제주형 읍면동자치 단상

[신용인]

1. 제주형 읍면동자치의 내용

제주형 읍면동자치는 제주특별자치도주민자치위원회협의회 소속 주민자치제도개선TF팀이 지난 7월 작성한 「주민자치 제도개선 보고서」(이하 ‘보고서’라고 한다)에서 제안한 안으로 그 요지는 제주지역 43개 읍면동마다 주민 손으로 읍면동 마을헌법을 만들고 읍면동 마을정부를 세울 수 있도록 하자는 것이다.

그 절차를 보면, 읍면동자치를 원하는 일정 수 이상의 주민 또는 주민자치위원회가 「읍면동 자치모델(마을정부)에 관한 자치조례안」(마을헌법)을 만들어 도지사에게 주민투표를 청구한다. 도지사는 주민투표 청구가 법적인 결격사유가 없는 한 해당 읍면동 주민을 대상으로 자치조례안에 대한 주민투표를 실시한다. 자치조례안이 주민투표에서 가결되면 도지사는 그 자치조례안을 도의회에 발의한다. 도의회는 특별한 사정이 없는 한 발의된 자치조례안을 그대로 의결한다. 이러한 절차를 거쳐 자치조례가 제정되면 그에 따라 해당 읍면동에 자치모델을 설치ㆍ운영한다. 한편, 읍면동자치를 원하지 않는 읍면동의 경우는 도의회에서 통상의 절차에 따라 만든 조례에 의해 주민자치를 하면 된다.

2. 제주형 읍면동자치의 특징

제주형 읍면동자치의 가장 큰 특징은 읍면동자치를 할 것인지, 한다면 어떤 형태와 권한으로 할 것인지 여부를 읍면동 주민이 스스로 결정한다는 것이다. 보고서는 이렇게 설명하고 있다. 현행 주민자치제도는 미약한 권한은 별론으로 하고 읍면동의 특성이나 차이를 반영하지 못한 채 붕어빵 찍듯이 일률적으로 시행되고 있다는 폐단이 있다. 예컨대, 제주 본토와 멀리 떨어져 있고 인구가 1,825명(2018. 5. 31. 기준)인 추자면과 제주 시내권이며 인구 53,472명(2018. 5. 31. 기준)인 노형동의 주민자치 여건은 매우 다를 수밖에 없다. 하지만 현행 제도로는 그러한 다름을 반영할 수가 없다. 반면, 제주형 읍면동자치가 실현되면 읍면동마다 저마다의 특성과 자치역량에 맞는 자치를 주민 스스로 결정할 수 있게 되어 차별적이고 다양한 형태의 읍면동자치를 꽃피울 수 있다는 강점이 있다. 즉, 제주형 읍면동자치가 시행되더라도 제주지역 43개 읍면동 모두가 동시에 읍면동자치를 하게 되는 것은 아니다. 제주형 읍면동자치는 읍면동 주민이 원하는 경우 합법적인 방법을 통해 읍면동자치를 할 수 있는 길을 열어주고 있을 뿐이다. 만약 읍면동 주민이 원하지 않는다면 자치를 하지 않고 현행제도대로 갈 수도 있다.

이처럼 제주형 읍면동자치는 읍면동 주민의 자기결정권을 존중하는 제도이다. 대한민국의 주권은 국민에게 있다. 마찬가지로 읍면동의 주권은 주민에게 있다. 주권자가 자기결정권을 갖는 것은 너무도 당연한 일 아닐까? 참고로 대통령 소속 자치분권위원회는 ‘제주형 읍면동자치안’에 대해 자치분권종합계획의 취지에 부합하고, 제주특별법을 개정하면 시행가능하다는 입장을 밝혔다.

