공공성의 관점에서 본 한국 토지보유세의 역사와 의미

[쥬빌리]

지난 겨울에 썼던 논문 '공공성의 관점에서 본 한국 토지보유세의 역사와 의미'가 역사비평 2011년 봄호에 게재되었습니다. 순전히 하나님의 도우심으로 쓴 논문입니다. 논문의 결론 부분을 올립니다. 언론 몇 군데에서도 다루었네요.

http://www.seoul.co.kr/news/newsView.php?id=20110302023008

http://news.naver.com/main/read.nhn?mode=LSD&mid=sec&sid1=101&oid=001&aid=0004946774

http://news.kukinews.com/article/view.asp?page=1&gCode=kmi&arcid=0004715765&cp=nv

http://news.hankooki.com/lpage/culture/201103/h2011030817071986330.htm

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맺음말: 대안을찾아서

토지보유세 강화는 1989년 제정된 토지공개념 3법에 비해 공개념에 더 가까운 조처이다(이정우, 2007, 35쪽). 1970년대 이래 역대 정부는 미흡하기는 했지만 토지보유세를 강화해왔다. 여기에는 부동산 투기가 주기적으로 일어났다는 현실적 사정과 함께 헌법의 토지공개념 정신이 진화해왔다는 사실이 중요한 요인으로 작용했다. 역대 정부 중에서 토지보유세 강화정책을 가장 본격적으로 추진한 것은 노무현 정부이다. 노무현 정부의 보유세 강화정책이 좌절하지 않고 그대로 추진되었더라면, 우리나라의 보유세 제도는 선진형 제도를 향해 순항하고 있었을 것이다.

비록 법제화되지 못하고 유실되었지만 2005년에 발표된 ‘5·4대책’에 따르면, 노무현 정부는 보유세 세수를 매년 21%씩 증가시켜, 2003년에 0.12%였던 보유세 실효세율을 2008년에는 0.24%, 2013년에는 0.5%, 2017년에는 마침내 1%로 끌어올린다는 야심찬 계획을 세워두고 있었다. 그 계획이 성공할 경우, 보유세 세수는 2008년에 6.2조원, 2013년에 16.1조원, 그리고 2017년에는 무려 34.5조원으로 늘어날 것으로 예측되었다. 만일 이 예측이 정확하고 또 실제로 보유세 실효세율을 1% 수준으로 끌어올릴 수만 있다면, 이것만 가지고도 엄청난 규모의 정부 재원을 확보할 수 있다. 이 재원을 복지로 돌리면 요즘 논란이 되고 있는 보편적 복지를 위한 재원 확보의 문제는 상당 부분 해결될 것이다. 토지보유세 강화를 통한 공개념의 온전한 구현은 복지국가의 초석이 될 수도 있는 것이다.

하지만 노무현 정부의 보유세 강화정책에는 결함도 있다. 토지와 건물을 가리지 않고 무차별적으로 보유세를 강화했다든지, 주택 보유세를 너무 급격하게 강화함으로써 정치적 공격을 자초했다든지, LTV(담보인정 비율) 규제나 DTI(총부채상환 비율) 규제 등 주택금융에 대한 규제 강화에 실기失機함으로써 부동산 가격을 제때 안정시키지 못했다든지 하는 것들이다. 이런 점을 감안하여 새롭게 보유세를 강화하려면 어떻게 해야 할까? 여기서 자세한 내용을 설명할 여유는 없으므로, 대강의 원칙을 밝히는 정도로 하고 글을 마무리하고자 한다.

첫째, 부동산 정책의 기본 철학이 토지공개념이라는 것을 분명하게 천명해야 한다. 그리고 토지공개념을 실현할 수 있는 최선의 방법은 토지보유세 강화라는 점도 분명히 밝혀야 한다. 또한 노무현 정부가 ‘5·4대책’에서 했듯이 토지보유세 강화의 장기목표도 미리 제시해야 한다.

둘째, 국세 보유세와 지방세 보유세의 이원구조는 그대로 유지하되, 토지 중심의 보유세 강화를 추진해야 한다. 건물에 부과되는 보유세는 점차 가볍게 해가다가 장기적으로 폐지한다. 사실 건물분 재산세와, 토지와 건물을 통합 과세하는 주택분 보유세는 건물에 과세한다는 점에서 결함을 가진 세금이다. 경제적 효율성의 관점에서 건물 보유세는 세 부담이 전가될 뿐 아니라 건물의 신축과 개축을 저해한다는 점에서 나쁜 세금으로 분류된다. 반면 토지보유세는 세 부담이 전가되지도 않고 토지 이용에 악영향을 주지 않는다는 점에서 좋은 세금으로 분류된다. 경제정의의 관점에서 보더라도 인간 노력의 소산인 건물에 대해서는 과세를 피하고 자연의 선물이자 사회공동체의 공동 노력의 소산인 토지 및 토지가치에 대해서는 무겁게 과세하는 것이 옳다(전강수, 2009, 219쪽).

그리고 현재 종합합산과세 대상 토지, 별도합산과세 대상 토지, 주택을 구분하여 각기 별도로 합산하고 있지만, 이것들은 모두 통합하여 합산하는 방식으로 전환하는 것이 바람직하다. 토지보유세를 용도별로 복잡하게 차등 과세하는 방식은 토지소유자들로 하여금 토지를 세 부담이 낮은 용도로 이용하게 만드는 유인으로 작용해서 토지의 효율적 이용을 저해한다(노영훈 외, 1996, 104쪽).

셋째, 지방세인 재산세에는 단일 비례세율을 적용하여 응익세應益稅로 전환하고, 국세 토지보유세의 누진과세는 계속 유지한다(이진순, 1995, 409쪽). 사실 보유세는 모두 비례세로 만드는 것이 옳다는 이론이 있지만, 정치적으로 실현하기 어려울 뿐만 아니라 토지 소유가 편중되어 있고 그로 인해 양극화가 심화되고 있는 상황에서는 누진토지보유세가 갖는 재분배 효과가 절실히 필요하기도 하다. 그동안 종부세 세율의 누진도가 너무 높다는 비판이 있었지만, 이 문제는 이명박 정부의 세율구조 개편에 의해 거의 해소되었다.

넷째, 국세 토지보유세 수입은 경제에 부담을 주는 다른 세금을 감면하는 데 활용할 수도 있겠지만, 감세가 저소득층의 혜택으로 돌아가지 않는다는 사실과 복지가 시대정신으로 떠오르고 있는 상황을 감안하여 대부분을 복지 재원으로 활용한다.

[진정한보수이고픈]

... 속히(언젠가 주님의 때에) 이루어지기를 기대하며, 기도합니다.

[쥬빌리]

집사님 감사합니다. 저도 같은 마음으로 기대하며 기도합니다.