NGO의 개념적 논의 (박상필 논문 요약)

[chongsam]

NGO의 개념적 논의

-NPO・NGO・CSO・VO의 비교- (박상필)

요약: 정종삼

머리말

1970년대 후반 이후 복지국가의 위기와 신자유주의의 등장, 참여민주주의의 발달과 함께 서구사회가 찾아낸 보석이 바로 ‘시민사회’이다. 시민사회는 공공 서비스의 생산과 민주주의적 가치의 재생산, 인간 소외의 극복 등 각종 사회 문제를 진단하고 대안을 제시하는 역할을 담당한다. 우리나라도 80년대 이후 민주화의 분위기 속에서 시민사회에 대한 관심이 커지게 된다.

시민사회는 구조적으로 국가와 개인 사이에 존재하며 다양한 결사체가 자율・참여・연대라는 이념 아래 서로 의견을 나누고 집합적 여론을 형성한다.

시민사회 접근방법

① 공공정책 측면 : 정부와 협력하여 복지 서비스를 제공

② 시민운동적 측면 : 국가권력과 경제 권력을 견제하고 시민의 일상권리를 옹호

③ 국제기구론적 측면 : 국제정치에서 국가의 역할을 보완하거나 국가이기주의를 견제하여 국제사회의 공공 문제를 해결하고자 함.

시민사회에서 활동하는 단체

NPO(Non-Profit Organization), NGP(NonGovernmental Organization), 제3섹터(the third sector), CSO(Civil Society Organization), VO(Voluntary Organization), 민간단체, 사회단체, 공익단체, 시민단체 등 여러 가지로 불린다.

이 글에서는 이러한 다양한 개념들이 한국사회에서 어떻게 발생하고 사용되고 있으며 다른 개념과 어떻게 다른지 살펴보고자 한다. 특히 사회를 어떻게 구분하고, 계급성, 공익의 개념, 시민의 개념의 범위와 이념을 어떻게 설정하는지 확인하고 비교하고자 한다.

2. 비영리 섹터 각 단체의 개념적 차이

각 개념을 정의하기 앞서 사회를 어떻게 구분할 것이진 확정해야 한다. 전통적인 마르크스주의적 시각이나 자유주의적 시각에서는 사회를 국가와 시민사회로 구분한다. 하지만 여기에서는 광의의 사회를 국가, 시장, 시민사회로 삼분한다. 시민사회는 영역으로 볼 때 비영리 섹터, 자원 섹터, 제3섹터와 비슷하다. 여기에서는 섹터 구분과 뒤에서 언급할 NPO나 제3섹터 같은 개념을 정의하는 데 편리하도록 시민사회 대신 비영리 섹터라는 용어를 사용하여 사회를 <그림1>과 같이 구분한다.

1) NPO와 제3섹터

비영리단체(NPO)는 미국에서 많이 사용한다. 미국의 비영리단체는 정부와 기업을 제외한, 자체 관리절차에 따라 공공 목적에 봉사하는 단체를 말한다. 예를 들어 비영리병원과 사립학교에서부터 탁아소, 고아원, 박물관, 오케스트라, 종교단체, 환경운동단체, 전문가 단체, 사교 클럽 등 다양하지만 미국 비영리단체는 대체로 공식적인 조직, 사조직, 이윤배분 금지, 자율관리, 자원봉사, 공익추구 등 여석 가지 특성을 지닌다.

그러나 전통적으로 중앙집권적이고 국가의 역할이 큰 유럽 국가는 비영리단체의 발달이 미국에 비해 뒤떨어져 있다. 그리고 종교단체가 비영리단체의 핵심을 이루고 있다. 독일의 경우 정치단체, 유권자 그룹, 스포츠 클럽, 병원, 모금단체와 공법(public law)에서 규정하는 적십자, 유태인 복지기관, 대부분의 대학, 교회 등을 포함한다. 따라서 독일에서는 비영리단체는 공사의 구분이 명확하지 않다. 프랑스는 1901년 ‘결사법’제정 이후 사회경제 섹터에서 다양한 조직을 합법적으로 인정해 왔다. 여기에는 협동조합, 회원이익 추구 단체, 단체 연합 등 세 부류가 있다. 스웨덴은 복지국가가 발달하여 정부의 역할이 크기 때문에 비영리단체가 발달하지 못했고 연구도 미흡하다.

