서울시 9급(제1회)】

《판례》
◈ 체납자 등에 대한 공매통지는 국가의 강제력에 의하여 진행되는 공매에서 체납자 등의 권리 내지 재산상의 이익을 보호하기 위하여 법률로 규정한 절차적 요건이라고 보아야 하며, 공매처분을 하면서 체납자 등에게 공매통지를 하지 않았거나 공매통지를 하였더라도 그것이 적법하지 아니한 경우에는 절차상의 흠이 있어 그 공매처분은 위법하다. 다만, 공매통지의 목적이나 취지 등에 비추어 보면, 체납자 등은 자신에 대한 공매통지의 하자만을 공매처분의 위법사유로 주장할 수 있을 뿐 다른 권리자에 대한 공매통지의 하자를 들어 공매처분의 위법사유로 주장하는 것은 허용되지 않는다. (대판 2007두18154).

•다만 세무서장이 행하는 체납자에 대한 공매통지는 행정처분이 아니다. 따라서 공매통지 자체를 항고소송으로 다툴 수 없다. 체납자는 공매통지를 결여나 위법을 이유로 공매처분의 취소소송을 제기하여야 한다. 【2020 국가직 9급】 【2014 지방직 9급】

《판례》
◈ 체납자 등에 대한 공매통지는 국가의 강제력에 의하여 진행되는 공매에서 체납자 등의 권리 내지 재산상의 이익을 보호하기 위하여 법률로 규정한 절차적 요건이라고 보아야 하며, 공매처분을 하면서 체납자 등에게 공매통지를 하지 않았거나 공매통지를 하였더라도 그것이 적법하지 아니한 경우에는 절차상의 흠이 있어 그 공매처분이 위법하게 되는 것이지만, 공매통지 자체가 그 상대방인 체납자 등의 법적 지위나 권리·의무에 직접적인 영향을 주는 행정처분에 해당한다고 할 것은 아니므로 다른 특별한 사정이 없는 한 체납자 등은 공매통지의 결여나 위법을 들어 공매처분의 취소 등을 구할 수 있는 것이지 공매통지 자체를 항고소송의 대상으로 삼아 그 취소 등을 구할 수는 없다(대판 2010두25527, 양도소득세부과처분취소)

•세무서장이 공매통지 없이 체납자의 압류재상을 공매처분을 하여도 위법하지만 그 공매처분이 당연무효는 아니다. 공매통지의 결여라는 절차적 위법을 들어 공매처분의 취소소송을 제기할 수 있음. 【2016 지방직 9급】

《판례》
◈ 압류재산의 공매공고를 함에 있어 그 공고와 동시에 체납자에게 공매의 기일, 장소, 방법 등을 통지하도록 되어 있다 하더라도, 이러한 통지는 공매의 요건이 아니고 국가가 강제집행법상의 압류채권자와 비슷한 지위에 서서 공매사실 그 자체를 체납자에게 알려주는 데 불과하므로, 그 통지를 하지 아니한 채 공매처분을 하였다고 하여도 그 공매처분이 당연무효라고는 할 수 없다(대판 95누12026, 공매처분취소).

•세무서장은 한국자산관리공사로 하여금 공매를 대행하게 할 수 있으며 이 경우의 공매는 세무서장이 한 것으로 봄. 한국자산관리공사가 인터넷을 통해 부동산 재공매하기로 한 결정자체는 내부행위로 행정처분이 아님. 한국자산관리공사의 체납자에 대한 공매통지는 행정처분이 아니다.

《판례》
◈ 한국자산공사가 당해 부동산을 인터넷을 통하여 재공매(입찰)하기로 한 결정 자체는 내부적인 의사결정에 불과하여 항고소송의 대상이 되는 행정처분이라고 볼 수 없고, 또한 한국자산공사가 공매통지는 공매의 요건이 아니라 공매사실 자체를 체납자에게 알려주는 데 불과한 것으로서, 통지의 상대방의 법적 지위나 권리·의무에 직접 영향을 주는 것이 아니라고 할 것이므로 이것 역시 행정처분에 해당한다고 할 수 없다(대판 2006두8464).