3. 제주형 읍면동자치를 위한 제주특별법 개정안 초안

마을공화국제주특위(위원장 신용인)은 자치분권종합계획이 천명한 마을·읍면동자치 등 풀뿌리민주주의 강화 및 직접민주주의 활성화로 주민 중심의 분권모델을 완성하고, 보고서에서 제안한 ‘제주형 읍면동자치안’을 실현하기 위해 아래와 같은 「제주형 읍면동자치를 위한 제주특별법 개정안 초안」(이하 ‘초안’이라고 한다)을 마련했다.

(1) 주요내용

1) 45조

- 주민자치위원회를 주민자치회로 변경

- 주민자치회 법인격 인정

- 도 사무 일부 위탁 가능

- 마을정부를 선택하지 않은 읍면동은 주민자치회 설치·운영

2) 45조의2

- 읍면동 주민의 주민투표를 통한 마을정부 자치조직권 인정

- 마을정부는 법인격과 자치권 보유, 자치권 범위는 도조례로 규정

- 마을정부 설치시 주민자치회 해산 및 그 사무와 재산의 마을정부 승계

- 마을정부는 제주특별법 특유의 읍면동자치정부

3) 45조의 3

- 마을정부에게 주민자산화를 위한 마을기금 설치 권한 부여

4) 제45조의4

- 마을정부의 국유·공유 재산 활용

(2) 폐지조문

제45조 (내용 생략)

(3) 신설 조문

제45조(주민자치회의 설치·운영 등)

① 풀뿌리자치의 활성화와 직접민주주의 강화를 위하여 읍·면·동에 해당 행정구역의 주민으로 구성되는 주민자치회를 둘 수 있다.

② 주민자치회는 법인으로 한다.

③ 주민자치회는 주민대표성을 반영할 수 있도록 구성되어야 하고, 주민자치회에는 대표자로서 주민자치회장을 둔다.

④ 주민자치회는 다음 각호의 업무를 수행한다.

1. 주민의 복리에 관한 사항

2. 주민자치의 강화에 관한 사항

3. 지역공동체의 형성에 관한 사항

4. 도지사가 위탁하는 사무의 처리에 관한 사항

5. 그 밖에 관계 법령 또는 도조례로 위탁한 사항

⑤ 국가나 도지사는 주민자치회의 설치 및 운영, 사무 수행 등에 필요한 행정적·재정적 지원을 할 수 있다.

⑥ 도지사는 주민자치의 확대 및 효율적인 행정운영을 위하여 다음 각 호에 대하여 운영경비의 일부를 지원할 수 있다.

1. 「지방자치법」 제4조의2제4항에 따른 행정리

2. 「지방자치법」 제4조의2제5항에 따른 행정동의 하부 조직

⑦ 그 밖에 주민자치회의 구성·운영 및 제6항의 운영경비 지원 등에 필요한 사항은 도조례로 정한다.

45조의 2(마을정부의 설치)

① 주민은 도조례에서 정하는 바에 따라 마을정부의 설치 여부, 구성 방식 등을 해당 읍·면·동의 주민투표로 정할 수 있다. 주민투표의 대상·발의자·발 의요건, 그밖에 투표절차 등에 관한 사항은 도조례로 정한다.

② 도의회는 특별한 사정이 없는 한 제1항에 따른 주민투표결과 확정된 내용대로 도조례를 제정하여야 한다.

③ 마을정부는 법인으로 하고, 이 법에서 정하는 범위에서 특수한 지위를 갖는다.

④ 제1항 및 제2항에 따라 마을정부가 설치되는 경우 해당 읍·면·동의 주민자치회는 해산하고, 마을정부가 그 권리와 의무를 승계한다.

⑤ 마을정부는 도조례에 따라 관할 읍·면·동에 배분되는 사무를 처리한다.

⑥ 제5항에 경우에는 주민의 복리와 밀접한 관련이 있는 사무는 원칙적으로 읍·면·동에 배분하여야 한다.

⑦ 마을정부의 장은 주민이 보통·평등·직접·비밀선거에 따라 선출할 수 있다.

