가덕도신공항특별법 법사위, 본회의 통과-선거철 국책사업 입법금지

[환경경영신문]

가덕도신공항특별법 법사위, 본회의 통과

선거 앞둔 대규모 국책사업 입법은 금지해야

프랑스 ADPI 조사에도 김해, 밀양보다 최하위 판정

가덕도 신공항을 위한 특별법이 2월 25일 국회 법제사법위원회(위원장 윤호중)를 통과하고 다음날인 26일 본회의를 열어 가덕도 신공항 건설을 위한 특별법을 찬성 181표, 반대 33표, 기권 15표로 가결됐다.

더불어민주당이 2020년 11월 26일 한정애 당시 정책위의장을 대표 발의자로 하는 '가덕도 신공항 건설 촉진 특별법'을 발의한 지 92일 만이다. 법안 통과로 동남권 신공항의 입지는 김해신공항에서 부산 가덕도로 확정됐다.

「가덕도신공항 건설을 위한 특별법 제정안」(국토교통위원회 소관)은 가덕도신공항 건설에 관한 기본계획·실시계획 수립 등 신공항 건설에 관한 절차, 국가의 행정적·재정적 지원, 예비타당성조사 면제 특례, 신공항 건립추진단의 신설 등 가덕도신공항의 건설에 필요한 사항을 규정하고 있다.

국회 국토교통위원회를 통과한 가덕도 특별법은 필요할 경우 가덕도 신공항에 대한 예비타당성 조사를 면제할 수 있도록 하고, 사전타당성 조사를 간소화하는 등의 내용을 담고 있다. 그러나 환경영향평가는 면제하지 않기로 했다.

김해 신공항 폐지는 조문에 명시하지 않고 부칙에 넣었다. 부칙에는 '국토부 장관이 가덕도 신공항의 위계 및 기능과 중복되는 내용이 없도록 제6차 공항 종합계획을 수립한다.'는 문구가 담겼다.

가덕도 신공항을 위한 특별법이 국회를 통과함으로써 4대강 사업과 더불어 정치적 국책사업은 종식되어야 한다는 의견이 빠르게 번지고 있다.

향후 국가의 대규모 국책사업은 선거를 앞둔(최소 1년) 시기에는 그 어떠한 이유에서도 국회에서 입법절차를 실행할 수 없다는 잠금장치가 필요하다는 실질적인 대안도 쏟아지고 있다.

가덕도 신공항 특별법에 대해서 구체적으로 반대의사를 표방하고 폐기를 주장한 심상정의원의 5가지 이유는 입법목적을 왜곡하고 행정절차를 침해하는 입법권 남용, 안전성 확보 어려운, ‘위험공항’, 기후위기극복 역행하는 ‘신공항 기후악법’ 4대강 수준 예산임에도, 경제성 보장 못해, 실현 가능성 없는 공수표 ‘선거공항’ 에 불과하다는 점을 들고 있다.

공항 건설은 행정절차를 거쳐 입지를 먼저 선정한 후에 특별법 제정 등 법 제도적 행위가 뒤따르는 것이 일반적이다. 하지만 가덕도 신공항 특별법은 이런 절차를 거꾸로 하고 있다. 인천국제공항의 경우도 영종도 공항 부지가 확정되고 나서 1991년 수도권신공항건설촉진법이 제정되었다. 국토부가 이미 절차를 거쳐서 김해신공항을 부지로 확정하고 기본계획이 수립 중이다. 이런 상황에서 어떤 사전 결정도 없이 갑자기 가덕도 신공항을 부지로 확정하는 특별법이 만들어지는 것은 절차상 매우 중대한 문제이다. 이는 지난 15년 동안 정부와 지자체 등이 협의해온 내용을 뒤집는 결과이다. 법무부의 우려대로 법률에서 규정하고 있는 적법절차와 평등원칙을 위배하는 법률이다. 또한 복수공항 운영으로 김해공항의 위험성 해소는 방치되어 애초 영남권 신공항 건설의 목적과 배치된다.