(3) 청산

•청산(淸算)이란 공매로 매각된 체납자의 재산을 체납액과 채권에 배분하는 절차이다. 배분한 금전에 잔액이 있을 때에는 이를 체납자에게 지급하여야 한다.

3. 행정상 강제징수에 대한 불복

1) 이의신청

• 행정상 강제징수에 불복이 있는 자는 이의신청, 심사청구, 심판청구, 행정소송을 제기할 수 있다.

• 이의신청은 과세처분을 한 행정기관에 이의를 제기하는 것으로 임의절차이다. 즉 이의신청을 거치지 않고 심사청구나 심판청구를 할 수 있다.

2) 심사청구 및 심판청구(필요적 행정심판전치주의)

• 행정상 강제징수는 필요적 행정심판전치주의를 채택하고 있다. 따라서 강제징수에 불복하여 행정소송을 제기하려면 소송제기 전에 심사청구나 심판청구를 반드시 거쳐야 한다.(국세기본법제5조제2항, 지방세기본법제98조제3항).

☞ 심사청구와 심판청구가 행정심판임. 심사청구는 국세의 경우에 해당되며 세무서장을 거쳐 국세청장에게 제기함. 심판청구는 국세와 지방세의 경우에 모두 조세심판원장에게 제기함

3) 행정소송

• 강제징수절차인 독촉․압류․매각․청산절차에 위법이 있는 경우에 행정소송이 가능하다.

4. 행정상 강제징수 관련문제

1) 과세처분 이후에 조세부과의 근거 법률규정이 위헌으로 선언된 경우 체납처분의 효력

• 과세처분 이후 조세 부과의 근거가 되었던 법률규정에 대하여 위헌결정이 내려진 경우, 그 조세채권의 집행을 위한 체납처분은 당연무효이다. 따라서 위헌결정 이후에는 새로운 체납처분에 착수하거나 이를 속행하는 것은 더 이상 허용되지 않는다. 【2017 지방직 9급】

《판례》
◈ 헌법재판소법 제47조 제1항은 “법률의 위헌결정은 법원 기타 국가기관 및 지방자치단체를 기속한다.”고 규정하고 있는데, 이러한 위헌결정의 기속력과 헌법을 최고규범으로 하는 법질서의 체계적 요청에 비추어 국가기관 및 지방자치단체는 위헌으로 선언된 법률규정에 근거하여 새로운 행정처분을 할 수 없음은 물론이고, 위헌결정 전에 이미 형성된 법률관계에 기한 후속처분이라도 그것이 새로운 위헌적 법률관계를 생성·확대하는 경우라면 이를 허용할 수 없다. 따라서 조세 부과의 근거가 되었던 법률규정이 위헌으로 선언된 경우, 비록 그에 기한 과세처분이 위헌결정 전에 이루어졌고, 과세처분에 대한 제소기간이 이미 경과하여 조세채권이 확정되었으며, 조세채권의 집행을 위한 체납처분의 근거규정 자체에 대하여는 따로 위헌결정이 내려진 바 없다고 하더라도, 위와 같은 위헌결정 이후에 조세채권의 집행을 위한 새로운 체납처분에 착수하거나 이를 속행하는 것은 더 이상 허용되지 않고, 나아가 이러한 위헌결정의 효력에 위배하여 이루어진 체납처분은 그 사유만으로 하자가 중대하고 객관적으로 명백하여 당연무효라고 보아야 한다(대판 2010두10907, 압류등처분무효확인).

2) 조세부과처분의 하자가 강제징수절차에 승계되는지 여부

• 조세부과처분의 하자가 당연무효인 경우에는 그 하자가 강제징수절차에 승계된다. 따라서 강제징수절차는 당연무효가 된다.