일본에서는 대체로 미국의 개념을 원용하여 자선단체, 사회복지법인 사립학교법인, 종교법인, 의료법인, 자선기금, 생활협동조합 등을 포함한다. 하지만 대부분 비영리법인 대부분 정부가 설립한 탓에 재정의 상당부분을 정부에 의존하고 있으며 이로 인해 정부의 통제가 심하고 설립조건 또한 까다롭다. 그러나 1995년 한신대지진 이후 비영리단체에 대한 관심의 증가로 1998년 ‘특정 비영리활동 촉진법’을 제정하여 법인 설립 절차를 간소화했다.

우리나라에서의 비영리조직의 의미

회계학: 세금 부과와 관련하여 정의한 비영리법인은 ‘민법’, ‘사립학교법’, ‘의료법’, ‘사회복지법인’, ‘공익법인의 설립・운영에 관한 법률’, ‘조세감면규제법’ 등에 따라 설립한 단체로 공공기관을 포함한다.

김상영 : 영리를 추구하지 않는 민간조직으로 건강, 교육, 과학의 진보, 사회복지, 다원적 가치관의 촉진 등 공공목적을 추구하는 기관의 집합체로 규정한다.

한국에서 비영리단체에 내포된 의미

1) 비영리는 영리에 반대되는 말이다. 따라서 공익을 추구하지 않지만 단체 구성원의 공동이익을 추구하는 단체도 비영리단체에 포함된다.

2) 정부와 기업에 포함되지 않는 제3섹터를 의미한다. 따라서 자체 관리절차를 지니고 공공의 목적에 봉사하거나 조직 구성원의 공동이익을 추구하는 자발적 단체로 정의할 수 있다. 여기에는 비영리병원, 양로원, 사립학교, 연구기관, 직업훈련소, 탁아소, 복지관, 박물관, 미술관, 오케스트라, 협동조합, 사교 클럽, 환경보호 단체, 변호사협회, 종교단체, 장학재단, 동창회 등 다양한 단체가 포함된다. 이 단체는 이윤을 단체 구성원에게 배부할 수 없고, 정부의 지배를 받지 않는 민간조직으로서 공공조직이나 기업조직에 비하여 상대적으로 자원봉사 활동이 활발하고, 수평적인 조직형태를 취하고 있다.

제3섹터 : 국가와 시장을 제외한 나머지 영역을 말한다. 이를 독립섹터라고도 한다. 그러나 일본에서는 국가와 지방자치 단체, 정부기관을 포함하는 제1섹터와 미간부분인 2섹터가 공동으로 출자한 사업체 곤 민관 공동출자로 영리적 활동을 하는 공사 혼합 기업을 의미한다. 한국에서는 일본에서 말하는 제3섹터와 미국에서 말하는 제3섹터, 준공공부분 등을 포괄하는 복합적인 의미로 사용한다.

1990년대 들어 민간부분의 활성화로 일본의 제3섹터 개념을 그대로 원용하고 있지만 미국에서 말하는 제3섹터 즉 시민단체가 공공 서비스를 제공하는 일이 늘면서 개념상의 혼돈을 있었다. 이를 피하기 위해 제3섹터를 비영리 섹터로 보는 것이 타당할 듯하다.

2) NGO와 민간단체

NGO라는 용어는 2차 세계대전 이후 사용되었지만 1990년대 들어와 널리 알려지기 시작했다. 1838년 영국 반노예협회, 1864년 세계적십자, 1892년 시에라 클럽의 환경운동, 1913년 한국의 흥사단 등이 있다.

1945년 이 용어를 공식으로 사용한 이래 NGO에 UN에 산한 경제사회이사회와 협의할 수 있는 자격 곧 협의적 지위를 부여한다.

NGO는 UN에서 국가기구와 관계를 맺고 협의하는 조직, 곧 정부 이외의 기구로서 국가주권의 범위를 벗어나 사회적 연대와 공공목적을 실현하기 위한 자발적인 공식조직을 의미한다. 즉, NGO는 비정부성, 공익성, 연대성, 자원성, 공식성, 국제성을 특징으로 하는 민간단체다. 초창기에 NGO는 국제적 참여와 연대를 목적으로 하는 소극적 개념이었지만 오늘날 NGO는 국제적인 영역뿐 아니라 주권국가 내의 문제나 지역사회 문제를 해결하는 단체로서, 국가권력을 견제하고 시민 권리를 옹호하는 단체로서 그 범위와 역할이 커지고 있다.