가덕도 신공항은 안전성이 확보되기 어렵다. 가덕도 신공항과 진해 비행장은 거리가 16~18km에 불과해 공역(空域)이 겹쳐 동시 운영이 불가능하다. 또 김해공항과도 비행경로가 겹쳐 관제업무가 복잡하고, 사천공항 역시 접근 관제구역을 축소해야 하는 등 항공 안전사고 위험성이 크게 증가한다는 것이 공군의 입장이다.

또한 해수부는 부산신항이 인접해 있어, 부산신항을 오가는 대형선박과의 충돌 가능성을 우려하였다. 높이가 60~70m 이상 되는 선박들이 지나갈 경우 화물선과의 충돌 가능성으로 인해 가덕수로를 축소해야 하는 문제점을 안고 있다.

지반 강도의 차이에 따라 발생하는 부등침하(不等沈下) 가능성은 그동안 수차례 제기되었다. 가덕도 신공항은 세계에서 유일하게 외해(外海)에 추진 중인 공항으로. 해상매립을 통해 바다에 위치한 공항은 모두 만이나 섬에 둘러싸인 바다를 매립한 형태이다.

가덕도 신공항은 심각한 환경적인 문제를 안고 있고 기후위기극복에 역행한다. 외해 매립과 활주도 표고 높이 때문에 전체 1억 6,300만㎥의 대규모 토석이 필요함에 따라 국수봉(269m), 남산(188m), 성토봉(179m)을 절취해야 한다. 이 지역은 지형 보전 1등급, 생태자연도 1등급 지역, 해양생태도 1등급 지역, 삼림유전자원보호구역이 포함되어 있고, 철새도래지 등에 인접해 있어 광범위한 환경파괴가 예상된다. 코로나19와 기후위기 심화에 따라 전례 없는 항공 수요 감소가 이뤄지고 있는 상황에서 대규모 공항 건설과 운영과정에서 나올 온실가스 배출 증가와 공항 건설 이후 운영 문제는 더 지적할 필요 없이 심각한 문제이다.

가덕도 신공항 건설 비용은 7.5조 원 정도 소요될 것이라고 예상하나, 현재 부산시가 제시한 내용은 누락된 비용이 너무나 많다. 공항 계류장과 청사 등 증설에 따른 비용 1조 원, 절토 및 성토 비용 등 토목공사 비용 누락분 1.7조 원, 공항 접근 도로교통망을 신설하기 위한 비용 1.1조 원, 시설 부대 경비 1.3조 원 등 약 5.2조 원 정도가 추가로 더 들어가 전체 건설비용은 12.8조 원으로 늘어날 것으로 국토부는 예상하고 있다. (국토교통부 국회 국토위에 제출한 ‘가덕도 신공항 특별법 검토 보고서’의 사업비는 28조6000억 원)

반면 코로나19와 기후위기 심화에 따라 항공 수요 증가에 대한 과거 장밋빛 계획은 점차 불투명해지고 있다.

가덕도 신공항은 15년째 선거철만 되면 제기되었다. 하지만 실제 가덕도 신공항에 대한 입지 평가는 사업성, 환경성, 실현 가능성 측면에서 최하위 평가를 받았다. 현실적으로 실현 불가능한 것이라는 점을 알고 있음에도 보궐선거를 앞둔 거대 양당의 공수표 남발은 혼란을 부추길 뿐이다. 또한 가덕도 지역주민들이 지적하고 있는 것처럼 가덕도 원주민들의 의견은 무시한 채 추진되고 있는 비민주적인 공항이기도 하다.

심상정의원은 ‘필요성이나 안전성·환경성 등을 제대로 짚어보지 않은 채 보궐선거를 앞두고 정치적 필요성에 따라 공항 특별법을 주고받기 식으로 추진해서는 안 된다. 가덕도 신공항 특별법 논쟁에서 정치권과 토건 세력의 야합으로 지금까지 논란이 끊이지 않고 있는 ‘4대강 사업’을 떠올릴 수밖에 없다.‘며 특별법 철회를 강력히 요구하고 있다.