• 조세부과처분에 취소사유의 하자가 있는 경우에는 후행절차인 체납처분에 하자가 승계되지 않는다. 그 이유는 조세부과처분과 체납처분은 독립된 행정행위이며, 행정행위(조세부과처분)의 공정력이 발생하기 때문임.

☞ 예를 들면 세무서가 국세교육세를 부과해야 하는데 지방교육세를 부가한 경우에 이는 당연무효는 아니며 취소사유가 된다. 이때 세무서의 지방교육세 부과처분은 공정력에 의해 유효하다. 납세의무자가 지방교육세를 안내서 세무서가 강제징수절차에 들어가도 강제징수 항고소송에서 지방교육세 부과처분의 위법을 주장하지 못함.

《판례》
◈ 일정한 행정목적을 위하여 독립된 행위가 단계적으로 이루어진 경우에 선행행위인 과세처분의 하자는 당연무효사유를 제외하고는 집행행위인 체납처분에 승계되지 아니한다. 국세인 교육세부과에서 누락된 소득에 대하여는 국세인 교육세를 부과하여야 하나 지방세인 교육세를 추가부과한 처분도 당연무효는 아니고 취소사유에 불과하다(대판 4292행상73). → 선행행위인 과세처분에 대한 하자를 이유로 후행행위인 체납처분을 다투지 못함

3) 세무조사결정이 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당하는지 여부

• 세무조사결정은 납세의무자의 권리·의무에 직접 영향을 미치는 공권력의 행사에 따른 행정작용으로서 항고소송의 대상이 된다. 【2017 지방직 9급】

【기출문제】-강제징수

1. 국세징수법상 강제징수절차에 대한 판례의 입장으로 옳지 않은 것은? 【2017 국가직 9급】

① 세무 공무원이 국세의 징수를 위해 납세자의 재산을 압류하는 경우 그 재산의 가액이 징수할 국세액을 초과한다면 당해 압류처분은 무효이다.

② 국세를 납부기한까지 납부하지 아니하면 과세권자의 가산금 확정절차 없이 국세징수법 제21조에 의하여 가산금이 당연히 발생하고 그 액수도 확정된다.

③ 조세부과처분의 근거규정이 위헌으로 선언된 경우, 그에 기한 조세부과처분이 위헌결정 전에 이루어졌다 하더라도 위헌결정 이후에 조세채권의 집행을 위해 새로이 착수된 체납처분은 당연무효이다.

④ 공매통지가 적법하지 아니하다면 특별한 사정이 없는 한, 공매통지를 직접 항고소송의 대상으로 삼아 다툴 수 없고 통지 후에 이루어진 공매처분에 대하여 다투어야 한다.

정답 ①

〖해설〗①틀림, 압류재산가액이 국세액을 초과하여도 당연무효는 아니다. 청산을 통해 초과된 것을 반환해주면 되니까. ②옳음, 국세징수법 제21조 및 22조의 가산금, 중가산금 제도는 2018년 법개정으로 폐지됨. ③옳음, 조세부과근거 규정이 위헌결정이 나면, 비록 위헌결정 이전 및 이후에 조세부과처분에 의한 체납처분을 하는 것은 무효라는 것이 판례의 입장. ④옳음, 공매처분을 하면서 체납자 등에게 공매통지를 하지 않았거나 공매통지를 하였더라도 그것이 적법하지 아니한 경우에는 절차상의 흠이 있어 그 공매처분이 위법하게 되는 것이지만, 공매통지 자체가 그 상대방인 체납자 등의 법적 지위나 권리·의무에 직접적인 영향을 주는 행정처분에 해당한다고 할 것은 아니므로 다른 특별한 사정이 없는 한 체납자는 공매통지의 결여나 위법을 들어 공매처분의 취소 등을 구할 수 있는 것이지 공매통지 자체를 항고소송의 대상으로 삼아 그 취소 등을 구할 수는 없다(대판 2010두25527).