⑧ 마을정부는 그 사무에 관하여 법령과 도조례에 저촉되지 아니하는 범위안에서 규정을 제정할 수 있다.

⑨ 마을정부는 그 사무 수행 등을 위해 도조례를 제정하거나 개정하거나 폐지할 것을 청구할 수 있다.

⑩ 마을정부는 그 사무 수행 등에 필요한 예산을 편성하여 도의회에 제출할 수 있다.

⑪ 제9항 내지 제11항의 시행에 관하여 필요한 사항은 도조례로 정한다.

⑫ 「지방자치법」 제117조부터 제120조까지의 규정에도 불구하고 제1항 내지 제12항에 규정한 사항 외에 마을정부의 기관 구성, 권한, 사무처리 등을 위해 필요한 사항 및 주민의 권리 등은 도조례로 정할 수 있다.

* 공직선거법, 정치자금법, 주민소환법, 지방자치법 등 준용 조항 마련 필요!

​45조의 3(마을기금의 설치)

① 마을정부는 주민의 복리 증진과 자치 역량 강화, 마을경제의 활성화를 위하여 주민이 공동 소유하는 마을기금을 설치할 수 있다.

② 마을기금은 다음 각 호의 재원으로 조성한다.

1. 국가 또는 지방자치단체의 출연금

2. 다른 기금으로부터의 출연금

3. 정부 외의 자가 출연 또는 기부하는 현금, 물품, 그 밖의 재산

4. 기금운용수익금

5. 그 밖에 도조례로 정하는 재원

③ 마을기금은 민주적이고 효율적으로 운용되어야 한다.

④ 「기부금품의 모집 및 사용에 관한 법률」 제5조의 규정에도 불구하고 마을정부는 기부금품을 모집하거나 접수할 수 있다.

⑤ 그 밖에 마을기금의 설치·운용에 관하여 필요한 사항은 도조례로 정한다.

제45조의4(마을정부의 국유·공유 재산 활용) ① 국가와 지방자치단체는 마을정부가 그 사무 수행 등을 위하여 국유·공유 재산이 필요하다고 인정하면, 이를 마을정부에 우선 매각하거나 무상으로 대여·사용하게 할 수 있다.

② 마을정부는 국가와 지방자치단체의 지원을 받아 조성하거나 취득한 부동산 자산의 소유권 등기를 부기등기하여 관리하여야 한다.

③ 제2항에 따른 부기등기의 방법·절차 등에 필요한 사항은 도조례로 정한다.

5. 제주형 읍면동자치의 모습

초안대로 제주특별법이 개정되면 일단 43개 읍면동의 주민자치위원회는 모두 주민자치회로 바뀐다. 법인격이 부여되고 도 사무의 일부를 위탁받을 수도 있다. 이는 현재 전국적으로 시범 시행되는 주민자치회와 유사하다. 현행 주민자치회는 법인은 아니나 권리능력 없는 사단의 지위를 갖기 때문에 법인격을 가진 것이나 다름없다. 제주도 역시 거의 같은 방식의 개정을 추진하고 있다.

초안의 특징은 주민투표를 통해 마을정부를 선택하고 조직할 수 있다는 것이다. 마을정부는 제주특별법상 특유한 읍면동기초단체이다. 법인격과 자치권을 갖고 있으나 헌법과 지방자치법에 근거한 지방자치단체는 아니다. 또한 초안은 마을정부의 구성 방식을 해당 읍·면·동의 주민투표로 정할 수 있다고만 규정하고, 그 구성 방식 일체를 도조례에 위임하고 있다. 따라서 마을정부의 구성 방식은 도조례를 제정해야 비로소 알 수가 있다. 아울러 마을기금의 설치근거도 규정했다. 마을기금에 국가도 출연할 수 있도록 근거규정을 둔 것이다.