미국과 일본에서는 NGO를 NPO의 일부로서 환경, 개발 인권, 여성, 구호 같은 공공이익을 추구하는 자발적 결사체, 특히 국제원조에 참여하는 국제적 단체로 본다. 그러나 유럽에서는 이 둘을 같은 개념으로 보는 경향이 강하다. 하지만 우리나라에서는 NGO의 개념을 둘러싼 혼란이 심하다. NGO를 비정부기구 또는 비정부조직으로 번역하고 비영리단체, 시민단체, 민간단체, 사회단체, 공익단체, 자원봉사 단체 등과 혼용하고 있는 실정이다.

NGO와 비슷한 개념으로 민간단체라는 용어가 있다. ‘민간(Private)’은 ‘공공(public)’에 상응하지만 기업을 민간단체로 보지 않기 때문에 광의로 본다면 (그림1)의 비영리단체를 민간단체로 볼 수도 있다. 그러나 민간단체는 NGO보다 넓은 개념이다. 즉, 비영리단체 중에서 정책적인 고려에 따라 국가와 긴밀하게 협력하고 재정의 국가 의존도가 높은 비영리병원과 사립학교를 제외한 나머지 단체를 의미한다.

3) CSO와 시민단체

최근 NGO대신 시민사회 단체(CSO)라는 용어를 사용하자는 주장이 제기되고 있다. NGO가 국제사회에서 정부가 하지 않는 일을 수행하거나 정부를 보조하는 역할을 수행하는 단체라는 의미로 발생한 것에 대해 시민사회가 국가와 상대하여 적극적으로 국가권력을 견제하고 시민권리를 옹호하기 위해서는 시민사회단체라는 용어가 더 적절하다는 것이다. 하지만 시민사회 단체라는 용어에도 개념의 모호성과 범위 설정의 혼란이 여전하다.

시민사회 단체는 ‘시민의 사회단체’가 이니라 ‘시민사회의 단체’다. 따라서 정부와 협력하는 각종 공공서비스 즉, 비영리병원, 사립학교, 사회복지 기관은 이 범주에서 제외된다. 따라서 정부와 협력관계에 있는 단체를 제외한 시민단체, 직능단체, 예술・문화 단체, 종교단체 등을 포함하는 개념이다.

시민단체라는 용어는 1987년 6월 항쟁 이후 정치적 민주화의 전진, 특히 경실련을 필두로 한 각종 단체의 설립과 밀접한 관련이 있다. 경실련은 국가권력에 대한 견제와 비판을 통해 자본주의 체제 내에서 변화를 이끌어내는 합법적이고 평화적인 시민운동을 추구했다. 이후 환경운동연합, 참여연대 등이 설립되었다. 따라서 시민단체는 계급지향적인 민중단체와 구분된다. 오늘날 시민단체는 국가권력에 대한 견제와 정책 변화의 추동을 통해 시민권리를 옹호할 뿐만 아니라, 공공 서비스를 제공하기도 하고 사회적 약자의 이익을 대변하기도 한다. 또 사회적 갈등을 조정하고 시민교육을 담당하기도 한다. 어느 경우든 시민의 자발적 참여, 자원봉사 활동, 공익 추구 같은 이념이 시민단체의 개념을 규정하는 데 중요한 요소를 이룬다.

‘시민’이라는 개념은 역사적인 개념이다. 그러나 1980년대 후반 우리나라에서 시민단체라고 할 때의 시민은 국가와 상대되는 개념인 시민사회의 구성원을 의미하기도 한다. 그 중에서도 ‘깨어 있는 시민’을 지칭한 듯하다. 즉 시민은 공동체의 발전에 필요한 자질과 태도를 갖추고, 개혁적이고 능동적인 사고를 바탕으로 민주주의의 기본 가치를 추구하는 사람이었다.

민중단체는 시민사회에서 자발적으로 결성된 결사체지만, 계급지향적인 점이 시민단체와 다르다. 민중단체는 기층민이나 민중 지향적인 사람이 중심이 되어 비합법적이거나 반합법적인 방법으로 분배문제 등 계급적 이슈를 제기하고, 궁극적으로 체제의 근본변혁을 추구한다는 점에서 시민단체와 다르다.