가덕도 신공항에 대해 주호영 원내대표도 2020년 의원총회에서 ‘김해 신공항 문제는 영남권 공항 필요 판단에 당초 2006년 노무현 전 대통령 지시로 검토를 시작해 2009년 밀양과 가덕도로 압축됐다가 2011년 신공항 건설 백지화 후 2013년 수요 재조사후 2016년에 5개 광역단체장과 ADPI라는 세계적인 전문 기관의 용역을 거쳐서 하기로 결정됐다. 지난 4년간 이 정권이 아무런 조치도 않다가 국무총리실에 검증단을 만들어서 김해신공항을 취소하는 것으로 결론 내는 듯하다. 당 내에서도 의견 달리하고 있으나, 반드시 짚고 넘어가야할 것이 주요 국책사업의 일관성과 절차 준수 문제이다. 이낙연 전 총리와 김현미 장관은 일관되게 김해신공항 확장에 문제없다고 해 왔으나 보궐선거를 앞두고 어떻게 하든 부산시장 선거에서 덕을 보려고 무리하게 변경 추진하는 것 같다.‘라고 말한바 있다.

홍석준 의원도 환경노동위원회 전체회의에서 “한정애 환경부 장관이 의원 시절 대표 발의한 ‘가덕도 신공항 특별법’은 각종 예타 및 환경영향평가 면제 등 빠른 법안 통과만을 위한 독소조항이 많아 환경파괴에 대한 심각한 우려가 있다. 환경 주무 부처 장관으로서 환경영향평가 등이 철저하게 이뤄질 수 있도록 관리‧감독해야 할 것”이라고 지적했다.

이에 한정애 환경부 장관은 “신공항 특별법 같은 경우 환경영향평가와 관련한 여러 문제 제기를 잘 알고 있는 만큼, 정확하게 원칙을 지키면서 일하도록 하겠다.‘고 답했다.

부산신공항개발의 타당성 및 입지조사 연구(2006.1월 부산광역시/한국교통연구원)자료에 의하면 ‘가덕도 남단의 국수봉(해발 269m)일부 육상지역을 포함한 우측편의 해안에 위치하며, 항공기의 진입방향 조건은 양호하나 험준한 산지가 한쪽 편 수평표면에 저촉되고 있다.

암절토 및 매립으로 부지조성비가 과다하고 남서방향에 해군레이다기지 및 등대가 위치하고 있으며, 공역은 MOA26,R-99와 중첩되는 것으로 나타났으며 김해공항과의 절차가 겹쳐 동시운영이 불가한 것으로 판단된다.

한국교통연구원 예비후보지 조사에서 부지조성비 과다, 공역중첩을 문제 삼았다. 동북아 제2허브공항 입지 및 타당성조사를 위한 기초연구(2009.4월, 부산발전연구원)에서는 ‘입지, 공역 검토에서 MOA 28,R-99와 공역이 중첩되나 절차조정이 가능하고, 김해공항과 공역간섭으로 동시운영이 불가능하므로 김해공항 폐쇄 및 공군부대이전이 필요하다.

연약지반으로 부등침하가 우려(21.3~49m)되며 가덕도 후보지 지질조사 결과연약지반 심도가 깊어 매립 시 공사기간이 길고, 해양생태계 파괴가 심각하며, 건설 후 부등침하로 항공기 안정성과 막대한 유지보수비가 우려된다.

가덕도 부지조성 토사량에 대한 토취장 확보방안은 사석은 반경 10km이내 야산, 가덕도 국수봉을 절취해야 하고 해사는 욕지도 해사 채취원, 낙동강 준설토, 낙동강하구 항로 준설토 등을 활용해야 한다.

하지만 현실적으로 국수봉은 군사 통제보호구역으로 해군레이더 기지와 등대가 있고, 생태1등급 보존구역으로 절취가 제한되어 있으며 전체 매립토사 중 산토의 비중을 40%로 산정할 경우 약 9천만㎥의 산지절토에 따른 환경파괴가 불가피하고 낙동강 하구는 점토층 발달로 재료입도가 작아 연약지반개량에 부적합하며, 해저지형변화 및 부유물질로 낙동강하구 생태계에 심각한 악영향이 우려된다,

욕지도 채취원은 국토부에서 2008년 8월 부산신항 건설을 위해 골재채취를 승인하였으나 해양생태계 파괴에 따른 어민집단반발로 추가 채취는 실현이 불가능하다고 보고된바 있다.