초안대로 제주특별법이 개정되었다고 가정하고 그에 따른 제주사회의 변화에 대해 상상의 나래를 펼쳐보면 이렇다.

일단 43개 읍면동마다 주민자치위원회는 주민자치회로 변경된다. 그 중 자치 의지와 역량을 갖춘 주민자치회가 마을정부를 추진한다. 물론 일정 수 이상 주민도 추진 가능하다.

주민자치회는 공청회 등을 통해 주민의견을 수렴하여 마을정부의 기관 구성 방식을 정하고 마을정부의 사무와 자치권 범위 등에 관해 도지사, 도의회와 협상한다. 협상 결과 합의안이 도출되면 해당 읍면동 주민투표에 부친다. 주민투표가 통과되면 도의회는 그 내용대로 도조례(마을헌법)를 제정한다. 그럼 주민자치회는 마을헌법에 따라 마을정부를 세우고 해산한다.

그렇게 되면 제주지역 43개 읍면동마다 자치 모습이 모두 다르게 된다. 주민자치회가 운영되는 곳도 있고 마을정부가 운영되는 곳도 있다. 또 마을정부마다 그 구성과 권한이 다 다르다. 그게 진짜 풀뿌리자치 아닐까?

6. 마을정부의 기관 형태

앞서 언급한 바와 같이 마을정부의 구성 방식은 도조례를 제정해야 비로소 알 수가 있으나 감히 추측해 본다면 다음과 같은 내용이 될 것이다.

마을정부의 기관으로는 집행기관과 의결기관이 있다.

집행기관의 유형으로는 ① 읍면동장형과 ② 읍면동위원회형을 들 수 있다. 읍면동장형의 경우 읍면동장은 주민직선을 원칙으로 한다. 읍면동위원회형의 경우 읍면동위원은 추첨선발을 원칙으로, 위원장은 주민직선 또는 호선으로 한다.

의결기관의 유형으로는 ① 읍면동의회형과 ② 읍면동총회형, ③ 혼합형(읍면동의회 + 읍면동총회)을 들 수 있다. 읍면동의원은 추첨선발을 원칙으로 하고, 읍면동총회에는 선거권 있는 주민이 모두 참여할 수 있다.

이에 비춰보면 마을정부의 유형은 아래와 같이 크게 3가지로 구분할 수 있다.

● 1형 : 읍면동위원회와 읍면동총회를 두는 형이다. 인구가 적은 읍면동에 적합한 형태다.

● 2형 : 읍면동장과 읍면동의회를 두는 형이다. 인구가 많은 읍면동에 적합한 형태다. 2형은 다시 기관분립형과 기관통합형으로 나눌 수 있다. 기관분립형은 읍면동장과 읍면동의회가 분립된 형태로 존재한다. 대통령제를 생각하면 된다. 기관통합형은 읍면동장이 읍면동의회 의장을 겸임한다. 의원내각제를 생각하면 된다.

● 3형 : 읍면동장, 읍면동의회, 읍면동총회 셋 다 두는 형이다. 3형도 읍면동장과 읍면동의회의 관계를 두고 기관분립형과 기관통합형으로 나눌 수 있다.

3가지 유형을 세분하면 이렇게 5가지 유형이 나온다.

● 1형 : 읍면동위원회+읍면동총회

● 2-1형 : 읍면동장+읍면동의회(기관분립형)

● 2-2형 : 읍면동장+읍면동의회(기관통합형)

● 3-1형 : 읍면동장+읍면동의회+읍면동총회(기관분립형)

● 3-2형 : 읍면동장+읍면동의회+읍면동총회(기관통합형)

주민은 위 5가지 유형 중 하나를 선택해 해당 읍면동의 실정에 맞는 마을정부조례(마을헌법)를 만들면 된다.

한편, 주민은 그밖에 주민투표권, 주민발안권, 주민소환권 등의 직접민주주의적 요소의 권리를 갖는다.