관변단체와 시민단체는 국가와 어떤 관계를 맺고 있는냐로 판단한다. 관변단체라는 용어는 군부권위주의 정권 아래서 국가가 권력의 정통성과 정당성을 인정받지 못하고, 시민사회가 국가에 대한 상대적인 견제능력과 자율성을 축적하지 못한 과정에서 발생했다. 관변단체는 시민단체와 달리 정부 주도로 설립되어 재정의 상당부분을 정부의 직간접적인 지원에 의존한다.

4) VO와 CVO

자원단체(VO)라는 용어는 영미권과 유럽에서 사용한다. 자원섹터(Voluntary sector)도 비영리 섹터나 제3섹터와 혼용된다. 비영리섹터에 있는 비영리단체는 자원활동이 활발하고 사업을 추진할 때 자원봉사자의 참여가 중요하다. 따라서 비영리단체를 자원단체라고 부를 수 있다. VO는 서구 복지국가에서 자주 사용하는 용어로, 비영리 섹터 중에서 정부의 재정 지원을 받아 공공 서비스를 전달하는 비영리단체를 말한다. 그러므로 자원단체는 복지가 잘 발달한 국가에서 국가가 직접 공공 서비스를 생산하는 것이 아니라 비영리섹터와 협력하여 공공 서비스를 생산하거나 전달할 때 발달하게 된다.

한국에서는 자원봉사 단체라는 용어를 사용한다. 이는 국가나 비영리 섹터 영역에서 자원봉사 활동을 하기 위해 결성한 자발적 결사체를 말한다.

CVO는 VO중에서 지방 단위로 존재하는 단체를 말한다. 이는 주로 영국에서 일찍이 지방자치와 사회복지가 발달하여 커뮤니티를 중심으로 정부의 사회복지 업무를 보조하는 다양한 자원봉사 활동이 커뮤니티를 중심으로 조직된 것을 말한다.

5) 기타 : 사회단체, 공익단체, 이익집단

사회단체는 넓은 의미로 시민사회 안에서 일정한 사회적 목적에 따라 일반인의 가치관에 영향을 미치기 위해 결성한 자발적 결사체로 볼 수 있다. 이는 좁은 의미로 국가권력의 견제와 넓은 의미로 사회 변혁을 지향하는 진보적 의미가 있다.

공익단체는 공공의 이익을 추구하는 단체이다. 하지만 공익이 무엇인지에 대한 합의가 이루어지지 않은 상태이다. 공익이 존재한다는 입장에서는 공익을 불특정 다수의 사회구성원과 사회적 약자의 합사회적 이익으로 정의하기도 한다. 이것은 정부가 직간접적으로 행해야 하는 현재 또는 미래의 실질적 공익을 말한다. 오늘날 개인은 자신의 권리를 추구하는 데서 과거의 자유권이나 정치권에 만족하지 않고 사회권과 경제권의 보장을 요구한다. 이러한 사회권과 경제권의 확보가 적극적 의미의 공익에 해당하는데 이를 실현하기 위해서는 시민사회에 존재하는 각종 비영리단체의 역할이 매우 중요하다.

이익단체에 대해 김영래는 “개인들의 집합체로서 공유된 목표 또는 가치를 달성하기 위하여 상호작용하는 집단‘으로 넓게 규정한다. 이 때 공익단체는 이익집단에 포함되어 버린다. 약간 좁기는 하지만 베리와 투루면의 개념에 의하면 시민단체와 같은 공익단체를 이익집단에 포함시키고 있다. 그러나 이익집단을 공익단체와 구별하지 않으면, 이익집단의 자기 중심적 사고와 개별 행위자들의 사익 지향적 행위로 시민사회가 사유화될 가능성이 있다. 따라서 이익집단을 “목표를 공유하고 정부에 대한 영향력 행사를 통해 집단이익을 추구하는 조직”으로 규정하고 시민단체와 구분할 필요가 있다. 이익집단을 대표하는 단체로는 직능단체를 들 수 있다.

3. 맺음말

필자의 생각으로는, NPO는 비영리단체로 번역하여 비영리병원과 사립학교, 직능단체와 친목단체까지 포함하는 넓은 의미로, NGO는 시민단체로 번역하여 NPO중에서 공익을 추구하는 회원 조직으로 규정하는 것이 옳다고 본다.