곽상도 의원은 김해신공항 검증위원회의 발표와 관련하여 “국무총리실과 법제처 공무원, 동료 의원님들과 함께 사실관계를 확인했다. 총리실 김해신공항 검증위가 ‘근본적인 재검토가 필요하다’는 근거로 제시했던 것은 법제처의 법해석이었다. 법제처는 산악장애물을 절취하지 않으려면 국토부와 자치단체 간에 협의가 필요하다고 해석한 것이 전부이다. 즉, 당사자 간에 ‘협의’ 절차만 있으면 예외규정을 적용하여 장애물을 절취하지 않고도 공항 건설을 할 수 있다는 것이고, 산봉우리 18개를 다 깎아야 하는 것도 아니라는 것이다. 부처 간에 협의만 하면 되는데 총리실 김해신공항 검증위는 근본적인 재검토가 필요한 것으로 둔갑시켰다. 이러한 협의만 거치면 되는데 무슨 ‘근본적인 재검토’가 필요한가, 만약 협의와 관련된 규정이 미비하거나 분명하지 않으면 공항시설법 시행규칙(국토교통부령)을 개정해 정비하면 된다.”라고 말했다.

2019년 김정훈 전 의원은 “국토교통부와 부산·울산·경남 광역단체의 동남권 신공항 건설 적정성 검증 작업 이관 관련 합의문 발표 이후, 현재까지 국토교통부와 총리실이 이와 관련하여 어떠한 공문도 주고받은 것이 없다는 것은 정부의 동남권신공항건설 검증에 대한 진정성이 의심된다. 「김해신공항 검증계획(안)」의 내용을 보면, 위원회 구성과 운영방식에 대해서만 명기되어 있을 뿐, 최소한 검증기간의 데드라인조차 밝히지 않고 있는데, 이대로 진행된다면 김해신공항이던 동남권신공항이던 사업은 늦어질 수밖에 없다. 더디게 진행된다면, 결국 총선과 이후 대선에 정치적 논쟁으로 번져, 지역 간 갈등으로 확산된다, 국무총리실은 최소한 검증기간이라도 명확하게 밝힐 수 있는 향후 일정을 제시하여야 한다.”며 실질적이고 책임 있는 김해신공항검증계획(안) 수립을 촉구하기도 했다.

국무총리실의「김해신공항 검증계획(안)」은 △검증대상은‘국토부 기본계획(안)과 부울경 자체검증결과 간 이견사항’으로 총 4개 분야, 14개 쟁점이다. (※ 안전3 / 소음3 / 환경3 / 시설․운영․수요5)

또한, 국내연구기관(KDI)과 엔지니어링(도화, 유신, 건화, 한종 등)등에 대해 불신의 고리가 깊은 가운데 해외 전문 엔지니어링사인 프랑스파리공항공단(ADPi)에 용역을 의뢰한 결과 가덕도 활주로 1본 건설 시 67억 달러(7조4000억 원)이 소요된다고 밝혔으며 동남권신공항 입지에서는 가덕신공항의 경우 매립에 따른 건설비용이 많다며 건설비용 항목에서 김해공항 확장과 밀양공항에 비해 최하점을 준바 있다.

반면, 가덕도신공항 추진을 촉구하는 의원들로는 한정애 정책위의장(현 환경부장관)은 ‘기다리는 법안이 있다. 법사위 소위서 심의 거듭하는 중재법, 4.3 특별법, 생활물류 서비스 발전법, 가덕도 특별법, 이해충돌방지법이 그러하다.’고 정책회의에서 발언했다.

이낙연 대표는 “특히 인상에 남는 것은 김해신공항은 정치공항, 가덕신공항은 경제공항이라 하였는데 굉장히 명료하고 인상적인 말이다.”라고 말했다.

김경수 경남도지사는 이 대표의 방문답사에서 “가덕공항 관련해서는 오랜 기간 동안 지역에서는 간절하게 신공항 염원을 갖고 추진했는데, 총리 계실 때 부터 가덕신공항이 김해신공항이라는 정치공항에서 가덕신공항으로 전환될 수 있도록 총리실 검증위 구성부터 당대표로서 마무리까지 해주셔서 지역민으로 감사하다.”라고 말했다.

최인호 의원은 “가덕도신공항으로 인해서 부산은 복합물류산업기지로 역할하고 트라이포트가 완성된다. 철도항만공항, 그래서 그 트라이포트로서 가덕신공항이 됨으로써 트라이포트가 완성되고 물류복합기지로서의 부산위상이 높아지는데, 한일해저터널이 성사되면 오히려 부산의 지리적 이점, 유라시아 대륙의 기종착지로서의 위상이 저하됨과 동시에 한일해저터널이 가덕신공항의 산업적 경제공항으로서의 위상을 저하시킨다.”라고 말했다.

홍준표 의원은 “가덕도신공항은 추진할만하다. 부·을·경 840만은 가덕신공항으로 호남 500만은 무안신공황, TK충청일부 800만은 대구신공항, 서울·수도권·충청·강원 2800만은 인천공항을 이용하는 여객·물류중심 4대 관문 공항정책을 채택한다면 지역 균형발전의 획기적인 계기가 된다.”

가덕도신공항사업에 힘을 쏟고 4·7 부산시장 보궐선거도 염두에 둔 부산갈매기 모임( 송영길 이광재 한정애 김경협 강훈식 김병욱 박재호 전재수 최인호 김영배 김회재 오영환 윤건영 이소영 이용우 전용기 최혜영 의원) 대표인 더불어민주당 안민석 의원은 선언문에서 “가덕도신공항 추진은 남부권 교통 허브 역할, 산업·관광수요 유발과 일자리 창출, 부산과 인접지역 일대 도약 등을 가능하게 하는 중요 프로젝트”라고 선언했다.

환경국제전략연구소 김동환박사는 “국가의 균형발전을 이루고 미래지향적인 대규모 국책사업은 지루할 정도로 시간을 두고 원칙대로 예비타당성조사, 사전환경영향평가, 환경영향평가 등 단계적으로 수차례의 조사와 분석, 협의를 통해 이뤄져야 한다. 정치적 영향에 따른 졸속 추진은 결국 국가와 국민에게 도움보다 많은 폐해를 줄 가능성이 높다. 4대강 사업도 정권 내에 추진하는 바람에 국책사업에 대한 불신을 초래한 계기가 되었다. 그 폐해가 지워지지 않은 상태에서 또다시 대규모 사업이 전개되고 있다. 향후에는 대규모 국책사업은 선거를 앞둔 시기에는 입법을 하지 않겠다는 국회 규정을 여·야가 합심하여 마련하고 실행하는 방안을 적극 모색하는 것이 바람직하다.”라며 대규모 국책사업을 성급하게 급속도로 추진하는 것을 경계했다.

(환경국제전략연구소,환경경영신문,박남식 부장)

<표> 2017년 국내 공항별 당기순이익 현황

(단위 : 백만 원)

구분	운항년	수익	비용	당기순이익(2017년)	당기순이익(2018년)
김포공항	1960	381,962	223,605	158,357	125,233
김해공항	1976	222,011	106,721	115,290	123,947
제주공항	1968	219,613	121,496	98,116	80,973
대구공항	1961	26,165	18,962	7,203	11,093
광주공항	1990	7,497	10,242	-2,745	-3,483
울산공항	1984	2,334	13,946	-11,612	-11,862
청주공항	1997	18,202	23,968	-5,766	-8,677
양양공항	2002	983	12,840	-11,857	-13,134
여수공항	1972	2,633	15,458	-12,825	-13,522
사천공항	1975	616	5,429	-4,813	-506
포항공항	1970	632	11,275	-10,643	-11,736
군산공항	1992	1,062	3,772	-2,710	-2,959
원주공항	1997	346	3,273	-2,927	-2,969
무안공항	2007	4,352	18,261	-13,909	-13,759
인천국제공항	2001	2,430,650	1,314,212	1,116,438	-426,800(2020년